我国基层政府化解社会矛盾的范式困境与出路

万高隆，罗志坚

摘 要： 化解社会矛盾、维护社会稳定是当前地方政府的重大政治任务。面对大量的社会矛盾，地方政府存在一些认识上的误区，采用运动式治理，追求刚性稳定，呈现非规则化倾向，导致化解社会矛盾纠纷的方式、目标和重心异化，形成一种“越维稳越不稳”、“越化解矛盾越多”的怪圈。法律的信任危机、网络媒体的过分渲染、政府信息公开不力、政绩考核功能的异化、问责制的信用危机、公众的法律意识淡薄是陷入这种困局的主要原因。培育法治思维、完善干部政绩考核机制、完善权力监督与制约机制、形成社会矛盾多元化解新格局、引导群众依法理性表达诉求是构建化解社会矛盾新范式的理性化选择。

关键词： 社会矛盾； 范式； 出路

中图分类号： D625文献标识码：A 文章编号： 1673-9973(2012)03-0042-04

Dilemma and Outlet of Resolving Social Contradictions Paradigm of Our Local Government

WAN Gao-long ， LUO Zhi-jian

（Jiangxi Academy of Governance, Nanchang 330003, China)

Abstract： Resolving social contradictions and maintaining social stability are a major political task of the current local government. Faced with a large number of social contradictions, there are some knowledge of the errors in the local government, Using of sports governance, pursuing rigid stability, reflecting tendency of non-regularization，leading to alienation of resolving social conflicts, focusing on the goals, and forming the cycle of "the more the maintenance of stability ,the more instability”, the more resolve ,the more contradictions ". The main reason are the law of the crisis of confidence, network media exaggerated, government publicly ineffective information, the alienation of the performance evaluation function, the credit crisis of accountability system and the public's legal awareness. Rational choices are to foster the rule of law thinking, improve the performance of officials, strengthen the powers of supervision and restriction mechanism, form the new pattern of diversified solutions about resolving social contradictions, and guiding the masses in accordance with the law rational to express their demands, thus building a new paradigm of resolving social conflicts.

Key words： social contradictions； paradigm； outlet

社会矛盾纠纷是一个社会里人与人之间、人与组织之间、不同群体之间基于各种权利的冲突而产生的矛盾或纠纷。正确、及时、依法化解社会矛盾纠纷是执政能力、行政能力的重要体现，也是社会和谐稳定的重要标志。2012年两会期间，财政部提交给全国人大审议的《关于2011年中央和地方预算执行情况与2012年中央和地方预算草案的报告》，其中《2012年全国公共财政支出预算安排情况》显示，2012年国防预算为6702.74亿元，公共安全支出预算为7017.63亿元。[1]近些年来，我国基层政府在维稳方面实际上已经陷入一个“怪圈”：投入了大量的人力财力物力，而社会矛盾和社会冲突不仅没有减少，反而不断增加。从某种程度上说，各地普遍形成了一种“越维稳社会越不稳”、“越化解社会矛盾越多”的怪圈。之所以如此，除了社会转型期社会矛盾纠纷增加的客观原因之外，现有化解社会矛盾的思路和模式的缺陷也不可忽视。如何正确判断我国的社会矛盾纠纷，探寻化解社会矛盾纠纷的新范式，形成一种常态化的良性机制，是一个亟待解决的问题。

一、反思：当前化解社会矛盾纠纷的范式困境

当前，面对大量的社会矛盾，地方政府往往采用体制化而非制度化的范式，使社会矛盾的化解出现了方式异化、目标异化、重心异化，陷入了一种越维稳越不稳的困局。只治标不治本，追求一时的太平，结果社会矛盾越来越多甚至不断激化。

（一）方式异化——运动式治理

当前，化解社会矛盾可以称之为一种“运动式治理”范式，地方各级政府通常采用垂直命令、政治动员等方式，在特定的敏感时期调动大量人力和物力资源，集中解决社会中一些突出、尖锐的矛盾或纠纷。主要领导亲自抓，一切工作都要给维稳让路，严防死守，各个部门齐抓共管，不惜财力、物力、人力，不计成本，以确保辖区平安。多年的实践表明，运动式的治理范式确实可以在一定程度上有效解决某些历史遗留下来的问题，或者较好地完成“平安奥运”、“国庆大典”等重大的阶段性使命。然而，这种运动式化解社会矛盾纠纷的范式只能达到眼前一时的功效，往往会陷入“治标不治本”的困境。其实质是以权代法，在化解社会矛盾纠纷过程中容易出现刑事化、政治化倾向，把社会公众的正常利益表达和利益诉求上升或异化为政治问题及刑事问题，最终必然导致地方政府化解社会矛盾纠纷的路子越走越偏。

（二）目标异化——追求刚性稳定

化解社会矛盾纠纷的目的是追求社会公平和社会稳定，从社会稳定的外在表现来评价，中国社会稳定应当远远高于西方的社会稳定，但我们追求的是一种非常刚性的静态稳定，而不是能够自我修复的柔性的动态稳定，刚性稳定具有巨大的风险。

1. “刚性稳定”是以社会绝对安定为目标，把一切正当的表达诉求的行为（如上访等）都视为无序和混乱，并采取各种手段进行压制或打击。它是一种封闭式、静态安定、权力强制型的稳定。在“刚性稳定”状态下，社会管治的方式趋向于简单化和绝对化。许多群体性事件实质上是广大公众为了自身权益而集体上访、游行示威等行为，这些事件的矛头起初并非指向政府，但由于政府不是寻求制度内的解决方法，不能充分发挥社会中介组织在矛盾调解和纠纷化解中的作用，而是把这些行为定性为影响社会稳定的事件并采取各种措施，本来可以十分“超脱”的政府却成为当事人一方。由于化解矛盾的方式问题和体制性压力的影响而陷入管治困境，甚至导致矛盾激化。

2. “刚性稳定”以国家强制力为重要手段，即利用国家政权的强制力而不是通过法治来维护社会稳定。在一定程度上，一些部门为了自身利益，通过夸大社会稳定面临的困难，为本部门增加编制和经费，甚至获得法外权力。用这些“头疼医头，脚疼医脚”的刚性维稳手段，每一次追求稳定的过程都要付出巨大代价，而且下一次则必须耗费更多的资源，造成社会矛盾纠纷更加复杂和激化，陷入“越维稳越不稳”的怪圈。

（三）重心异化——非规则化倾向

由于一些地方政府在维稳思路与模式上存在误区，对待社会矛盾纠纷不是从源头预防，而是把重心放在事后处理上。这种思维模式导致社会矛盾化解存在一种明显的非规则化倾向。面对不断增加的社会矛盾，法治和原则往往被搁在一边，片面追求短期效果和眼前利益。

1. 压力维稳。由于追求“刚性稳定”，以社会绝对安定为目标，将民众的正常利益表达和诉求与社会稳定对立起来，特别是对待突发性群体事件，本应采取疏导情绪、听取民意、依法化解矛盾的，但个别地区的治理方法异化为驱散、限制、跟踪、截访等，以此来实现短期内的社会稳定。结果造成干群对立，引发更加激烈的社会矛盾和冲突，加速了社会基础秩序和社会价值体系的失范。

2. 花钱买平安。针对一些涉及具体利益冲突而引发的社会矛盾纠纷时，一些地方政府常常使用经济手段来解决问题，即所谓“人民内部矛盾用人民币解决”。但这种“花钱买平安”的治理方式往往无法可依，无疑会进一步助长民众“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心理预期。某些公民甚至故意挑选特殊时段、敏感地区向地方政府提出一些合法正当或不合法不正当的要求，使地方政府在维稳的压力之下逼迫无条件地做出各种让步。这种只求暂时息事宁人的化解矛盾范式必然助长了公民的机会主义意识，严重破坏了全社会的是非观与公正观。

二、成因：化解社会矛盾纠纷的法治含量低

地方政府为了应对来自上级的压力，追求短期的稳定效果，在化解社会矛盾纠纷的过程中缺少法治思维，运用体制化的手段较多，制度化、法治化的含量很低，最终必然导致社会矛盾的化解陷入困境。

（一）法律的信任危机

在所有的社会信任关系中，法律信任是其中必备的一个底线。当法律不被社会信任的时候，各种暴利就会随之泛滥，各种社会矛盾的化解就会陷入困局。当前，公众对法律缺乏应有的信任，法律的权威受到严峻的挑战。一旦遇到矛盾纠纷，广大群众宁愿踏上漫漫的上访路，也不去寻求法律的救济途径。形成这种局面的原因是多方面的：一是行政执法不规范，一些执法机关和执法人员擅自超越法定的程序，滥用自由裁量权。上海“钓鱼执法” 事件的实质是栽赃执法，即诱导无违法意图的人产生违法意图和行为，当被诱导者未产生违法意图和行为时，强加于一种违法意图和行为。这必将导致政府的公信力急剧下降、法律的权威严重受损、社会的公德意识大大削弱；二是国家公职人员的失范行为。邓玉娇案、贵州毕节被强奸女教师案都暴露出个别公职人员作风败坏、道德沦丧。公务员招考中的“萝卜招聘”及体检作弊等行为也严重损害了国家公务人员的形象；三是司法不公导致司法的公信力下降。包括体制机制、司法权腐败及司法工作人员的能力水平等多层次的问题，最终必然导致社会矛盾终止机制的缺失，涉法涉诉信访纠纷增加，形成下跪、上访、自残等中国特色的维权方式。当体制内的申诉没有效果时，便把领导和媒体充当维权的救命稻草。正义的实现不是通过法律自身设定的程序，而是通过媒体报道或领导干预这样一些“法外程序”。使公众对法律的信任陷入危机。

（二）网络媒体的过分渲染

进入网络媒体时代，言论闸口日渐拓宽，信息来源广泛多样。由于当前政府信息公开尚未完全落实到位，人们对一些社会事件的信息来源主要有三个渠道：一是本人或身边人的亲身经历或切身感受，二是传统新闻媒体经过“重构情境”而传递的信息，三是网络传递的信息。各种真假传言令舆论场的复杂性骤然增加，也给舆论引导增添了难度。在信息公开不足以完全赢得公众信任的社会转型时期，一些社会敏感事件发生时，网络媒体为了吸引眼球，在没有得到权威部门证实的情况下，便开始制造一些八卦新闻，以耸人听闻的手法进行捕风捉影，甚至传播虚假信息，挑战法律和道德的底线，过分渲染阴暗面，把反腐报道情色化，恶意炒作“日记”、“情人”等腐败细节，正好迎合了一些人的仇官仇富心态，使本来融洽的社会关系割裂和恶化，加剧了公众的焦虑情绪。

（三）政府信息公开不力

2010年夏天，河南商城出现蜱虫疫情，政府经反复研究后担心引发社会恐慌，影响稳定，决定不予以公开[2]；福建上杭县的紫金山铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，造成汀江流域上杭、永定出现污染，紫金矿业也是出于 “维稳为重” 而瞒报。2011年4月，湖南金浩茶油致癌物超标6倍，质监部门曾经要求其整改并召回产品，但未向公众公开信息，同样是因为粮食问题关系到社会稳定。[3]维稳竟然成为一些地方隐瞒真相的借口，结果导致更加严重的后果，损害了公众的人身和财产利益，激发了更大范围的社会矛盾。

（四）政绩考核功能的异化

“一票否决”、“零指标”等考核标准最终导致维稳成为压倒一切的政治任务，一些地方通过在维稳中发现干部、提拔干部，上级政府试图以此来约束下级官员的不作为或不当行为，但这种约束并没有发挥应有作用，反而异化为维稳压倒一切的现实考量。在中国目前的行政管理体制下，上级对下级的政绩考核是决定官员任免和升迁的重要因素，致使很多基层干部迫于上级的压力，不得不耗费大量人力财力物力应付与维稳相关的事项，甚至采取截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑等控制手段压制上访人员，而不是从源头解决群众的利益诉求，一味地强调稳定压倒一切，只要涉及到稳定问题，一切都得让步，包括司法公正。这种政绩考核最终异化演变成为基层干部“位子”和“帽子”之稳，加剧了社会矛盾。

（五）问责制的信用危机

有权必有责，有权受监督，侵权须赔偿，这是法治社会的基本要件。当前在问责依据、责任主体、复出程序等方面尚未在制度上有系统而完整的设计，也没有体现公众对干部问责的知情权、参与权、表达权和监督权。特别是被问责官员的复出没有完整的规范，目前，除了《公务员法》对领导干部引咎辞职和责令引咎辞职作出了比较笼统的规定以外，关于领导干部问责只是在党的一些规范性文件中作出若干规定，包括2004年《党政领导干部辞职暂行规定》，2008年《公务员职务任免与职务升降规定(试行)》，2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2010年《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》等。[4]例如，《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”[5]根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。这些规范性文件除了复出的时限是一个硬性规定之外，其他条件都非常模糊。现实中正当与不正当复出让社会公众难以分辨，各种质疑声不断，甚至有公众认为官员被问责的实质就是“带薪休假”，也让许多官员产生“只要避过风头，仍可东山再起”的错觉。这正是问责制信用危机的根源，也是社会矛盾纠纷激化的重要原因。

（六）公众的法律意识淡薄

随着改革步伐的加快，民众的维权意识增强了，但法律意识仍然淡薄，奉行“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思想，滥用公民的私权，利用政府的一些不规范行为来“敲诈”政府，结果产生更大范围的社会不公平，引发一系列不良的连锁反应。

三、出路：依法化解社会矛盾纠纷是理性化选择

要从源头上减少和化解社会矛盾，就必须立足顶层制度设计，形成一种法治化、规范化的新范式，基层政府才有依法化解社会矛盾纠纷的空间，才能从根本上走出“越维稳越不稳”的怪圈，实现真正的社会和谐稳定。

（一）弘扬法治理念，培育法治思维

法治思维强调“相同情况相同处理，不同情况不同对待”的原则。国家工作人员及公众的法治理念和思维方式直接影响到社会矛盾纠纷化解的效果。一方面，要加大对国家机关工作人员特别是各级党政领导干部的法律知识培训与考核力度，[6]带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯。以学习培训确立法治理念，以制度运行培育法治理念，用机制激励引导法治理念，用惩罚机制促进法治理念；另一方面，要营造良好的法治环境，使国家工作人员只服从法律，老百姓相信法律，两者相互促进、相互配合，是维护社会稳定的根本性举措和基本条件。[6]依法治国的实质就是执政党要依法执政，参政党要依法参政，行政机关要依法行政，司法机关要依法公正司法，人民团体和其他组织要依法开展工作，国家机关工作人员要依法办事，公民要依法行使权利，在全社会营造良好的法治环境，其中最关键的是执政党带头树立法治理念，坚持依法执政。[7]73这是建设社会主义法治国家的核心内容。按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》的要求，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

（二）完善干部政绩考核机制

在社会管理和社会矛盾化解的方式方法上，存在一种明显的非规则化倾向，这在很大程度上与当前对领导干部的评价激励机制密切相关。衡量各项工作的优劣、成败都是围绕着各种硬性的、具体的发展指标、任务，很少审视干部的法治思维和法治能力及其所领导的地区、部门的法治生态和法治环境。为此，当务之急是建立适应科学发展观和法治内在要求的干部绩效考核评价机制。从实际出发，根据我国一贯依靠自上而下行政主导促发展的特点，按照《关于加强法治政府建设的意见》的要求，寻找一个推进领导干部法治思维的动力机制。只有将“法治状况”引入领导干部绩效考核和选拔任用标准之中，并且应该占很大的份量，用一些具体量化、可操作、可测量的指标（如组织学习法律的次数，法制机构的健全情况、行政复议和诉讼案件的受理数量及裁决状况等等）来评价政府的工作和考核领导干部的工作实绩，从而形成一种领导干部的全新的考核机制，才能让法治思维成为领导干部主动、自觉的惯性思维方式，真正把化解社会矛盾纠纷转到法治化、规范化轨道，形成一种常态的社会稳定。

（三）建设高质量的法律体系

从近年来各地的信访案件来看，城市拆迁、农村征地和国企改制三项之和占案件总数的一半左右。之所以社会矛盾集中发生在这些领域，与政策法律本身也存在关系。如2001年《城市房屋拆迁条例》将本应在征收阶段完成的补偿问题延续至拆迁阶段，将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定为民事法律关系，并授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可颁发拆迁许可证。由此引发大量的矛盾纠纷甚至冲突。建设民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，就需要与之相适应的法律体系来保障，虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但进一步建立、完善符合最广大人民根本利益的高质量的法律体系仍然是今后一个时期的重要任务。扩大行政诉讼的受案范围、提高国家赔偿标准、完善农村土地征用补偿标准都是从源头上化解社会矛盾纠纷的重要环节。

（四）完善权力监督与制约机制

孟德斯鸠将国家权力划分为立法、行政、司法，提出了以权力制约权力的构想。博登海默指出：“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力，而不论这种权力是私人权力还是政府权力，在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[8]358从根本上化解社会矛盾纠纷，必须在全社会建立健全权力监督制约机制，并形成完备的司法不作为责任追究制度，以防止行政权的扩张和司法权的滥用。一是权力配置科学化，明确权力和权力之间的界限，防止重复干预和多头管理对私权造成的多次侵犯；二是权力来源法制化，任何公权力都必须经过法律的授权，授权的法律也应当具有统一性；三是权力行使合理化，规范自由裁量权的行使必须符合法律的幅度性规定和法律的原则性规定；四是权力运行程序化，强化程序意识，严格按程序执法；五是权力监督有效化，克服权力运行只强调配合而轻视制约的状况，树立司法权威；六是权力出轨责任化，进一步健全问责制，增大权力滥用的成本。权力的行使规范了，社会矛盾纠纷都能够在法律的框架内得到化解，公民的合法权益就能够得到有效的保护。

（五）形成社会矛盾多元化解新格局

“和为贵”是中国几千年来的传统观念。针对新时期社会矛盾纠纷的交叉性、复合性及相关性不断增强的特点，整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源，广东省中山市荣获2011中国十大社会管理创新奖，积极探索社会矛盾化解的法制化机制，创新行政复议模式的做法得以在全国推广。今后，综合运用和解、调解、仲裁、复议、诉讼等多种方式，形成一个综合性强、权威性高、公信力大的多元化矛盾纠纷解决机制，以和解、调解为先导，以行政复议为主导，以司法裁决为终局，注重诉讼与非诉手段的衔接，形成功能互补、程序衔接的矛盾纠纷化解体系，从而能及时有效地化解矛盾纠纷，维护社会稳定。

（六）守住法律底线，追求法律效果、社会效果与政治效果的统一

化解社会矛盾纠纷的过程中，既要尊重民意，又不能屈从于民意，善于做到政治思维、法律思维、道德思维相统一。坚持以维护群众合法权益为中心，守住法律底线，努力实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。坚持以事实为根据、以法律为准绳，确保化解社会矛盾过程中证据充分、程序合法、客观公正，提高化解社会矛盾纠纷的制度化和法治化含量，取得良好法律效果；增强政治敏锐性，坚持从有利于维护党的执政地位、维护国家安全、维护社会大局稳定出发化解社会矛盾，确保良好政治效果；注重创新化解社会矛盾的方式方法，力求取得积极的社会评价，产生良好社会效果。

（七）引导群众依法维权、理性表达诉求

完成党的各项任务与实现人民利益是一致的，对党负责和对人民负责是一致的。维护稳定、化解社会矛盾的根本目的，是为了保障群众的合法权益，营造良好的发展环境。因此，应当把维稳与维权统一起来。公众“依法维权”、政府“依法维稳”是社会主义和谐社会的基础。在规范公权力行使的前提下，不断畅通权利救济渠道，依法保障公民的合法权益，积极引导群众依法维权、理性表达诉求，依法追究非法维权行为的法律责任。

参考文献：

[1]外媒报道今年中国维稳费超7000亿 财政部驳斥[EB/OL].雅虎资讯，（2012-03-17）[2012-05-03].http://news.cn.yahoo.com/ypen/20120307/907608.html.

[2]河南商城多人被蜱虫咬死 当地维稳未公布疫情[EB/OL].腾讯新闻，（2010-09-08）[2012-05-03].http://news.qq.com/a/20100908/001020.htm.

[3]河南商城村民被蜱虫咬死 政府掩盖疫情称维稳[EB/OL].中顾法律网，（2010-09-08）[2012-05-03].http://news.9ask.cn/Ar-ticle/sdzz/201009/865903.shtml.

[4]陈霄.被问责官员复出全然没规矩[N].法治周末，2011-12-15（09）.

[5]党政领导干部选拔任用工作条例[EB/OL].人民网,（2002-07-23）[2012-03-25].http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20020723/782504.html.

[6]万高隆.构建和谐社会 完善行政救济制度[J].求实，2005，（12）.

[7]万高隆.维稳思维下我国行政救济制度的反思与出路[J].行政与法，2012，（4）.

[8]〔美〕博登海默．法理学——法律哲学与法律方法[M]．北京：中国政法大学出版社，1999．

[责任编辑、校对：任山庆]