我国政府的债务问题及其化解之道

【摘 要】 欧洲主权债务危机发生后，各国都积极研讨防范债务危机改革方案，以加强对政府债务危机风险的监管。文章对我国政府债务恶化问题及其形成原因进行了深入研究，提出了若干化解我国政府债务风险的政策建议和措施。

【关键词】 政府债务； 风险； 化解

欧洲债务危机愈演愈烈，给全球经济发展带来很大的不确定性。居危思安，研究我国政府债务问题，具有特别重要的现实意义。对此，笔者从财务分析框架出发，力图解释我国政府债务恶化状况，并提出化解政府债务危机之道。

一、对我国政府债务问题的深入分析

判断一国政府债务状况，一般采用与政府债务有关的系列指标，如负债占GDP的比率、财政赤字占GDP的比率以及负债占财政收入的比率等等。在发达的市场经济国家，上述指标构成了政府债务宏观预警机制，指标的临界值及其变化能真实地反映该国是否发生了债务危机或债务危机恶化的程度。欧洲一再出现的主权债务危机，是政府负债失衡的一个表现。

我国政府债务的现状与前景不容乐观，已经显现出恶化趋势，临近并将进入危机状态。

2011年全年GDP47.16万亿元，如2012年按7%的增长率计算，2012年年末GDP将达到50.46万亿元。2011年全年全国财政收入达到10.37万亿元，如2012年按10%的增长率计算，2012年年末财政收入将达到11.41万亿元。2011年末中央政府国债余额86 527亿元，加上2012年发行国债8 000亿元计算，2012年年末中央政府国债余额将达到94 527亿元。以2012年年末计算，我国负债占GDP的比率仅有18.73%，当年财政赤字占GDP的比率为1.6%，负债占财政收入的比率为82.85%。我国政府的这些负债比率及负债占GDP的比率远远不到60%的国际警戒线，财政赤字占GDP比率在3%的国际警戒线以下，负债占财政收入的比率略高于80%的国际警戒线。

如果单从这些数据看我国政府负债，情况是比较乐观的。但是，我国政府负债的上述数据仅是冰山一角，地方政府债务、社会保障资金欠账、高等学校债务等没有反映在资产负债表内，隐性负债十分惊人。

全国地方政府债务一直难以有确切的数据。2011年6月27日，国家审计署披露了地方政府债务审计结果：截至2010年底，地方政府债务总额达10.72万亿元。至2012年末，加上地方政府债务应计利息，地方政府债务总额将超过12万亿元。

在我国，社会养老保险一直以来被看作是退休后收入的最重要支柱。随着人口老龄化日益加剧，我国养老保障账户的缺口成了人们普遍关注的问题。中国银行首席经济学家曹远征在一份研究报告中称，到2013年，中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。在我国，社会养老保险实行现收现付制度。在现收现付制下，当前退休人员领取的养老金来源于在职职工的缴费，这些在职职工和新加入者向社会统筹账户缴费的同时，也积累着未来领取养老金的权益，这部分养老权益便是养老保险制度对他们的负债。一旦出现支付危机，这些隐性负债又会立刻转化为政府的显性债务，需要政府兜底。这笔欠账的规模，据最保守估计超过6万亿元，构成政府负债的一个重要部分。

养老保险“绑架”政府债务，在欧洲特别是希腊有过深刻教训。中国虽非高福利国家，养老保险待遇水平亦有提升空间。养老保险与政府债务的天然联系表明，明确政府责任边界，在养老保险与财政之间建立一道“防火墙”十分必要。

我国高等学校在21世纪初以来大量建设新校区，以满足全国性大学生、研究生扩大招生的需要。全国高等学校向金融机构的举债，再加上应计利息，其总额超过2万亿元。大多数高等学校连利息都难以支付，更不用说偿还本金。这笔负债最终需要中央政府和地方政府来偿付，构成政府的债务。

我国各级政府还存在各种或有负债，是各级政府可能的各种支出。各级政府每年都有用来抵御自然灾害、维护社会稳定、救济弱势群体和进行国际人道主义援助等可能的支出。这种风险的不确定性，使得政府的支出也具有不确定性，或有负债便产生了。据不完全统计，我国各级政府每年需支付的各种或有负债超过2万亿元。

我国各级政府还存在不少难以用钱来衡量的欠账，如公共福利不足、文化体育设施投入不足、医疗卫生条件待改善、环境保护投入不足等，需要各级政府增加负债来加以解决。

如果将2012年末中央政府债务、地方政府债务、社保基金欠账、高等学校债务和或有负债加总，则2012年中央和地方政府的债务总额达到31.45万亿元，占GDP比率62.33%，已超过60%的国际警戒线；占2012年全国财政收入的276%，已达到“债务风险较高”的程度。地方政府债务、社保基金欠账等债务偿还的资金来源没有着落，需要通过发行国债来弥补，则财政赤字占GDP的比率将远超3%的国际警戒线。

一国政府的债务是否会发生危机，不仅要看负债比率，而且要看偿债能力，靠什么来偿还所欠的债务。

我国政府的收入近年来每年都在增长，2010年成为了世界第二大经济体，2011年全国财政收入达到10.37万亿元，每年都保持了20%以上的增长。这些事实都显示，我国政府的收入也处于持续增长的“良好”状态。但是，如果深入分析我国政府收入的内容，就会发现我国政府收入存在结构失衡。具体表现在税收收入和非税收入增长不匹配，土地出让收入占收入比重大。2011年全年的地方本级财政收入为5.24万亿元，其中国有土地使用权出让收入3.3万亿元，占地方财政收入的63% 。因此，地方政府严重依赖土地出让收入，但土地出让收入是不可持续的非经常性收入。另外，在税收收入中来自高附加值的企业税收收入不多，如高新技术企业的税收收入比率较低，传统制造业企业的税收收入比率较高。我国各级政府没有充足的税源，税收的不断增长缺乏基础，偿付债务的基础不稳固。

二、化解我国政府债务问题的可行选择

目前我国政府存在严重的债务问题可以说是客观的事实，寻求化解我国政府债务恶化的措施是当务之急。化解我国政府债务恶化方案的制定，不仅要解决燃眉之急，还要从长计议，进行体制、机制的创新。

（一）推进政府体制改革，建立财权与事权相适应的体制

随着我国经济发展和行政改革的不断深入，1994年实行的分税制的缺陷日益显现出来：事权划分不清，财权与事权不相匹配。财权重心上移而事权重心下移是其主要表现。事权不断下移、财权不断上移，进而使得事权配置与政府财力无法匹配。应当明确指出，我国各级地方政府出现的严重债务，是分税制无法解决的。因此，应推进我国政府体制改革，建立财权与事权相适应的体制。

1.转变政府职能，明确政府与市场的职能

将那些政府部门不该管、管不了或管不好的微观经济活动及其相关事务，那些本来可由市场机制去解决的问题，逐步从政府财政的供给范围中剥离出去，并以此为依据重新界定各级政府财政的支出范围。各级政府不应对市场竞争领域进行投资，发挥市场对资源配置的作用。

2.合理划分事权，确定与事权相适应的财权

应从中央与地方政府的职能划分和公共产品的受益范围这两个层面，合理划分各级政府的事权，并把各级政府的事权用法律形式固定下来。在此基础上，根据财权与事权相适应的原则，确定适合我国国情的财权划分思路。

3.扩大地方财权，赋予地方一定的税收立法权

应充分考虑地方经济发展的需求和地方政府运用税收调控经济的能力，使地方财政随着税收收入的增长而持续增长，地方政府应有适当的税收立法权。适当下放部分税权，最终把中央与地方政府的分配关系纳入法制化的轨道，这是合理财政体制正常运行不可缺少的重要前提，也是解决目前财政转移支付体制不科学、不规范的重要途径。

（二）适应市场经济要求，推进公共财政体制建设

建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制，彻底解决财政体制与社会经济运行模式不相适应的问题。我国应优化财政支出结构，建立与公共财政相适应的公共支出结构：财政支出以政府的事权为基础，以满足社会公共需要为目的。

1.合理保证政府正常运转的各项资金需要

我国财政体制改革的任务是既要合理保证政府正常运转的各项资金需要，又要加大政府机构改革力度，压缩行政管理费支出。要使国家财政逐步走出“吃饭财政”的困境，应精简政府机构，分流富余人员，严格控制人头经费的增长。

2.以市场为导向，加强财政的公共性开支

加强财政的公共性支出，首先要保障教育投入的增长高于正常财政收入的增长，财政要把支持教育作为重点；其次，财政应注重卫生事业的发展，增加卫生事业费支出，加大对公共医疗卫生体系的投入力度；再次，增加财政支出中用于社会保障方面的支出，完善以社会保险为核心的社会保障制度。

3.不与民争利，优化公共财政的投资功能

政府投资是国家宏观经济调控的一项重要手段。优化公共财政的投资功能，就是要在调整经济结构、提升产业升级等方面充分发挥作用。但是，在市场经济环境下，政府的投资不应在竞争性、生产性的经营领域，而只能投资于公益性、基础性的领域，改变与民争利的局面。

（三）提高分配比例，构建国有企业利润合理分配制度

据财政部公布的数据，2011年全国国有企业累计实现利润22 556.8亿元，中央企业按0～15%左右上缴“红利”约为600亿元左右。按国际惯例，上市公司股东分红比例为税后可分配利润30%～40%之间，国有资本向国家上缴利润普遍高于这个水平，英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的70%～80%。我国应将大部分国有企业的净利润的60%上缴给国家财政部门，每年应有不少于5 000亿元放在公共预算财政的“大盘子”里，而非缴入取之国企、用之国企的“小金库”，可以用于解决社会保障、医疗卫生、教育、就业等民生问题。

（四）实行有进有退原则，出售部分国有资产

国有企业及其各级政府，从职能上应该保障人民的利益。如国有企业出现亏损，则需各级政府实行财政补贴。国有企业及其各级政府通过非市场的手段获得稀缺资源，进行垄断经营，获取垄断利润，获得的利润（包括垄断利润）却很少上缴中央财政作为人民的公共开支，这是各级政府及国有企业职能的错位。应根据“有进有退”的方针，对国有经济进行根本性的改革和布局调整，退出不涉及国计民生的自由竞争领域，有利于解决政府越位和缺位的难题，也是追求正当性最大化的必由之路。出售部分国有资产，各级政府不仅可以增加财政收入，减轻各级政府的债务负担，而且还会减少各级政府对国有企业的财政补助。

【主要参考文献】

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[6] 谢亚轩，赵文利，孙彬彬，张一平.中国病人—宏观经济视角看中国地方政府债务问题[R].招商证券〔香港〕，2011（9）：7-8.

秦荣生教授简介

主要研究方向：审计学、上市公司信息披露和公司治理。

在《经济研究》、《会计研究》、《审计研究》等刊物发表学术论文400多篇；主要著作有《受托经济责任论》、《上市公司信息披露研究》、《审计学》、《内部控制与审计》等30多部；主要研究课题有“上市公司舞弊案例剖析”、“国有商业银行上市会计问题研究”等22项。

主要社会兼职有：中国审计学会副会长，中国总会计师协会副会长，全国审计教材编审委员会副主任委员，全国审计硕士专业学位指导委员会委员，国家税务总局培训项目审查专家委员会委员，财政部中国注册会计师考试委员会委员，中国内部审计协会常务理事，中国注册会计师独立审计准则委员会委员，中国内部审计准则委员会副主任委员，中国民生银行独立董事。

主要教学兼职有：清华大学、中国人民大学、中南财经政法大学、江西财经大学等兼职教授，中国人民大学兼职博士生导师（方向为上市公司信息披露、审计理论与务实）。