农村法制建设的内部完善与外部融合思考

陈昊

【摘要】随着改革开放的深入推进，我国法制建设已取得长足发展，但目前农村法制建设水平总体上仍然相对落后。以系统学视角考察，农村法制建设作为一个大系统，需协调和解决内部各子系统相互关系及冲突，处理好与村民自治、行政权力等外缘关系，构建科学有效的农村法制建设体系。

【关键词】农村法制建设 系统 融合

农村法制建设的现实要求

从重物质文明到重精神文明、制度文明的现实跨越。农村法制建设与现实经济发展水平紧密相连，法制建设作为上层建筑的范畴，承载并依托于经济及其他社会基础条件。历史经验证明，经济衰弱的社会无法为法制建设提供保障条件，人如果为生计发愁恐难有余力关注社会当中的其他问题。改革开放三十多年以来，农村地区经济得到快速发展。随着经济发展，社会民众所追求的需求层次就更高，他们更加关注安全、平等、尊严和自我实现，公民所重视价值的变化正在为法制建设奠定广泛的民意基础。与此同时，公民素养也是法制建设的重要基础条件，农村法制建设环境中的参与者及利益关系人—农民，其法律意识及素质对法制建设有着重要影响。在对法律缺乏认识和信仰的社会环境中，法制建设的推动需要漫长的过程，要达到理想的状态，即“人人懂法、人人守法、人人信奉法律”的状态，需要各方面付出艰辛努力。

法制建设与农村社会相互融合的变化。由于我国城乡二元社会结构的存在，农村地区仍然保留着以血缘人情为基础的乡土社会特质。然而，市民社会和乡土社会的行为规范有着极大的不同，农村法制建设不应是在农村地区的简单和强制落实，应考虑适应性及本土化的实现，要特别关注农村的需要，使现代法治最大限度地贴近农村。立法上立足于“现代法根植于蕴藏传统文化习俗的社会土壤中”的指导思想，制定和修改法律时，充分考虑农村实际，建立服务于农民的立法意识；司法上，伴随司法改革的稳步推进，在基层提供法律服务的门槛逐步降低，为农村百姓提供廉价的法律服务，同时加大力度净化基层执法环境，实现执法为民的真正内涵。实现农村法制建设与乡土社会的融合还需要关注农村法制建设的外部结构，科学合理的外部结构能够有效帮助农村法制建设体系在农村土壤生根发芽并健康发展。

农村法制建设现存问题探析

农民对法律的认识和信任存在偏差。中国经历几千年的封建皇权统治，国家和社会治理层面有共通的“人治”传统和观念，这种影响至今依然广泛存在。特别在农村，长久以来法律作为一种社会调整机制处在边缘地带，人们遇到问题时首先想到的不是法律，而是熟人关系、政策或是其他。造成这种现象的原因有很多，但最主要的原因有两方面：其一，由于传统和公民素质的原因，人们对法制缺乏了解，对法制社会缺乏认识，某些人虽了解一些法律规范，但仍然持“法律不过是统治者的统治工具”的偏执观点，尚未真正理解法制的价值和意义；其二，法律在许多时候并没有发挥其应有的作用，当合法权益得不到法律保护，违法行为受不到法律制裁，而且这样的情况屡见不鲜时，人们对法律的信任度当然逐渐降低，他们会转而寻求其他更有效的方法解决问题。

农村法制建设系统内部各项发展欠缺同步性。从系统性的视角看，农村法制建设这一系统工程由若干子系统构成，包括立法、司法、执法、普法等方面。根据“木桶原理”：木桶的容积并不取决于最长的木板而是最短的木板，农村法制建设的水平也在很大程度取决于短板的高度，因此需要协调推进农村法制建设系统内部各项，使之基本同步并且协调一致。改革开放三十多年来，我国农村法制建设取得了长足的进步，但也存在内部发展不平衡甚至不协调的问题。经过二三十年的努力，我国各项立法已经比较完善，但比较而言，许多农村地区的司法、执法和普法水平仍不高，甚至有执法者违背法律、司法者司法不公现象出现，有些农村地方普法流于形式，效果较差。一个法制社会需要制定好的法律，但如果善法不被执行和遵守，善法及法治的精神不能得到广泛弘扬，法制建设也就只能沦为空谈。

法制建设与乡规民约的冲突与协调问题。在农村法制建设进程中常常遇到与当地乡规民约发生冲突的问题，自上而下的法制建设与根植于农村地方土壤带有浓厚乡土气息的乡规民约产生一定的冲突也很自然，但法制建设所推崇的现代法与根植于地方土壤的民间法之间并非零和博弈关系。由于两者都源于真正意义上的自然法，均追求正义和公理，所以可将两者看做是自然法的两种不同表现形式，因此，可以认为现代法制与乡规民约最终交集于自然法。诚然，有时两者相互间的冲突的确客观存在且无法回避，而在农村法制建设过程中解决此类冲突需要更多耐心和智慧的展现，避免采用强硬甚至是粗暴的方式解决问题，只有协调处理好法制建设与乡规民约的关系，才能真正夯实农村法制建设的基础，实现法制建设与农村地方土壤的有效融合。

农村法制建设的科学化、系统化构建

引导民众树立法制观念，培育公民法律信任感。正确的法制观念建立在对法律的正确认知基础之上，缺乏对法律的了解和正确理解的社会环境，法制建设无从谈起。基层群众对许多法律甚至与自身密切相关的法律缺乏相应程度的了解，在旧的观念影响支配下，许多人认为法律不过就是国家统治的工具。面对这一现状，需要加强普法教育，法律不仅是国家的法律，更为人民服务，对民众的普法教育要让民众理解法律的真正价值，从而拥戴法制。培育公民的法律意识和信仰，坚持不懈的引导和教育能够发挥作用，但更需解决权力同法律作用范围的冲突问题，切实规范权力的运行。当权力与法律的影响重合，特别是权力凌驾法律之上导致当事者寻求权力解决问题现象呈普遍现象并且屡试不爽时，民众对法律的信任也会大大降低，法律就成为解决问题的次要甚至是忽略选项。因此，增强民众法律信任感不仅是法律观念意识的培养教育问题，更需要着重解决法律的理论效能与实际效能相统一问题。

促进农村法制建设系统内部结构的协调性及内容的完善性。农村法制建设作为一项系统工程，是立法、司法、执法、普法建设等各个子系统的有机组成而非简单叠加。搞好农村法制建设这项系统工程，应注重系统内部各项的整合与协调。从严格意义上讲，司法及执法活动的功能与意义在于使立法者的意图客观实现，司法及执法活动是在适用或执行立法者的决定并应对立法负责，除代表立法者意图的法律之外的任何主体或事物均不能也不应以非法律的方式意图影响司法和执法活动。但现实情况是，农村基层司法和执法活动受到来自法律之外的因素影响程度较深，这在降低法律的权威和公信力的同时极有可能也对公平正义产生影响。对于司法建设，需要加强司法的独立性，司法审判应忠于立法并对法律负责，可建立和完善相应机制实现基层立法机构对司法活动的质询和监督职能，保证司法与立法的本质统一；行政执法应体现执法本位而非行政本位的特点，执法行为需有法律依据并严格遵照之，应在现有基础上完善基层立法机构对行政执法活动的监督和约束机制，使之成为外部监督约束行政权力的主导机制；从司法与执法的现实相互关系上看，基层民告官的案件受理难度很大，即使受理也可能遇到行政权力的干预结果，司法权与执法权的不平衡会对法制建设造成负面影响，解决好这一问题的措施是让行政权适度收缩，让司法权适度扩张，并进一步完善行政案件的受理与独立审判机制。

农村法治建设—“官治”与“民治”的规范剂和协调剂。作为公权力介入式的治理机制的不同方式，行政治权与法制建设既有分工协作，同时也存在相互交叉和冲突。在城乡统筹发展与新农村建设背景下，行政权力向农村地区广泛伸展，并意图通过各种方式实现预定目标，其中有些方式欠缺合法性。例如，某些地方存在农村违法征地拆迁补偿事件，新农村建设推进过程中基层政府使用或变相使用强制推进措施，这些现象的存在与法制建设本身格格不入，关键须解决的问题是如何将行政权力纳入法制化轨道，真正树立依法行政的观念作风，建立并细化农村基层政府依法行政的程序，落实监管主体及相应职责，在涉及农民利益的工作中，要求权力严格按法制程序运行。公平正义、秩序和人们的福祉等，是法制与村民自治追求的共同目标，但农村法制建设与村民自治显属不同的治理机制。在农村法制建设进程中势必面对与村民自治关系处理甚至是冲突问题，法制建设不是要抛弃村民自治，因为两者分别用不同方式解决不同领域的问题，作为公权力治理范畴的法制不可能涵盖社会的全部范围。法制不能大包大揽，应当鼓励村民自治的发展，但值得关注的是，有些农村地区由于偏离了正确轨道，村民自治变成了少数人专制，集体性意思被少数人意志左右。对此，应将村民自治的发展纳入法制化的轨道，利用法制监督来规范和指引村民自治。

（作者单位：九江学院政法学院；本文系江西省高校人文社科重点研究基地九江学院社会系统学研究中心2012年招标项目“赣西北地区农村法制建设结构性研究”成果）