发票依据报销应当向预算事务核销改革

周天勇 张弥

财政、企业和公益社团财务支出的终端是报销，要通过报销完成对各个科目的支出，即完成预算的执行。行政管理和公共服务，企业生产经营，以及公益社团等要消耗大量的资源，要提供大量的劳务，需要支付其成本。只有发生或者发生了购买和劳务等事实，消耗了成本，才能给予支付，即报告和核销，简称报销。那么，如何报销，如何实现成本的支付，这是一个需要探讨的重大问题。

一、发票依据报销制和事实认定审查核销制的区别

从理念和思路上讲，重物品和服务交易方提供的收入证据（发票），以发票为据对花费的费用予以报销。这种报销制度的关键，一是需要有纸质的对方收到款项的证据，二是证据的要点为付款项目、时间、金额和收款单位，并且需要有收款人的签名和单位的印章，三是发票由政府有关部门监制。我国实行的是这种理念框架下的财政费用报销制度。

另一种是审查核销制度，主要是重发生的事实，先是由工作人员提供事务的计划，进行预算，然后审查事务是不是做了，如果事实发生了，需要多少费用，然后给予经费核销。只有在一些特殊的情况下，才根据提供的发票，如机票等给予经费报销。

上述两种不同的报销制度，从理念上讲，实际是报销重发票证据，还是重发生事实，即哲学上的重名还是重实的关系。最好是名实相符，但是，实际的活动中，社会和公共活动在地点、时间、方式和不同行为主体等方面的多样性非常复杂，常常发生有事无名，有名无实，甚至名实不符的情况，这就给名实统一带来诸多的问题。

二、我国实行的发票报销制及其问题

我国目前的发票报销制存在着一系列的问题。（1）发票造假，或者是真发票而假交易。从会计报销实践来看，中国大量的是假发票用以报销，有报道说，2009年审计署抽查56个中央部门已报销的29 363张可疑发票中，有5 170张为虚假发票，列支金额为1.42亿元；上述56个中央部门中，有8个部门本级和34个所属单位在无真实经济业务背景的情况下，利用虚假发票套取资金9 784.14万元，主要用于发放职工福利补贴等；12个部门本级和37个所属单位对票据审核把关不严，接受虚假发票报账4 456.66万元。这里边有两种情况，一种发票是假的，是由地下印刷厂非法印刷的，报销者从黑市渠道购买后，拿到财务报销领取现金，或者核销支票和现金借款。另一种发票是真的，一些地方交一定的税，就可以从有关部门、有关单位和有关企业，得到发票，有的中介性企业也出售真的发票，有的从亲戚朋友手中收集飞机票、火车票、出租汽车票等等，但是，可能不是本人与预算对应的事务所发生的交易。即真发票，假事务，或者假交易。发票需求，导致地下大量制造假发票的产业兴盛，久打不绝，而且越来越烈。（2）虚报预算，真交易，真发票，但是低效果，甚至假效果。许多部门和单位，为了多套取资金，多报事务，多编预算，也认认真真进行所谓的“工作”，比如游山玩水，多购置车辆等等；特别是一些自然科学、社会科学基金，有的项目，审批下来了，去各地调研了，钱花完了，但是，成果是拼凑的，甚至多年完成不了项目。如自然科学基金委员会通报的，有的项目依托单位科研经费管理办法与基金项目资助经费管理办法相悖；有的基金项目经费预算管理失控，实际开支与预算差异较大；有的项目依托单位管理费提取超出规定标准；有的基金项目劳务费开支超出标准。另外，部分基金项目还存在经费互转，核算不够清晰，协作费开支手续不严谨，课题进展与经费使用相脱节，科研经费混收混支等问题。个别基金项目存在分成结余经费、提取个人酬金、滥用经费等严重问题。个别基金项目还存在结题报告经费决算信息失真，弄虚作假的情况。（3）监管成本太高。政府、单位的审计和会计部门监督管理报销和发票方面的事务和成本有这样三个方面问题：一是打击制造销售假发票的监督和管理成本很高。有假发票需求，就有假发票的供给。而且从假发票的供给市场看，由于受到打击，供应较为稀缺，虽然风险很高，但是造假成本很低，利润也很高，只要高利润大于被查的概率与被处罚的成本，发票造假就不可能根绝。二是单位财务部门甄别假发票成本较高，或者就根本无法甄别。单位财务机构的工作人员，由于发票甄别知识和手段的有限，加之造假技术越来越高，而发票号联网查询的系统又没有建立起来，并且其建立和查询成本太高，（甚至在中国查询核验系统也有可能造假）对相当数量的发票无法甄别真假。三是财务部门无法甄别真发票假事务。因为财务部门是一个事务发生费用后的报销部门，它不是事务任务的下达和验收审查部门。有的单位为了争取资金，还伪造和凑合事务。因此，对类似的真发票，但假事务和假交易行为，财务基本没有办法识别。

从经济学的角度看，如果完全杜绝假发票，或者杜绝真发票假交易，如果所需要的成本，远大于发票报销的值，一则从经济学上讲是不值得的，二则说明所设计的制度有问题。比如，核实一张发票是不是真的，这张发票的面额为1 000元，为了核实其真假，或者核实真发票但是不是发生了真交易，调查人员的工资、出差费等等，却花费了2 000元，即监督成本大于虚假额，则会计运作制度的成本太高。不仅会发生监督成本太高，而且形成对监督者监督行为的再监督，使成本复制放大。比如，我们用集中采购来约束部门采购高价低质的办公用品，或者设备及建筑物。但是，发现集中采购后，购买的办公用品、设备和建筑，也存在着质次价高的问题，甚至问题更加严重，又产生了对集中采购再监督的体制，又需要再监督的成本。于是就产生了“对纠风办还需要成立一个纠风办”等类似的问题。

在我国，除了行政事业单位的报销外，还有一个企业的财务报销体制。在产权清晰的私人企业，对于企业来说，假发票很难报销，一是企业家对干多少事，购买物多少价值，有一个心理评估，会作出真实的预算，超出预算，真发票也不会给报销。而在管理不严格的国有企业中，假发票有可能被报销。而私营企业和国有企业中为什么假发票盛行，主要是企业用来冲抵成本，用以偷税漏税。因此，虚开增值税发票，假发票久治不绝。税务和公安的打假成本也极高。

简言之，中国目前重名的发票报销制度，不论在财政拨款的行政事业单位，还是横向委托资金的科研项目和社会组织，包括企业，都存在着监督成本过高、造假成本极低、虚报预算、冒领资金等问题，且无法根治。

三、财务报销制度改革的方向和思路

从解决财务报销制度目前存在的问题看，我们认为需要以下的调整和改革。

首先，要解放思想，财务报销观念上要从重名转变到重实，思路上要从重纸质证据转变到实际发生的事务和结果。各个单位，年初、月初，对各项工作要进行安排，并留有一定的机动事务，以任务的数量，市面上完成这些活动要素的价格等因素来编制预算，大单位领导、各分单位领导，要布置检查任务的完成情况，财务部门按照任务完成和预算执行阶段进行费用拨付。最后，以做没有做事，做了多少事，领导签字，群众监督，来进行费用的报销。也就是说，行政、事业、社团和企业的财务报销制度，要形成鼓励每个人干事的制度，而不能设计成虽然程序都合理合法，但是实际上是鼓励不干事，而套取和消耗国家财政或者委托方资金的制度。

其次，对党务、行政、行政性事业、公益性事业、经营性事业、社团、国有企业、私营企业等等不同类型的单位，实行不同的财务管理制度。其中对党务、行政和行政性事业单位，其财务管理要严格一些。对其预算要严格进行审查，对其拨款的使用情况，重在审查款项使用的结果如何。对公益性事业、经营性事业等机构的财务预算，要分别管理，如对财政拨款的费用要严格审查使用的方向和范围；对为对方提供服务获得的收入，其支出，应当按照重对方合同执行时间、质量等因素来核销费用。