公共管理中的廉政风险及其防范体系设计

张清 杨静

【摘要】加强公共管理过程中廉政风险防范管理，是腐败预防策略的具体落实举措。廉政风险的提出代表着国家廉政建设的策略转型方向，对廉政风险表现形式、形成根源的分析展示了廉政风险管理与反腐倡廉整体事业的内在关联性。基于此，可以得到关于廉政风险防范管理体系设计的基本思路。

【关键词】公共管理 廉政风险 防范体系

廉政风险管理的提出

2007年6月，胡锦涛在中央党校省部级干部进修班发表讲话时指出：“要在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设”。几个月后，党的十七大报告正式提出“拓展从源头上防治腐败的工作领域”的工作部署，进而强调反对腐败要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针”，标志着预防腐败将在中国廉政建设的整体战略中占据更为重要的地位。党的十七大之后，全国各地各部门开始探索落实“三个更加注重”廉政建设策略的具体途径，北京市原崇文区结合此前课题调研基础，率先提出廉政风险防范管理并于同年7月在全区范围推广廉政风险防范管理。2008年底，廉政风险防范管理实践得以在北京市全市范围推广。

2009年到2011年，第十七届中央纪委第四、五、六次全会都对廉政风险防范先后作出部署。胡锦涛、贺国强等领导同志先后在讲话中强调防范廉政风险。2010年以来，廉政风险防范管理探索开始在全国推广，到2011年9月底，全国已有68%的省（自治区、直辖市）开始部署廉政风险防范管理，全国三分之一省级区域已经开展廉政风险防控试点。

廉政风险的具体表现

风险是自然与社会中消极事件发生的可能性，是人们在生活中感知到的不确定性和不安全感。廉政风险是公共部门腐败行为发生的可能性，它的实际风险水平往往取决于两个要素：一是腐败动机，二是腐败机会。其中腐败机会蕴含在岗位权力资源配置结构以及相应的监督制约机制中，同时也受到外部社会环境的影响。这样，我们可以把廉政风险划分为三个层次：主观动机风险，岗位风险和外部环境风险。

主观风险是因人内心的私利欲望和贪腐动机带来的廉政风险，它是人的价值观体系失衡以及社会认识偏差的综合反映。主观风险首先是思想道德风险，是人对于廉洁与腐败之间的价值判断出现模糊所产生的行为动机上的偏颇。如果公职人员将个人利益得失置于组织集体利益甚至社会公共利益之上，以物质生活取代精神世界，那么其在公共管理或公共生活领域就有可能穷尽一切办法发现并利用制度漏洞，以公共权力资源牟取私利。其次，廉政风险防范意识淡薄同样也可能导致腐败的发生，尽管自己最初并没有强烈的腐败动机甚或原本有着廉洁的意愿，但是因为缺乏风险识别与防范的心理准备，渐渐与腐败势力同流合污，这是主观廉政风险的另一表现。

岗位风险是与具体岗位赋予的公职人员的公共权力在实践运行中带来的廉政风险。它往往表现为组织权力配置与运行机制所潜藏的腐败机会，有时是微观的流程缺陷，有时则是组织内部宏观的系统性问题。从本质上讲，岗位职权背后的利益空间决定了岗位的廉政风险水平，岗位赋予人的权力越大、越重要、越独断，那么该岗位也就意味着更高的廉政风险，反之亦然。岗位风险首先是权力配置的问题，如果岗位职权与岗位责任相脱离，就会产生公权牟取私利的可能，这就是岗位职责风险；其次是权力运行过程中具体的操作程序和业务流程将会影响权力运行的规范程度以及自由裁量权的受制约水平，这往往决定了权力运行中的实际风险情况。

外部环境风险主要是社会环境中腐败文化泛滥所导致的从众心理、行为模仿以及制度惯性等风险。特定的社会形态由人的意识、行为以及制度结构组成，反过来，社会环境也会对人的思维过程、选择行为以及制度变迁产生深刻影响。如果社会中缺乏廉洁共识，腐败现象就会被默许和纵容，直到腐败蔓延。所以，社会意识形态对腐败的模糊立场以及廉洁共识形成机制的缺席，都意味着腐败扩散的风险。

廉政风险防范管理体系

廉政风险管理就是通过对权力运行过程以及公共资源管理流程的系统分析，梳理出公共管理过程中廉政风险的形成机理及演化规律，继而对公共部门如何识别、诊断和消除廉政风险进行总体理论性概括。进而，努力将廉政风险防范工作融入各类日常的管理制度和流程之中，真正实现风险防范工作的标准化、规范化、信息化，使其能够可持续发展。概括起来，廉政风险防范管理体系应该包括以下组成部分：

风险识别系统。风险识别是廉政风险防范的起点，同时，也是潜在风险与现实危机的分界点。能够被组织提前准确判断的风险往往不会演化成真正的危机。与传统的自然风险不同，廉政风险内生于组织内部，并且时常与具体个人的主观思想意识有关。所以，廉政风险识别比传统风险识别更加困难。

廉政风险识别系统分为风险点词典和风险点排查机制两部分。风险点词典是关于权力配置与权力运行过程中腐败机会集中、腐败动机较强的关节点的规范性描述。它不仅完整列出组织中潜在的风险点目录，还要描述风险等级、表现形式、后果危害、对应范围和对应责任人。风险点并非凭空编写或者照抄照搬而来，风险识别的核心是有一套科学有效的风险排查机制，通过问卷调查、结构化访谈、顾客追踪回访、背靠背评价、岗位分析、流程梳理、制度核查等方法，针对组织内外可能存在的思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等廉政风险进行全面筛查，尽可能发现并识别组织运行中的廉政风险。

风险评估系统。风险评估不仅要对组织整体廉政风险水平作出评价，还要对廉政风险的形成根源与演化机制加以分析。风险评估系统主要是廉政建设领域专业人员的一套工作机制。针对主观动机，主要是测评能否清晰地认知腐败的行为规律，是否具有较为系统的廉政意识，比如对抵制腐败的态度是否坚决，是否知道如何应对腐败诱惑以及同腐败行为进行斗争，是否建立了防范腐败的学习习惯。针对行为过程，主要是评价工作本身职责是否明确，权力边界是否清楚，权力行使过程是否有规范的制度加以约束，以此检查制度的完善性。深入梳理权力—利益关系，防止利益冲突，特别是要针对利益敏感点（重点岗位、重点领域），保障权力在阳光下运行。针对外部环境，主要是评价行业总体廉洁水平，既关注社会反馈，特别是利益相关者的评价，也关注组织成员对社会总体环境的认知。评价社会环境对组织成员产生的影响（甚至压力），帮助其分析周围可能存在的腐败陷阱。借鉴其它地方同类部门的管理经验与失败教训，适时总结和反思自身存在的问题。

风险防控系统。风险防控是整个廉政风险防范管理体系的核心，也是公共部门改善内部控制、降低廉政风险的集中体现。廉政风险防控是针对存在的风险点及其原因，制定相应的解决方案，消除腐败机会，弱化腐败动机，切实减少廉政风险。

针对动机，一是要加强并改进组织廉洁教育，构建科学、完善的廉洁教育体系，包括腐败认知、廉洁意识、反腐能力等方面的培训，让大家认识腐败、了解腐败（危害）、抵制腐败。二是培育积极向上的组织文化。组织成员的行为在很大程度上受到组织文化的左右，从众效应一直是组织行为的典型特征。要避免组织陷入“你干我也干”的恶性竞争陷阱，要从领导者、领导班子做起，树立风清气正的良好氛围。三是以人为镜，以案为鉴，互相提醒，避免前“腐”后继。针对过程，关键是制度建设，一要健全制度规范，设计科学合理的制度机制。二要让制度管用，树立制度的权威，完善监督机制，让所有人、所有事都处于监督之下。三是根据管理、服务、监督的需要，不断改进组织业务流程。针对环境，需要改进而非简单地扩大宣传。新的资讯条件下，应用新的办法去争取社会支持，而不是闭门造车。公共部门需要相信民众、依靠民众来改善内部控制与管理，防范权力滥用。

绩效反馈系统。绩效反馈是对一个阶段的廉政风险防范工作进行的总结。廉政风险防范管理的价值不是自己赋予的，而是需要在整个部门管理的层面上进行绩效评价，简单说，就是对其成本—收益进行综合分析。

内部的成本是相对清楚的，因廉政风险防范管理而额外增加的预算（费用、人力物力）是容易核算的；问题是廉政风险的降低能否准确地加以衡量？为了让绩效反馈更有说服力，有必要在廉政风险防范管理之初注意资料的收集整理，对组织廉政水平加以评估，通过前后对比反映其对于廉政风险防范的贡献。概括起来，廉政风险管理通常是公共组织及部门决策与监督机构（党委与纪检机构）发起，由组织内部成员与外部相关组织或个人共同梳理公共组织及部门的资源状况、管理制度、业务流程和监督体系，从中发现管理流程和监督机制的薄弱环节，查找可能导致腐败发生的制度缺陷与管理漏洞，并就如何有效地化解廉政风险、提高组织的整体廉洁水平提出具体的建议。廉政风险管理的最终目标是通过对策与方案的执行，切实减少腐败机会，成功防范廉政风险。

廉政风险防范管理不仅是公共部门自身改革的需要，同时也是社会持续发展的需要。从风险管理的角度看，社会的发展和进步就是降低自然的或者社会的风险，仅从管理的角度讲，廉政风险的根源是体制机制中的漏洞，所以从长远看，降低廉政风险的根本出路在于深化改革，惟其如此，才能减少公共权力牟取私利的机会和可能。

（作者单位：国家自然科学基金委纪检监察审计局纪检监察审计处）