浅析我国政府绩效评估的现状及其改革思路

卢久进 谢振安 黄真

[摘 要]政府绩效评估作为一项强有效的公共行政管理的工具，对提高政府组织管理职能具有重要的作用。在新一届中央领导集体提出的科学发展观、正确政绩观号召下，当前阶段实行绩效评估已经成为政府行政改革与发展的重要举措。本文从政府绩效的涵义，以及绩效评估现状出发，对我国政府绩效评估工作中存在的问题进行了归纳和分析，提出一些改进政府绩效评估工作的可行性措施。

[关键词]政府 绩效评估 机制 制度

随着改革开放的深入发展，政府绩效评估，已经成为我国行政体制改革的“指挥棒”，这对于改善我国的政府管理机制，建立勤政、廉洁、高效、爱民的政府必将产生深远的影响。胡锦涛总书记指出，“要教育干部树立正确的政绩观，包括正确看待政绩、科学衡量政绩”。 但一段时期以来,许多政府部门热衷于搞脱离实际、劳民伤财的“形象工程”、为一时的经济增长速度盲目揽项目、搞投资,造成大量低水平工程项目建设，显而易见，公共组织绩效评估的规范化程度明显存在漏洞，这要求我们从多个层面对当前公共组织绩效评估的认识做进一步的反思和分析。本文从分析政府绩效评估在我国政府管理中的作用和意义入手深入探寻实践中存在的主要问题，并在此基础上提出解决和发展绩效评估的措施。

一、政府绩效评估的涵义及其在我国政府管理中的作用

政府绩效，既包括政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现，又包括政府在行使职能过程中的绩效表现。因此，政府绩效评估，是指以一定的时段为界限，对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行定量或定性的测量并划分等级，以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。

政府绩效是改进政府工作的助推器，对建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制有重要的作用。实施政府绩效管理，有利于实现政府在实践科学发展观过程中的自律与他律的结合，由此推动政府公共管理对信息技术的战略使用和运用信息技术来实现政府目标管理。

二、目前我国政府绩效评估中存在的弊端

在我国，随着政府目标责任制的推行，政府绩效评估问题已经成为理论界和实践界研究的热点。但从总体而言，无论在理论还是在实践上都还不成熟，处在起步探索阶段。就当前来说，我国的政府绩效评估还存在许多方面的问题：

1.绩效评估缺乏相应的法律和制度作保障

我国政府绩效评估尚未建立和健全遵循国际惯例、适合中国特殊国情包括评估原则、评估指标体系、评估模型、评估依据、评估技术与方法、评估程序等的完整有序并切实可行的政府绩效评估的理论、方法和实践体系。政府绩效评估还停留在原始手工业水平上，缺乏系统的理论指导。

2.绩效评估形式趋于单一，缺乏全面有效的监督

我国当前的评估主体多是政府内部的评估，尤其注重上级对下级的评估。部门的自我评估较少，社会组织和公民的参与更是缺乏，致使绩效评估结果失真，夸大成绩，掩盖失误，使上级领导满意而群众不满意，损害了政府的形象。这种绩效管理方式促使其将上级的评估指标摆在第一位，忽视了社会公众的利益与需求，而评估主体多元结构是保证政府绩效评估有效性的一个基本原则。因此，我国政府绩效管理缺乏社会公众与专家参与，媒体的监督甚少，不够开放与透明。

3.评估过程中重数量、重速度，轻质量、轻效率

长期以来人们对以经济建设为中心存在误解，以为经济上去了，什么问题都可以解决。绩效评估中对经济指标的偏重导致了对政府绩效的片面理解，把政府职能归结为经济职能，这可能会在短时间内促进了经济发展，但是长此以往,这种行政职能泛经济化，会导致政府职能扭曲变形,政府行为无序失范,形成经济与社会发展的不平衡。仅靠经济的发展并不能自动解决贫困、道德、教育、文化、治安、社会公平、社会保障等问题。更有管理者为追求一时的经济增长速度盲目上项目、搞投资,造成大量低水平建设,给人民留下沉重的包袱。

三、改进我国政府绩效评估的对策

针对我国政府绩效评估工作中存在的这些问题，迫切需要我们加强政府职能转变步伐，结合我国国情和政治环境，逐步探索、完善、发展我国的政府绩效评估。笔者认为改进我国政府绩效评估应从以下几个方面着手：

1.全面建立法治化、制度化与科学化的政府绩效评估体系

在深化行政管理体制改革中，要尽快将我国目前的各种绩效管理与评估措施纳入到法治化轨道，切实加强对绩效管理与评估的立法保障工作，加强对政府绩效管理与评估的统一规划和指导。同时，政府绩效评估要贯彻顾客导向的原则，并有专门机构和人员负责绩效管理，建立多重绩效评估机制，将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合，科学地使用评估结果，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度，从而使政府绩效管理与评估工作走向法治化、制度化与科学化。

2.评估主体应多元化，评估过程应公开透明

要改变自查自评和同体评价的单一主体形式，逐步实现官方评估、专家评估、民间评估并重。评估主体的多元化不仅有利于评估活动的科学性、客观性和公正性，有助于消除评估过程中的腐败，更重要的是能够促进政府自身的制度建设，增强公民对政府的认同和信任。同时，为了消除政府绩效评估过程中的封闭性和神秘性，有必要让大众传播媒介入，从而形成“鱼缸效应”——政府和公共部门的活动就像鱼缸中的金鱼一样无时无刻不在受到大众的审视和评判，促使政府部门不断的完善自己，认真而扎实地去提高政府绩效。

3.将绩效评估与财政预算相结合

现代政府绩效评估的核心就是要使政府花最少的钱办最好的事。由于公共资金的有限性，各级政府的公共预算都面临着巨大的压力与挑战。我们应该将公共预算与绩效评估结合起来，具体做法是：在资金分配上强化绩效，按效果而不是按投入拨款；在公共预算的执行上将效果与拨款挂钩，根据绩效来分配预算。同时，还应注意对评估结果的利用，将绩效评估与奖惩有机结合，把评估结果作为政府改进工作、公务员奖惩升降和评定政府合法性的依据。

4.加强理论研究，培养专业性评估人才

加强政府绩效评估理论的研究，一方面需要自然科学、社会科学和人文科学的学科精英，以及政府实践工作者的共同努力，实现科际整合和运用跨学科的研究方法，使定性与定量分析方法结合，利于合理确定指标体系和指标的权重，建立操作性强的评估模型；另一方面要加强国家间政府绩效评估研究的交流与合作，我们要借鉴西方发达国家政府绩效评估的理论成果和实践经验，结合我国政府的实际，探讨和建立适合我国国情的政府绩效评估理论体系。此外，必须将加强评估人才培养作为改进政府绩效评估的重要途径。

综上所述，为推进我国政府绩效评估可持续发展，实现政府绩效评估的制度化和法制化，我们必须认真总结实践经验，及时研究和制定相关的法律和法规，指导各地更好地进行绩效评估的实践探索，鼓励地方政府大胆探索绩效评估的新模式。同时，还要加强政府绩效评估的理论研究，对国内外政府绩效评估的理论和实践成果进行系统总结，以理论创新带动实践发展，努力实现建设高绩效政府和顾客满意型政府这一目标。

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