混业经营下我国金融业监管问题研究

张冬香

【摘要】 伴随着我国金融业迅速发展，对银行经营业务范围的限制放宽和对外资银行准入制度的进一步放松，中国银行业的混业经营模式已经普遍存在。我国现行的金融业分业监管明显存在监管疏漏，多头监管和监管失控等诸多方面的问题，使分业经营的监管模式不能有效地预防和处理金融风险，导致金融市场的波动和福利损失。文章把欧美国家混业经营的监管体制改革和中国金融业发展的具体情况相结合，提出了建立统一的金融监管机构，建立中国特色的存款保险制度以及转变金融监管方式等方面的建议。

【关键词】 混业经营； 分业监管； 监管体制改革

引 言

自20世纪90年代以来，由于世界有关国家和地区频繁发生金融危机，对全球经济发展乃至政治稳定都发生了巨大的冲击，人们不得不对金融监管问题开始新的一系列的反思与探索。国内外对金融监管的研究十分广泛，涉及制度经济学、信息经济学、控制论等多学科领域。本文借鉴美国金融监管模式，结合中国现实国情，重点在建立统一的金融监管机构和建立中国特色的存款保险机构方面做了比较详细的阐述，作为中国金融监管实务理论的补充和完善。

一、我国的金融监管模式历史回顾以及当前的金融监管制度简述

中国现行金融监管的主要特征是以“一行三会”为模式的分业监管体制，在中国人民银行的领导下，设立银监会、证监会和保监会分别对全国银行业、证券业和保险业进行有效监管。

（一）我国分业监管体制的形成

当前的金融监管体系是在特定的历史环境下逐步形成的。中国人民银行在成立之初，作为国家银行，承担着领导和管理全国金融业的职责，对稳定金融秩序，恢复和发展国民经济，发挥了至关重要的作用。中国人民银行是银行中的银行。

为了规范银行管理，1986年1月7日国务院发布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，提出中国人民银行依法对金融机构进行登记、核发经营许可证和办理年检。这是我国第一部有关金融监管的政策规定。分业监管的起点是：1992年10月国务院规定，将证券监督管理职能从中国人民银行分离出来，成立中国证券业监督管理委员会，依法对全国证券市场进行统一监管。1993年国务院公布的《关于金融体制改革的决定》，奠定了分业监管体制的政策基础，提出要转换中央银行的职能，并且对保险业、证券业、信托业和银行业实行分业管理。当时，银行业和信托业仍然由中央银行负责。1998年11月18日成立保险业监督管理委员会，把保险业从中央银行分离，依法对全国保险市场进行统一监管，进一步推进了分业监管模式的确立。2003年4月28日，中国银行业监督管理委员会正式履行职责，根据授权，依法对全国银行、金融资产管理公司、信托公司以及其他存款类金融机构实行统一监管，把对银行业的监管从中国人民银行分离出来，至此确定了中国当今金融业“一行三会”的分业监管模式。

（二）混业经营模式下我国当前监管模式的反思

金融作为经济发展的命脉，金融安全即经济安全、国家安全，由此而言，金融监管尤为重要。伴随着银行衍生产品的不断创新和经营业务范围的不管扩展，混业经营模式逐渐取代分业经营的模式。随着金融业对外开放程度的深入，国外金融机构在中国设立的分支机构，参与中国金融业务，这必然对现阶段分业监管的模式造成一定程度上的冲击，暴露金融监管的一些问题，对我国金融安全存在严重威胁，影响金融业健康稳定发展。具体有以下不足：

1.监管的缺位造成一定程度上的监管盲点。当前我国金融监管是“一行三会”的监管模式。与金融创新相伴的是更多金融衍生产品的涌现，各种金融产品之间的界限越来越模糊，分业监管与经营业务多样化之间的矛盾日益突出。比如，银行业开展的证券投资业务、保险业务以及相关的金融衍生产品的监管分工不够明确，造成该业务领域一定的监管空白。另外，一些高风险资产投资业务和资产抵押业务也成为监管的盲区。

2.各监管部门存在“本位主义”思想，各自为政，相互扯皮，使得金融监管效率低下，监管成本过高。各监管部门只关注自己的监管领域，各个监管部门之间缺乏制度性、体系性的交流与合作，金融业混业经营的模式很容易造成金融风险由单一领域向整个金融领域扩散，对我国的金融安全造成严重的威胁。

3.监管重复也是当前监管模式的重要问题之一。不同监管机构对同一金融机构进行监管，由于监管目标、监管方式和技术的区别，很可能会造成监管层面上的冲突，或者在监管结论上出现差别。同时各监管部门之间沟通协调的不顺畅造成监管效率低、力度弱和监管成本高，不利于金融业的健康安全发展。

二、简析美国金融监管体制以及金融改革

美国作为世界的经济和金融中心，其金融体系被认为是最具创新力和比较完善的金融体系。美国在应对金融危机和维护金融的安全稳定方面，进行了不断的探索和改革。金融危机爆发前，美国主要的金融监管体系主要是“双重多头”的伞形监管模式：金融控股公司的下属银行、证券和保险各子公司，分别由联邦货币管理局、联邦交易委员会和联邦存款保险公司进行分业监管。联邦储备委员是综合管理的上级机构，负责评估和监管混业经营的金融控股公司整体的资本充足性、风险管理的内控措施和程序的有效性以及集团风险对存款子公司的潜在影响。

美国金融危机爆发，重创美国的经济体积并且席卷全球，业界普遍认为金融监管体系监管的失败是这次危机爆发的重要原因之一。

奥巴马政府于2009年6月为堵塞美国金融体系漏洞，避免金融危机重新上演，恢复对美国金融体系的信心，对美国的金融股监管体系进行了大刀阔斧的金融监管体制改革，这项改革被业界称为美国70年来最为全面的金融监管改革路线图。

主要内容有：

1.一定程度上扩大美联储的监管权，其监管范围从银行控股公司扩大到所有具有系统性的金融公司；

2.成立金融监督管理理事会，以促进监管信息的共享和协作，甄别风险苗头，为美联储确定一级金融控股公司提供咨询，加强对金融公司的监管；

3.建立新的消费者金融保护机构，对信贷、储蓄、支付与其他金融产品和服务的消费者实施保护并加以监管，加强对消费者金融的监管；

4.加强政府在金融监管中的角色，金融服务管理理事会由美国财长担任，同时，在财政部设立全国保险办公室，弥补保险监管在联邦层面的真空。同时美联储为金融公司提供紧急贷款需要得到财政部长的书面同意。

三、中美金融监管的综合比较

1.中国的监管模式是一元多头式，全国金融监管权集中于中央，地方没有独立权力，在中央一般有两家或者两家以上机构共同负责监管，反映了国家权力集中和制衡的特性。这种监管模式监管效率较高，但是监管目标容易重叠，造成多头监管。而美国采用二元多头式，中央和地方都对中央有监管权同时每一级都有若干机构，共同行使监管职权。这种监管模式监管效率高，防止监管权力的过分集中，但是监管目标容易出现交叉重叠，法规不统一。

2.与中国的金融监管相比，美国更加注重保护大众投资者和消费者的利益，美国是一直标榜平等自由和人权的国家，在金融监管方面，监管当局十分重视保证所有消费者能得到充分信息，在金融领域享有公平待遇，中国在这方面还需要加强。

3.中国金融监管缺乏适当性的系统保护。在我国没有建立存款保险制度，政府不但承担了所应负责的全部责任，而且承担了应由存款人和经营者所应负担的全部责任，形成了过度保护，加强了金融监管的难度，不利于社会培养金融风险意识。

四、美国金融监管以及监管体制改革对我国的启示

针对中国分业监管体制与金融服务交叉性、跨行业的混业现状之间的矛盾日渐显露，推进中国金融监管体制改革进程，适应金融业发展的新趋势，已经是摆在中国金融业发展面前的重要课题。立足于我国金融发展的具体现状，结合美国在金融监管方面的先进经验，针对我国金融监管体制改革，笔者提出了以下几点建议：

1.成立全国统一的金融监管机构——金融监督管理委员会，分离中国人民银行的制定货币政策和实施金融监管职能，弥补中国人民银行既是政策制定者同时又是政策实施的监督者所带来的缺陷和不足。

基于短期内大手笔的金融监管改革可能造成金融业波动的考虑，有效把握金融监管体制的综合性、审慎性、独立性、前瞻性和历史性的原则，循序渐进，积极稳妥地推进金融体制改革，笔者设想：

（1）建立银监会、证监会、保监会“三会”之间的沟通协调和信息共享的交流机制——定期联席会议制。在循序渐进中不断磨合，从一定程度上解决各监管机构之间沟通机制缺乏、信息不对称、监管重复或者监管缺位以及监管目标冲突带来的一系列监管问题。

（2）在联席会议制发展到一定程度时，在适当的时机，以联席会议制度为基础，成立中国金融监管委员会，由国务院直接领导，而银监会、证监会和保监会成为金融监管委员会旗下的功能性监管机构。金融监督管理委员会一方面接管中央银行防范和化解金融风险的职能，另一方面，协调“三会”，负责对金融控股公司的监管。

2.加快建立我国的存款保险制度。

（1）所谓“存款保险制度”，是有效保护存款利益和维护金融稳定的一项基础性金融制度。具体来说，就是为防止和应对金融机构倒闭和破产等风险，银行缴纳保费，参加存款保险。当危机发生时，存款保险机构及时向存款人予以赔付，依法对参与者或者组织清算。

（2）现阶段，我国仍然没有建立起自己的存款保险制度，而一些金融比较发达的国家，存款保险制度已经建立并在实践的过程中逐步完善和成熟，对加强本国的金融监管和金融稳定起着至关重要的作用。比如：早在1829年，美国即从纽约州开始建立存款保险机构，形成世界上最早的存款保险体系。从80年代开始，存款保险制度进入了高速发展期，截至2003年，全球已经有88个国家建立了存款保险制度，这个数大约是1984年的四倍，其中，30个属于高收入国家，17个属于中高收入国家，30个属于中低收入国家，10个属于低收入国家。韩国于1997年亚洲金融风暴后建立了存款保险公司，将过去分散的存款保险机构集中起来，由存款保险公司统一管理。总之，存款保险制度已经成为当前各国维护金融体系安全和稳定的重要手段。

到目前为止，我国由于还没有建立存款保险制度，各商业银行对中央银行具有较大的依赖性，中央银行作为最后贷款人承担着巨大的压力和风险，从而给国民经济的发展增加了不稳定因素。在当前形势下，建立我国的存款保险制度，具有必要性和紧迫性。

第一，降低金融风险，有效解决金融危机。由于存款人保险制度有效地保障了存款人的利益，强化了对银行经营管理的信息，挤兑的动因得到抑制。

第二，有效保护大众存款人的切身利益。让大众存款人承担银行倒闭带来的损失有失公平，同时不利于社会的稳定。存款保险制度使大众存款人的利益得到有效保护。

第三，减轻政府的责任。现阶段，中国人民银行作为最后贷款人，保护存款，维护金融稳定，这无疑加重了政府的财政负担，一旦挤兑风潮爆发，金融市场的力量可能会使政府支撑面临严峻挑战。

（3）建立我国的存款保险制度，是一项长期性、复杂性的系统工程，笔者设想应有以下考虑：

我国的存款保险机构在承担存款保险的同时，兼任金融辅助监管的职能，完善我国金融监管机构体系。

①存款保险机构的设置

鉴于我国当前“一行三会”的监管模式，银监会同时是存款保险机构，必须同中央银行保持独立，所以存款保险机构不能依附于央行，但是再设置一个独立于中央银行的机构，不仅容易造成对金融机构的多重监管，同时也造成公共资源的浪费。借鉴美国经验，将存款保险机构和银行监管机构合二为一的设置，并使之与央行相独立，运行良好，所以我国可以尝试将存款保险机构附设于银监会。

针对保持存款保险机构的独立性，存款保险机构工作人员免受来自政治方面以及其他方面的压力，董事会作为存款保险机构核心部门，对机构的独立性起至关重要的作用。权威专家认为，董事会应由5～7人构成，最好是奇数，只因重大过错可罢免，任期4～5年，可续任且确保有经验的董事不致突然丧失。董事会应该有两个成员分别来自财政部和监管部门。为防止董事会受政治力量的过度支配，应该从政府之外的成员任命董事会主席；其他成员可以是在相关领域的权威专家。同时一切与被保险机构有关系的人员均不得成为保险机构的管理人员。

②存款保险机构的建立与管理

存款保险机构由政府和参保的商业银行共同出资组建，并以后续的保险金作为补充。在机构运行过程中基金资本丰厚的情况下，银行可以抵交保费的形式收回初始注资额。

关于存款保险基金，一方面，向被保险人定期收取定额保费，用以维持存款保险机构的日常运行；另一方面，为了实现基金的保值增值，保护被保险机构的切身利益，存款保险机构需要进行适当的自营活动，保守的进行投资，适当的获取一定的利润。基金的安全性比基金的盈利性更为重要，因此基金应投向于信用度高、期限较短的债券，保持基金的盈利性和流动性的协调。同时运用各种证券投资策略，分散投资，证券组合投资，以分散风险，保证基金的安全性。

③参保主体、参保方式以及保险费率的问题

我国国家存款保险基金的参保主体可以是在国内合法办理存款业务的银行，但是外国在我国的分支行以及本国银行在国外的分支机构暂时排除在外。存款保险机构采取自愿与强制相结合的原则，对承担风险能力相对较弱的区域性、地方性金融机构（包括银行、证券公司、保险公司和其他综合性金融机构）实行强制保险，降低在金融危机中因金融机构倒闭给经济造成损失的风险，维护金融稳定。而一些实力弱的金融机构可以自愿投保。

为了抑制道德风险同时促进参保银行加强风险管理和稳健经营，我国的存款保险费率同参保机构的保险费率应当与银行的风险状况挂钩。具体办法可以利用银监会等相关职能部门获得的被保险机构的资产负债、损益情况等重要信息及有关报表，借鉴美国等先进的银行评级体系、风险费率机制与《巴塞尔协议》的有关规定，按资本充足率、资产质量、管理和盈利状况以及流动性，对被保险银行进行调查评估和信用等级划分，并据此制定有差异的保险费率。

3.金融监管的方式应从标准化监管向灵活选择性监管转变。标准化监管是指：通过对大量机构的观察得出统一的监管标准，以此标准进行监管，即基于统一标准监管值的监管。一方面，中国金融业发展很不平衡，地区差异性很大，金融机构规模、资产状况以及管理差异很大；另一方面，即使是在相同的地区，不同的金融企业自身在经营状况、经营业务和管理水平方面也有很大程度上的差异。所以，针对不同地区、不同业务特性设置统一的监管标准，必然限制风险低、管理好的企业，同时又不能很好地监管存在高风险、内部控制不力的机构。

巴塞尔委员会1996年就已经提出，银行在遵守规定参数的前提下可以采用内部模型的方法计量市场风险的资本水平，而不必套用统一的标准；而香港的金融管理局也规定可以根据不同银行的风险状况、管理水平等因素，提出相应的资本充足率的要求，以增强监管的灵活性。我国金融监管改革在规范监管的同时，应减少过于标准化的监管，转向灵活性的相机选择性的监管，以避免“一刀切”的粗暴简单的处理，发挥金融机构的自主能动性。

4.完善金融机构的信息公开披露制度。有效的信息披露能及时准确地反映金融机构的经营状况和风险状况，有利于相关监管机构的监管工作，同时实现约束金融机构自身行为的目的。同时，增强金融机构在资金运用、财务管理、业务开展等方面的透明度，促进公众媒体对金融机构的社会监督，提高资本市场的透明度。

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