澳大利亚大学内部治理中的权力运行制约机制及其启示

张美云 嵇绍岭 王丰超

摘 要：建立现代大学制度，完善大学治理结构，关键在于高校要学会自主办学，完善权力运行机制。文章以澳大利亚国立大学为案例，对其机构设置、权力分配及权力运行中的制约机制进行了深入分析，认为我国大学需要适应时代要求，积极变革治理模式，明晰权力分配，完善法律法规，适当发挥政府和社会在大学治理中的作用。

关键词：澳大利亚；大学内部治理；权力运行；权力制约

20世纪80年代以来，澳大利亚以政府为主导，以市场为动力，对高等教育机构设置、管理体制、投资体制等诸方面进行了一系列市场化改革。这场在“新公共管理运动”背景下开展的改革，把越来越多的市场因素引入大学绩效管理中，从而使澳大利亚高等教育市场不仅满足了国内民众接受高等教育的需求和国内经济发展的需要，而且适应了国际高等教育市场化发展趋势。

与此同时，联邦政府也提出大学管理体制改革举措，要求大学必须做到五个“一”：一个管理机构（one governing body）、一位首席执行官（one chief executive officer）、一份教育发展计划（one educational profile）、一份资金分配计划（one funding allocation）、一套学位授予制度（a single set of academic awards）。[1]这种管理体制改革尽可能将学校管理权力集中在校长手中，有助于提高大学的管理效率，节约成本，提高办学效益。但是，这种权力集中是建立在分权思想上有限度的集中。在澳大利亚的大学管理中，校务委员会对重大事务具有决定权，对办学情况具有监督权，而学术委员会在教学和科研方面享有很大自主权，这些机构在一定程度上都对校长的权力形成制衡。

本文以澳大利亚国立大学（Australian National University，ANU）为案例，结合对11所高校实地考察结果，深入剖析澳大利亚的大学内部治理结构，并分析权力运行中的制约机制，为完善具有中国特色的现代大学治理制度提供参考和借鉴。

一、澳大利亚国立大学内部治理结构与权力分配

ANU是根据联邦议会的一项法令于1946年成立的，目的在于引导战后的人民思考生活的意义，支持国家统一和发展，改善澳大利亚对自身及其邻国的理解，并促进经济发展和加强社会凝聚力。基于这样的使命，ANU与澳大利亚联邦政府的关系非常特殊。

成立之初，ANU的任务是提供普通学科和国家重点学科的研究生教育，并围绕物理学、医学、社会科学和太平洋研究组建了研究机构，它是全国唯一一所全日制研究型大学。从那时起，ANU的活动范围一直在逐步拓展，并于1960年起开始提供本科生教育。

经过几十年发展，现在，ANU在研究和教育方面都享有极高的国际声誉。它集聚了澳大利亚绝大多数最权威的学者、最优良的专家和最优秀的学生，在追求知识时恪守学术自由，在行为活动中倡导诚信，在相互交往中促进合作，关注师生价值取向的多元化，并积极参与社区和国家事务。

在ANU制定的2020年发展规划中，其目标是建立一个与众不同的卓越的国立大学，并努力成为澳大利亚最优秀的大学。

1． 治理结构

与澳大利亚其他大学一样，ANU也是仿照英国大学制度、依据联邦议会立法设立的，大学管理和运行均以相关大學设立法和1997年颁布的《联邦机构和公司法》为基本依据，实行校务委员会领导下的校长负责制和行政与学术分权的运行机制，这一点通过其组织机构设置和行政机构设置可见一斑（见图1）。

2． 管理权力分配

根据《澳大利亚国立大学行动法》（1991），大学由校务委员会（Council）管理，以它认为最有利于大学发展的方式处理学校所有事务。校务委员会由15个理事组成，包括校监、校长、1位学院院长或研究院院长、1位高级研究所学术人员、1位学院学术人员、1位大学普通教师、1位研究生、1位本科生、7位校外理事代表。

校务委员会的基本职责包括：任命校监和副校监，任命校长为学校的行政主管并监督其行为表现，监督学校的战略方向，监督和审查学校管理及其效果，制订符合法律规定和社会期望的政策和程式化原则，批准、监控监督机制和问责制，监督和监控全校的风险评估与管理，监督和监控学术活动，批准学校重要的商业活动，确保校务委员会有效运行。

校务委员会的大部分职责是由其专门委员会行使，主要有学术委员会、财务委员会、审计与风险管理委员会、名誉学位委员会、校长遴选与任命委员会等。

3． 行政权力分配

ANU的日常行政事务由校长领导其办公室成员形成行政领导班子共同负责。领导班子成员包括1名校长、2名首席副校长（分别主管教学和科研）、4名副校长和1名执行主任。

（1）校长（Vice-Chancellor）

校长是ANU的首席执行官（CEO），负责战略指导和学校的日常领导。校长由校务委员会选举产生，也是校务委员会成员。其主要职责是在校务委员会制定的发展框架下，负责学校的实际运作（包括学术、人事和财务等方面），并向校务委员会报告学校年度运行情况。

（2）首席副校长（Deputy Vice-Chancellor）

首席副校长主要提供政策领导和制定战略举措，以推动高质量研究和教育成果的产生。具体来说，其职责包括：确保学校科研与教育委员会政策的有效性；制定策略以推进研究信息获取、基础设施建设和科研诚信的建立；提高本科教育的质量和标准，包括对课程的开发和实施进行创新；推进国际教育战略和海外双边联盟；监督学术进展，制定政策，促进高品质成果问世。

（3）副校长（Pro Vice-Chancellor）

①主管科研与研究生教育副校长的具体职责包括：确定研究重点，制定发展战略；开发质量评价标准和方案，优化受资助研究项目的结果、促进研究事业和研究生教育发展；加强研究生学术发展机会，包括改善研究训练方法。

②主管学生事务副校长的具体职责包括：改善学生生活的各个方面，促进教学和学习质量及标准的提高；提供高级物业管理；协调教学改善方案与社区经济发展服务项目之间的关系；开发实习和工作一体化的学习策略；热情、高效地接待学生，确保公平，包括与学生社团和学生代表有效地开展互动；加强与其他教育部门合作；实施国家准入联盟战略，并开展评估；向澳大利亚学习和教学专业理事会展示最好的实践成果。

③主管创新与发展事务副校长的具体职责包括：监督与产业化、知识产权管理、开发基金、行业参与、国际商业合作和业务联系等相关政策的执行情况；制定创新与发展战略，以确保ANU的品牌管理，并充分发挥其潜力；制定筹款策略；制定战略计划，充分发挥社区在ANU发展中的作用。

④主管电子战略事务副校长的具体职责包括：改善ANU与全球新兴知识经济的联系，提高大学在国内和全球信息基础设施建设中的地位；发展ANU电子商务研究和电子交易发展战略；发展ANU的电子商务伙伴关系和联盟；确立ANU在国家科研基础设施建设和数据与网络发展中的领导地位；发展专注于高性能计算能力的战略机会；确立在G08数字期货集团中的领导地位；建立ANU与联邦科学和工业研究组织的伙伴关系。

（4）执行主任（Executive Director）

ANU的执行主任与副校长的级别相同，主管工作是学校各类行政事务的规划与落实。主要职责包括：确保管理行为、政策规划、制度和体系安排有利于实现大学目标；协调整体预算、资源分配和规划进程，确保优化利用大學资源；确保大学的基础设施能够满足研究、教育、交流需要；确定各服务部门的战略方向，确保规划到位并服务大学的战略目标。

4． 学术权力分配

校务委员会将学校的学术事务交由学术委员会（Academic Board）管理，其任务是确保大学坚持教学、学术和研究的最高标准。学术委员会的主席由校务委员会任命，成员有校长、首席副校长、副校长、注册处主任、各学院院长、医学院院长、各专门学院院长和中心主任4名、各学院教授19名、普通教师2名、研究生1名、本科生1名。如果上述成员中没有澳洲土著人，校长需要任命1名土著教授为委员会成员。如果学术委员会主席认为上述成员不能反映学校学术和文化的多样性，在征得校务委员会同意后，可以另外任命5名成员。学术委员会下设诸多专门委员会开展具体工作，如教育委员会、科研委员会、入学和教育公平委员会等。

学术委员会的职能主要有：处理与教育、科研、入学和教育公平等相关事务；评审现有学术方案；维持教学、学术和研究的最高标准；审批学位和其他奖项；讨论和制定有关学术事务的政策与建议；反思学校的学术活动并提供咨询和支持；就大学战略规划中有关学术方面的内容提出建议和意见；提供学术交流平台；定时向校务委员会汇报其工作进展。

二、澳大利亚大学内部治理中的权力运行制约机制

虽说ANU的组织结构设置总体上是自上而下的单一权力体系，但是在这套体系中，也存在决策权、执行权和监督权等不同权力主体及其权力分配，也存在行政权力与学术权力两个既相互冲突又相互支撑的权力实体。而当一个组织同时存在两个权力系统时，即会出现权力之间相互冲突、相互抵制的可能性，也同时具有相互制约、相互补充的可能性，为实现民主管理提供了现实条件。

澳大利亚的大学基本上在机构设置和权力配置方面构建起大学内部权力相互制衡的机制，实现了权力运行中的相互制约与平衡。[2]

1． 校务委员会决策权、监督权与校长执行权之间相互制衡

澳大利亚各大学决策层与执行层划分明晰，具有很强的法制性。澳大利亚联邦或州政府都把大学治理和管理的权责赋予大学的校务委员会。校务委员会确定大学的发展战略和主要政策，对大学战略实施的效果进行监督、检查、评估等，但校务委员会不介入大学的具体运作。理事长一般兼校监，是一种荣誉职位，不占学校编制，不领学校薪水，也不具体管理学校事务，只在开学典礼、毕业典礼或有其他重要社会活动时才出现。校务委员会设有若干委员会，分别履行各自的审议、咨询、决策职能。校务委员会的大部分职责由其专门委员会行使。校务委员会一般由校长、教师和懂经营的行政管理人员组成，决策由学校的各委员会共同做出，而不是由校长一人决定。

在澳大利亚大学里，校长是学校的首席执行官和法人代表。校长下面通常还有首席副校长、副校长等校级领导。大学的具体日常事务归校长领导下的行政管理系统负责。在校务委员会确定大的原则、政策、发展方向后，学校的行政由以校长为首的行政领导班子讨论、决定运作的具体办法和政策并付诸实施，校长向校务委员会报告年度运行情况。

2． 校务委员会内部的分权制衡

澳大利亚各大学校务委员会一般由10～15名理事组成，外部理事人数不少于一半，但各校校务委员会人员不一，包括校长、副校长、学术委员会主席、教职工代表、学生代表以及教育主管部门和社会公众等利益相关者。澳大利亚的大学有充分的自主权，联邦政府很少过问大学的具体事宜。联邦政府的教育行政部门主要通过立法、拨款、政策引导和督导、评估、信息服务等对大学进行宏观调控，以保证政府教育政策的实现和学校公正、合理地运用权力。大学通过校务委员会对自身的发展目标和政策制定、人事任免、院（系）和专业设置、课程开设等方面自主确定。也正是通过校务委员会这一决策平台，大学实现了教职工代表、学生代表、教育主管部门、社会公众等利益相关者与校长、副校长的执行层之间的分权制衡。

3． 执行层中行政权力与学术权力实行分置制衡

与欧美许多国家相比，澳大利亚的大学在学术自由方面的传统没有那么悠久，但是，澳大利亚的大学始终强调并突出学术研究的自由性，不仅倡导教师在教学科研等业务领域的学术自由，而且将每个教师拥有充分自主地处理个人活动空间也视为学术自由的延伸。[ 3 ]

澳大利亚的大学管理可以明确分为行政管理和学术管理，校长负责行政管理，学术委员会负责学术管理。相应地，校内机构也分为两大部分，分别是学术性的教学科研机构和管理服务性的行政机构。行政机构主要是执行决策，为教学科研、为师生员工提供服务。学术委员会以教授为主，行使学术权力，相对独立并有效地处理学术政策的制定等有关学术方面的事情，并为校务委员会提供关于学术方面的意见和建议，包括大学预算和资源分配的建议。学术权力在学院或学部比在学校更能发挥作用，学术委员会决定着学院的重要事项，院长必须执行学术委员会的决议。总的来说，大学的学术权力与行政权力分别设置，但在运行中互相制约，互相配合。

三、经验与启示

通过分析澳大利亚在大学治理中权力结构与权力分配、大学治理的特点与其中的权力制约机制，可以发现一些值得国内大学完善治理模式时借鉴的经验。

1． 大学治理模式要适应时代要求积极变革

如前文所述，澳大利亚于20世纪80年代中后期开始的高等教育改革，是在“新公共管理运动”背景下开展的。为迎接全球化、信息化和知识时代的来临与摆脱财政困境，以及提高国际竞争力和政府效率，政府积极引进市场竞争机制，改进行政绩效，注重财税体制改革，强调对改革的评估及反馈，增强决策的透明度等。[4]澳大利亚的大学治理模式深受新公共管理思想的影响，最主要的表现就是将市场引入高等教育领域，并用公司法指导大学的运行与管理，从而使澳大利亚高等教育满足了国内经济发展的需要和国际高等教育市场化发展趋势。

事实上，20世纪末发达国家和地区的大学治理改革，都在一定程度上吸收了管理学最新的研究成果。如美国大学基于“利益相关者”理论，吸引校内师生员工甚至社会知名人士共同治理学校；日本大学基于法人理论使国立大学法人化，并赋予校务委员会最高领导权；德国大学根据社会需要，将“教学治校”向团体管理转变。这些事实都表明，发达国家和地区的大学能根据要求对管理模式积极进行适合时代发展的变革。

2． 权力分配清晰为权力监督提供机制保障

无论从纵向的机构设置还是从横向的权力配置来看，澳大利亚的大学都努力做到界限分明。纵向来看，校务委员会、校长和行政领导班子是自上而下的领导与被领导的关系，尽管下级要根据上级的决策行使管理权力，但是，上级不能超越其权限代下级行使管理权力，这一点在校务委员会和校长的权限界定中表现的最为明显。横向来看，行政机构与学术委员会之间也各有分工，事务虽有所交叉，但是各司其职，互不干涉。清晰的权力分配，改变了权力主体的“全能角色”，使其在管理过程中具有独立角色，成为真正的权力主体，从而在大学治理过程中清楚自身有什么权力，怎样运用自己的权力。同时，明晰的权力分配也明确了权力主体之间的职能分工，有助于避免多头管理、政出多门的弊端，可以防止权力主体间利益交织、相互扯皮现象的发生。

3． 政府、高校、社会协力才能保证权力良好运行

尽管澳大利亚的大学一直秉持自治的现代大学理念，但是，它并未将政府和社会排斥在外。由于ANU作为国立大学的特殊性，它与澳大利亚政府保持着非常特殊的关系，从制定公共政策到参与社区活动，无不体现出国家利益的重要性。事实上，二战以后，欧美等发达國家纷纷通过政府经费资助以及委托第三方进行相关评估来影响大学教学、科研活动，进而推动大学治理模式变革。现在，多数发达国家和地区的大学在治理中会将顾客、资金提供者、社区知名人士等利益相关者吸收进来，以保证权力良好运行。只是政府和社会在大学治理中发挥的作用也有其限度，这一点是我国高校亟需深入研究和学习的。

4． 系统的法律法规是规范大学治理的必要条件

国外大学之所以能够实行大学自治，没有出现“一放就乱”的局面，就在于政府和高校立法部门制定了非常详尽的制度。澳大利亚的相关大学设立法、德国的《高等教育总法》、日本的《国立大学法人法》、台湾的《大学法》等作为国家颁布的高等教育单行法，对高等学校的性质、地位、任务和治理结构、权力主体组成与职权等都有较为明确的规定，其作为高等教育制度法规的“母法”，成为地方政府和高校制定其他法律法规的依据。而且，澳大利亚、美国、德国等发达国家的地方政府有权力和义务根据本地的政治、经济和文化等情况制定地方性高等教育法规或条例，统筹管理本行政区域的高等学校；高校则有权力和义务根据自身工作需要制定大学章程（条例或规程等）。这种自上而下的教育立法，形成了一个有机整体，成为规范大学治理的防护墙。

参考文献：

[1]Green, Madeleine F. Transforming Higher Education: Views from Leaders Around the World[M].Phoenix: The Oryx Press,1997.201.

[2]王丰超.澳大利亚高校的腐败预防[J].教育纪检监察（内部刊物），2010（9）：62-65.

[3]张维维.澳大利亚高等教育对我们的几点启示[J].北京理工大学学报（社会科学版），2006（3）：94-97.

[4]潘顺恩.澳大利亚新公共管理运动的概况及启示[J].宏观经济研究，2005（3）：60-63.

（责任编辑 陈志萍）