城镇化背景下户籍制度变革的历史演绎与未来建言

2012-04-29王阳

上海城市管理 2012年2期

王阳

导读：我国传统的户籍管理模式同计划经济下的统购统销制度、人民公社制度、城市劳动力就业和社会福利保障制度等联系在一起，成为维系城乡二元结构的重要的制度推手，具有明显的历史局限性。突破这种局限，更系统、全面地推进我国户籍制度改革，中央政府有必要作出整体、统筹的安排。比如，在财政上对户籍改革城市予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例；对外来人口入籍入户较多的、人口增长压力较大的城市加大转移支付力度。

Key Words

关键词：户籍制度；城镇化；改革；模式；户籍管理

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.02.010

改革开放以来，我国城镇化水平明显提升，而地域转换和户籍转换就是城镇化发展的基本表现。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，标志着我国户籍管理制度的正式确立和管理法制化的开始，也为二元化社会管理体制的建立奠定了基础。

一、我国户籍制度的内涵、特点和改革历程

（一）我国户籍制度的内涵和特点

户籍制度是国家有关机关依法对公民的基本情况进行收集、确认和登记的行政管理制度，包括人口的登记制度和管理制度。新中国成立以后，我国逐步制定和形成了一套以户为单位，以人为对象的户口管理制度，包括户口登记、户口迁移、户口统计、常住人口管理和暂住人口管理等内容。尽管我国户籍制度管理包含诸多内容，但掌握和控制住户与人口所在地区之间的迁移是最主要的内容。

由于户籍制度实际上是围绕人口登记和管理的社会管理制度，所以“户籍”就自然具有两种基本功能，即公民身份证明和为行政管理提供人口资料。户籍制度的上述功能是任何国家户籍管理都具有的，只是在我国户籍制度的形成和发展过程中，因受到特定社会背景的影响而形成了一些特殊功能，比如“附属”功能和限制功能。前者指附属于户籍制度之上的、门类繁多的社会福利制度；后者指限制人口迁移和流动的功能。总之，我国的户籍制度不仅是管理上的身份证明，更是与经济地位和社会福利待遇等相联系的社会身份的证明。

（二）我国户籍制度改革的政策演变

从我国对人口迁移流动限制的松紧程度上看，户籍制度的发展与改革历程可大致分为三个阶段：

1、第一阶段：人口自由迁徙时期（1949-1957年）

1951年，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，对城市户口进行管理。1953年，国务院发布了《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》和《全国人口调查登记办法》，在农村建立了简单的农村户口登记制度。1955年，国务院发出了《关于建立经常户口登记制度的指示》，以为国家计划经济体制的运行提供准确的人口数据。1956年，全国户籍管理工作和人口资料的统计汇总业务统一移交到公安机关。至此，新中国初步确立了“户警一体”的户籍管理形式，城乡的户口管理工作和组织机构得到了统一。

尽管这一阶段的户籍制度附带着较为浓厚的政治色彩，但其体现了最基本的社会管理功能——人口登记和人口统计。

2、第二阶段：人口迁移流动控制时期（1958-1978年）

1958年，我国第一个户籍管理法规——《中华人民共和国户口登记条例》正式颁布，明确规定公民都应当依照条例的规定履行以户为单位的户口登记，还正式确立了户口迁移审批制度和凭证落户制度，并首次以法规形式限制农村人口迁往城镇。至此，限制农民进城的二元户籍制度开始以立法形式被正式确定下来。

1961年中共中央发出的《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》和公安部转发的《关于当前户口工作情况的报告》，以及1962年公安部出台的《关于加强户口管理工作的意见》等，都贯彻了严格控制人口迁移和流动的基本精神。而此后通过的1975年《中华人民共和国宪法》和后来历次修改的《宪法》，都不再有公民有自由迁移权利的条文。这也是现行户籍制度这一重要特征在国家根本大法中的反映。

1977年，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，确立了处理户口迁移的主要原则，由此，隔断城市间、城乡间自由迁移的户籍管理制度完全形成。

3、第三阶段：人口迁移流动逐步松动时期（1978年以后）

1980年《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食问题规定》的颁布，开始打破户籍制度的指标控制，标志我国户籍制度进入到一个新的发展阶段。

1984年，国务院颁发的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，使城乡人口流动成为可能，也意味着户籍制度改革在集镇开始由指标控制向准入条件控制过渡。

1985年，公安部出台《关于城镇暂住人口管理规定》，标志中国公民在非户籍地长期居住具有了合法性。同年9月，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国居民身份证条例》规定，“居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时，可出示居民身份证，证明其身份。”

1992年，公安部发出《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。同年10月，广东、浙江、山东等地先后试行“当地有效城镇居民户口”，即“蓝印户口”，这也是我国户籍制度改革过程中的一项过渡性措施。从此，户口准入制度开始扩大到小城镇。

1994年，原劳动部颁布《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，标志我国流动就业凭证管理制度的逐步建立。

1997年，国务院批转公安部《关于小城镇户籍制度改革试点方案》，全国各地开始逐步放宽小城镇的户籍限制。1998年，国务院批转《公安部关于解放当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，不再提限制到中等城市落户的规定。

进入21世纪，中央加大了对户籍制度改革的步伐。2001年，国务院再次批转公安部《关于推进小城镇户籍制度改革意见》，进一步放宽农村户口迁移到小城镇的条件。同年，石家庄实施户籍制度改革，标志大城市户籍制度开始进入以住房和职业（收入）为基本条件的“准入条件”的阶段。2006年，公安部深化户籍制度改革，探索建立城乡统一的户口登记管理制度；同时，以具有合法固定住所作为落户的基本条件，逐步放宽大中城市户口迁移的限制。

伴随国家层面的户改政策调整，全国各地也进行探索。2002年，北京实施《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》；2003年，上海发布《上海市居住证暂行规定》，在各类来沪人员中推行居住证制度；同年，南京发布《南京市户籍准入登记暂行办法》，规定建立城乡统一的户口登记制度；浙江取消农业和非农业户口性质，形成“一元化”城乡户籍管理制度。截至2006年底，已有河北、山东、广西、重庆等12个省、自治区、直辖市先后取消了二元户口划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。

二、我国户籍制度的多样化模式与改革探索

（一）我国户籍制度的多样化模式

随着计划经济向市场经济的过渡，我国各个省区、城市为适应当地社会经济发展的不同情况而出现了不同特点的、多样化的户籍制度模式。综合而言，主要有以下五种：

1、投资入户模式

“投资入户”是许多城市实行的一种模式。允许在本地投资或纳税达到一定额度的人员迁入户口，有的还规定购买有自主产权的商品房达到一定面积的人员，也可将户口迁入城市。深圳、上海、南京、北京等的户籍制度都带有“投资入户”模式的特征。

2、居住证模式

“居住证”是处于正式户籍和暂住户籍之间的一种户籍模式。该模式是一种人才引进的“绿色通道”，对于城市发展需要但又无法马上给予户籍的人才，可以先申请人才“居住证”。持有“居住证”的人才也可享受正式户籍附着的某些福利。上海、北京、沈阳、杭州等城市的户籍制度都实行了“居住证”制度。

3、务工迁入模式

“务工迁入”是针对较低层次劳动力放开户籍的一种模式，通常要求在当地工作达到一定年限，也即签有的就业合同达到一定年限便可将户口迁入。2001年，河北省石家庄市户籍制度改革曾实行这一模式，但由于种种原因，两年后宣告终结。

4、亲属投靠模式

“亲属投靠”模式多是指在当地有常住户口的居民可以申请其配偶、子女、父母与其共同居住生活。该模式主要针对直系亲属间的投靠，强调家庭的团聚，是最为人性化的户籍改革模式。南京、广州、重庆、石家庄、郑州等城市的户籍制度都带有这种模式的特征。

5、准入与计划并行模式

“准入与计划并行”是准入制度在取代计划指标的过程中出现的一种过渡模式，是为防止人口大量涌入城市而以计划指标进行调节的一种手段。该模式存在于北京、上海、广州等几个超大型城市之中。

（二）我国户籍制度的改革探索

由于城市之间的规模和等级不同，在户籍制度改革的力度和进展上也存在较大差异，因此各地户改的实践模式大致可分为三种：

1、以“最低条件、全面放开”为特点的中西部小城镇户籍制度改革模式

相比大、中城市而言，大部分小城镇的公共资源和服务主要通过市场化途径获取，户籍含金量较低，户籍制度改革没有带来数量众多的申请落户的人口。此外，一些农民在落户城镇后很可能会同时（也许滞后几年）失去原本在农村享有的一些福利，这就使得小城镇户口的吸引力进一步下降。在河南省鹤壁市，农民将农业户口转换为城市户口后，不能再享受“两免一补”等优惠政策；在医保方面，将户口迁入城市后，允许5年内继续享受农村合作医疗，由城市卫生部门指定卫生医疗点就医，但暂时不能享受城市医保。因此，当地农民换户口的积极性并不高。

2、以“取消限额、条件准入”为特点的一般大中城市户籍制度改革模式

这是我国户籍制度改革的重点。中等城市特别是一些沿海发达城市，因经济实力强于小城镇，为加快城市发展，会通过放宽申请条件、大幅度降低在城市落户的门槛（比如对亲人团聚、投资、人才入户等采取政策倾斜）来引进劳动力资源，但对大量以普通打工者身份长期居住的人群还没有开放户籍制度。

2003年，郑州市完全放开入户政策，结果导致城市人口急剧增长，以及对交通、教育等公共资源需求的同步急剧增加。由于地方财政能力以及社会保障、社会治安、医疗卫生等公共服务不足以负担新增人口，加之配套措施不同步，郑州市的户籍改革以失败告终。与郑州市不同，宁波市的户籍制度改革采取了分阶段、分地区的方式，同时注重配套措施的改革，取得了良好的效果。此外，石家庄市的户籍制度改革以降低入户门槛为特点，尽管在就业、子女入学、市政等方面带来一定压力，在社会保障、社会治安、计划生育等方面也出现了一些消极影响，但总体来看仍是利大于弊。可见，大城市的户籍改革是必要的，但不宜贸然放开，应加强相关措施的改革，以将弊端降到最低。

3、以“筑高门槛、开大城门”为特点的特大城市户籍制度改革模式

由于这类城市的户口“含金量”较高，一旦放开户口限制，城市政府将可能面临巨大的压力，因此户籍制度改革的步伐缓慢，甚至可谓是“没有实质性开放户籍”（孟兆敏，2008：96）。现阶段，一些特大城市以建立“人口准入制度”作为控制人口规模、优化人口结构的一条措施，通过设置合理的“准入门槛”，重点吸引高技术人才。同时，地方政府在解决人口增长与人口管理问题时，也应跳出旧有的制度框架和管理体制，积极推进制度创新和制度建设，建立科学的、能进能出的弹性机制。2010年7月，重庆市宣布启动涉及千万农村人口的户籍制度改革。较之以往其他省份的改革，此次重庆户籍改革的关键点在于，尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益，这也是此次改革最大的创新之处。

三、我国户籍制度改革的总体评价

（一）改革的方向和影响

户籍制度并非单纯的人口管理制度，而是同计划经济下的统购统销制度、人民公社制度、城市劳动力就业和社会福利保障制度等联系在一起，维持着城乡二元结构的存在和发展，因而诸多弊端日渐暴露。透过我国户籍制度改革的历程回顾，不难看出户籍的束缚正在松动，改革的方向整体上朝着有利于人口流动，特别是农村剩余劳动力自由流动的方向发展，以利于我国城市化水平的不断提高。

改革以来，我国“城乡分割、一国两策”的户籍制度发生了三大显著变化：一是户籍约束人口流动的限制被打破，已有上亿农民进城务工；二是户籍背后的一些歧视性功能和收费被取消，近些年农民工在就业合同、工伤保险、欠薪追讨、子女上学等方面也取得进展；三是城市户口人群中具备夫妻分居、人才引进、投资创业、购房安居等条件者，已基本不再受户籍限制就可迁移落户。这些变化对于促进城乡社会经济发展起到了显著的作用。当然，户籍制度的放开也带来了一些负面影响，如大量外来人口涌入使原本紧张的城市公共设施更加短缺，增加了城市管理的难度等。由于改革的效果存在两面性，这使得户籍制度的改革始终面临着“进退两难”的局面。

（二）改革的阶段特点和问题

先前的户籍制度改革都主要围绕特定的内容和具体的社会功能展开，随着我国城镇化步伐的加快，户籍制度改革的不适应和不彻底性越来越明显，新特点和新问题也会日渐突出。

1、地区间户籍制度改革的步伐差异较大，户籍改革具有明显的空间特征。一是以中小城市和小城镇为主；二是以中西部地区为主；三是虽然有东部地区的个别大城市在户籍改革中领先，但并非是具有空间优势的城市。中小城镇户籍放开却并未导致人口大量涌入的事实也说明，大型城市和经济发达城市才是人口流动意愿的真正所在。

2、户籍制度改革被城市作为吸引资本和人才的手段，对农村外出进城就业人员不具有普适性。城市设置的购房、投资和纳税准入制度、人才标准等对大多数普通农村外出就业人员而言，仍是可望而不可即，“经济”和“素质”成为了城市新的“准入门槛”。

3、户籍制度改革仍停留在放开户籍的层面，而未触及深层次的公共财政体制和社会福利制度的改革。虽然与户籍挂钩的教育、医疗、就业、住房等方面的权益分配才是户籍改革的重点，但由于目前我国的财政转移支付制度是地方财政收入和支出挂钩，导致了地方政府“不愿意”彻底改革户籍制度。

4、户籍制度改革缺乏各部门的协同改革。除了公安部门外，国家其他职能部门缺乏配套改革方案和措施，致使改革效果不大，影响力降低。

总之，户籍制度改革的迫切性与其可能引发的一系列社会、经济和政治问题交织在一起，使我国现阶段的户籍制度改革处于一种难以两全的困境之中。

（三）改革的未来发展态势

就当前实际情况看，我国户籍制度中对城乡户口的分类登记、对大城市人口总量的控制以及对农村人口迁往城市的限制，仍然具有一定合理性。此外，要使我国户籍制度消亡，至少应满足两个基本条件：一是城市化水平达到70%以上，实际生活在农村的人口不足20%；二是农村人口享有与城市同样的社会保障水平。但在我国经济发展水平还不太高、区域间经济发展程度还存在较大差异的情况下，要将农村社会保障水平提高到与城市大体相当的程度，在短期内尚难实现。

可以预计，我国的户籍制度至少在21世纪上半叶或更长的一定时期内不可能消亡，以“准入条件”为主要特征的制度形态将继续保持相当长的一段时间。不过随着我国社会主义市场经济体制的建立和城市化水平的不断提高，户籍制度的形式和内容会发生重大变化，限制人口迁移流动的种种规定会逐步淡化，未来的人口迁移流动必将不再受到户籍制度的限制。

四、推进我国户籍制度改革的建议

（一）循序渐进，分区、分阶段推广

户籍制度的最终目标是实现依法自由迁移，但由于目前我国的社会经济水平存在着较大的地区差异，城市综合承受力对人口容纳量又有一定限制，因此改革只能在各地现有的经济发展水平下，结合各地情况逐步推开。比如，按照城市的等级和规模循序渐进实施改革，城市的改革可从逐步降低户籍准入条件开始，有必要设定户籍改革的短、中和长期目标，针对不同类别的外来人口采取不同的户籍政策等。

滞后的城市化不能完全归因于户籍制度的束缚，还要综合考虑城市规模、经济发展水平，并以相应的城市承载力为前提，因此未来政府只有在确保城市基础设施建设、住房设施、交通设施、教育文化设施等公用设施的发展条件下，才能正确构建适合的户籍制度改革路径。

（二）完善法制，废除不合理条文规定

1、加快户籍管理立法步伐。现行的《中华人民共和国户口登记条例》中的部分内容已与新的刑法、刑事诉讼法相抵触，各地出台的户口迁移政策早已突破了《条例》中的有关内容，因此很有必要制定新的户籍管理法规。

2、应从法律条文中删除“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市”的方针。一个国家、一个区域在城市化过程中的人口集聚，不会按人的主观愿望在城镇体系中的特定规模等级分布，而是受以区位为依托的空间规律作用的牵引，按所有城镇各自的功能集聚程度及相应的人口容量有序分布。

3、应从宪法的高度明确规定公民享有迁移的权利。自由迁移是公民应当享有的基本权利。宪法中关于公民有居住和迁徙自由的条文从有到无，将限制人口流动的种种政策合理化。在户籍改革逐步完善的今天，已经具备了将公民自由迁移的权利上升到宪法高度的条件。同时，应以宪法为依据制定户籍法，并在此基础上制定实施细则，使户口登记、户籍管理规模化。

（三）改革相关的配套政策

1、改革间接阻碍人口向城镇迁移的城镇配套政策，包括：改革城市就业政策、统筹城乡就业；改善办学体制，放宽城市义务教育段与高中教育段入学的户口限制；改革住房政策；建立城乡衔接的、可移动的社会保障制度。在就业方面，要统一城乡劳动力市场，彻底废除有关限制农民工就业的规定，打破城市职工对就业岗位的垄断；在劳动权益方面，成立专门的农民工权益保障中心，加大对农民工劳动权益的保护力度；在教育培训方面，有步骤地组织农民工参加各种就业培训，不断提高他们的劳动技能和劳动生产率；在住房方面，进行统筹安排，建立一批造价低廉但符合基本标准的简易房给农民工提供安身立命之所，同时要求所有企业按时足额为农民工缴纳养老保险金和失业风险金。

2、改革间接阻碍城市化性质人口迁移的农村配套政策。健全土地使用的实权承包和流转制度；协调城乡计划生育政策，逐步缩小政策差异。

3、消除公共服务的城乡差距。加快农村经济发展，提供可比拟城市的公共服务，改善农民的物质和文化生活；增加基础设施建设，在城市规划中考虑人口因素，强化城市的总体规划、分期建设规划、控制性详细规划、近期规划，强调区域综合发展规划，为农村人口进入城市做好准备。

4、改革公共财政体制，为户籍制度改革提供必要的财政基础。完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源；调整城镇财政支出结构，将城镇财政放在本地范围的公共物品和劳务上，提供城镇居民等量的文化、教育、社会保障、水供应系统、环境保护、交通和城市公用设施等利益。同时，学习其他国家在人口管理上的先进经验，将户口登记制度与财政予以的相关待遇相结合，以财政管理促进户口管理。

（四）完善户籍管理制度

1、建立户口登记与人口登记并存的管理方式。建立户籍管理与口籍管理并轨的双籍管理机制，取消大城市内部的不同区域户口的利益差异及现行社会经济政策对户籍的制约作用，同时建设以居民现住地为管理立足点的属地化管理模式，适时将城市行政管理基础从户籍人口转向常住人口。

2、户籍管理从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡。加速农村的户籍改革，以计算机技术为途径推动户籍制度的改革，实现农村户籍管理城市化。

3、强化户籍管理基础性的工作，完善户口登记制度。严格按照现行的户籍管理的各项法律规定，在城乡全面建立健全常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更、更正等七项户口登记制度。同时，加速社会保障号的编制实施工作，使这一公民的终身号码在经济、政治、文化教育、医疗卫生等涉及公民切身利益的各个方面充分发挥作用。

4、剥离户口上的附加条件。由一种或者几种证和卡来代替其功能，由单独的社会管理部门来管理（建立人口管理部门，负责人口的登记、管理及计划生育工作），而不是作为公安机关的附属功能之一。

不可否认自上世纪80年代起，我国开始对户籍制度改革进行试点，但一直进展缓慢。当前，我国的户籍改革仍处于摸索阶段。尽管不少城市都在改革方面进行了尝试和突破，但仍然还是“各自为政”。为更系统、全面地推进我国户籍制度改革，中央政府有必要作出整体、统筹的安排。比如，在财政上对户籍改革城市予以帮助，提高地方财政用于教育、医疗、社保的资金比例，同时对一些外来人口入籍入户多的城市加大转移支付力度。

尽管同发达国家和世界平均水平相比，我国的城镇化进程仍显滞后，但户籍制度并非阻碍我国城镇化的症结所在。2010年，成都实施了“全域自由迁徙”的户籍改革，并提出“让居民拥有选择的权利”。这是我国地方进行户籍改革的又一次探索，无论能否被推及全国，其内含的“自由”深意或将成为我国户籍改革的一个方向。

说明：本文系联合国人口基金资助项目(A2011101012)的部分研究成果。

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