美、日“后大众阶段”的资源分配及启示

2012-04-29胡成功

高教探索 2012年6期

收稿日期：2012-07-30

作者简介：胡成功，长江大学大学发展研究院研究员，硕士生导师。（湖北荆州/434023）

*本文系全国教育科学规划课题“中国后大众化时期高等教育多样化模式研究”（FFB090566）的成果之一。

摘要：在“后大众阶段”，随着高等教育规模的进一步扩大，作为基本保障条件的高等教育资源变得更为稀缺，各国因为国情的差异而在分配上呈现出不同的特点。美国：大众化承担机构——公立高校教育资源有基本保障；日本：大众化承担机构——私立高校教育资源缺乏保障。两国都通过新的办学力量的参与，进一步推进了高等教育的发展。我国即将跨入“后大众阶段”，高等教育必须实行多元筹资，并多方给力，切好高教资源这块蛋糕。

关键词：高等教育；后大众阶段；资源分配；经费；师资

美、日作为最早实现高等教育大众化的国家，率先成为“后大众阶段”的先行者，两国在高等教育发展路径上做出的探索、积累的经验是多方面的，本文拟对两国“后大众阶段”的高等教育资源分配作初步的探讨。

一、相关背景

日本广岛大学有本章教授在考察日本20世纪90年代高等教育发展过程时发现，传统适龄青年入学增长出现停滞，而非传统的成人学生入学增长迅速并多次进入高校接受继续教育，这是马丁·特罗所列举的大众化阶段和普及化阶段特征所不能涵盖的。于是，他将特罗所说的大众化阶段的“后期”与普及化阶段的“初期”，称之为“后大众”（post-massification）阶段。他还进一步认为，“大众化高等教育”通过“后大众”这个阶段的过渡之后，有可能转变为“终身学习阶段”，而非传统大学适龄青年的普及教育阶段。[1]

1998年，特罗在《从大众高等教育走向普及》一文中，对普及化阶段的内涵作了新的阐释：普及高等教育的关键之处不是入学而是参与；这种教育多半不在传统的大学或学院里进行，而是通过远程教育的方式接受继续教育；学位和学分不再是大多数学生追求的目的，而是为了保持和提升在就业市场中的职位，或者是为了自我消遣。其形态接近于“学习社会”。[2]至此，来自美、日的国别观察与国际视野下的理性思考相互补充、呼应和提升，在认识上达成一致。

2005年，特罗撰文指出，当高等教育系统开始快速向普及入学发展时，它必须再次创造新的高等教育形态。他认为，普及阶段新的高等教育形态（或特征）主要包括九个方面的内容：对入学机会的态度；高等教育的功能；课程与教学形式；学生生涯；机构、特性与边界；权力和决策中心；学术标准；入学和选拔；学术管理形式。[3] “如果要适应这种需求，就要拆除制度化了的教育与其以外的人生经历之间的障碍。” ① 但也并不是要将原有系统推倒重来，因为，从精英到大众或从大众向普及的发展并不意味着前一类型一定会消失或转型。相反，系统在朝着承担更加广阔和多样化的功能的下一个类型演化时，在有些高校中每种类型都存在，或者说每种类型都存在于其他类型中。系统中最新的高校往往具备下一类型的特征。事实表明，在大众系统中，精英机构完全可以存活并愈加繁荣，精英职能也将继续在大众院校中起作用；同样，随着国家朝普及高等教育发展，精英和大众院校也会继续保留。[4]换言之，“后大众阶段”，应在保留并继续发挥原有类型作用的同时，适时发展新的类型。

美国面向普及化的高等教育体系是由私立大学、州立大学、社区学院三种类型、三个层次的高等教育机构，分别对应精英、大众和普及三种“理想型”而构成；日本经过调整和完善，也形成了由国立大学、私立大学和短期大学、高等专科学校、专修学校构成的三层结构。随着后大众阶段的发展变化，作为基本保障条件的高等教育资源变得更为稀缺，各国因为国情的差异而在分配上呈现出不同的特点。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，到 2020年，我国高等教育毛入学率将达到40%。而北京、上海、江苏、浙江等省市早已超过这一比例，我国整体跨入“后大众阶段”也为期不远。因而，有必要对美、日高等教育资源分配进行研究，为我国“后大众阶段”高等教育的发展提供借鉴。

二、美、日“后大众阶段”高等教育资源分配这里，主要从基础资源——经费和核心资源与教师两方面进行考察。

1.美国：大众化承担机构——公立高校教育资源有基本保障

（1）经费

美国高等教育经费来源具有多元化特点，主要由联邦政府、州政府或地方政府的投入，学生所交的学费，大学通过销售和服务而得到的收益，捐赠收益及其他共同构成。由于高等学校的归属和特点不同，经费来源的渠道及其所占份额，存在显著的差别，这主要表现在公立大学与私立大学差别上。美国公立高等学校的经费来源一半以上依赖政府的财政性拨款。联邦政府投入的高等教育经费一般占整个高等教育收入的12%左右，州政府通常提供本州公立高等学校的40-60%的经费[5]，地方政府也给所办高校拨款，但所占比例不大。由于有三级政府拨款，公立高校的学费通常比较低。私立高校得到的政府拨款一般只有公立高校的1/3多一点，因而学费比较高。

进入“后大众阶段”，情况有所变化。从20世纪60年代开始，美国出现了长达数十年的以高失业、高通胀和低增长为特征的“滞胀”现象，广大高校不仅要应对持续的通货膨胀，还要面对政府拨款增长缓慢甚至减少的窘境。据统计，1975—1976年度，联邦政府提供的经费占本年度经费总额的18%，州政府和地方政府占61%；1994—1995年度，联邦政府占11%，州政府占36%，地方政府占4%。[6]上调学费是必然的选择，但初期学费增长比较平缓，20世纪80年代后期迅速上扬，到1994年，公立高校学费的涨幅也达到了与私立高校同样的水平，是1965年规定收费额298美元的十倍[7]，其增长幅度超过了通货膨胀率[8]。有研究者指出：“从某种意义上讲，大众化标志着美国高等教育的‘公有化，后大众化则标志着‘私有化。”[9]

（2）教师

为了节省开支和充实教师队伍，美国公立高校采取了灵活的聘任制度。一是减少终身雇佣资格，增加临时雇佣资格。在两年制社区学院，大多采用3-5年期的合同聘任制。二是减少专职教师，增加兼职教师的比例。1970 -1991年，兼职教师所占百分比几乎翻了一倍。[10] 进入20世纪90年代中期，兼职教师的增长趋于平稳，且新增部分基本为专任兼职人员，这表明兼职人员的质量是有保证的。

美国高校生师比之低居世界前列。高校全体学生与全体教师的比例从1976年的5.4 ∶ 1下降到2005年的5.0 ∶ 1，专任专职的生师比从9.8 ∶ 1降到了7.3 ∶ 1。在美国，公立和私立高校生师比有较大差异，虽然二者都呈下降的趋势，但私立高校更低。公立高校的生师（专职）比1976年为10.5 ∶ 1，1993年为8.8 ∶ 1，2005年为7.9 ∶ 1；私立高校的生师（专职）比1976年为8.8 ∶ 1，1993年为6.4 ∶ 1，2005年为6.1 ∶ 1。在公立高校中，两年制社区学院的生师比要明显高于四年制大学。[11]

2.日本：大众化承担机构——私立高校教育资源缺乏保障

（1）经费

在日本，通常国立高等学校的经费由国家负担，公立高等学校的经费由地方政府财政负担，私立高等学校的经费由学校法人负担。20世纪60年代，日本私立高校数量迅速增多，规模不断扩大，但经费严重短缺。1976年，日本政府大幅度提高了对占高等教育人口近3/4的私立院校的财政援助，其额度占经常性经费的23.2%，1980年达到29.5%，[12] 此后则呈下降趋势。政府的资助只是缓解了私立高校的经营危机，但仍有大部分经费需要自行筹措，而且在“后大众阶段”，学生构成的多样性和就学形态的多样化，使办学成本进一步提高。因此，日本私立高校从20世纪70年代中期开始，就一直通过提高学费来维持学校的正常运营。

进入20世纪90年代，日本推行了推进资金来源的多元化、将竞争机制引入资金分配过程的改革。对于前者，国立大学采取了加速提高学费、引进企业或财团等民间资金、开展专利转让等方式，私立大学则被鼓励引进外部资金或开辟自己的事业收入渠道。关于后者，文部省提供的科学研究费必须通过竞争才能获得，只有少部分流向私立高校，而且几乎与教育、设施设备的充实等毫无关系；文部省给私立大学的资助经费也不是一律平等，而是采取有重点分配额度的策略。上述举措进一步加剧了高校之间为获得资金而展开的竞争。

（2）教师

日本高校在师资管理上长期实行终身雇佣制和年功序列制，这样可以确保教师的社会、经济地位，有利于队伍稳定和教师充分发挥才能，但弊端也是显而易见的。为了兴利除弊，各高校采取了相应措施，其中之一就是严格控制教师正式编制。确定编制的重要依据是不同层次、类型、规模高校的生师比。以1980年至1990年这一时段为例，国立高校的生师比总体在8.5 ∶ 1至9.6 ∶ 1之间；公立高校的生师比总体在8.8 ∶ 1至9.9 ∶ 1之间；私立高校的生师比总体在27.9 ∶ 1至24.6 ∶ 1之间。[13]可见，教师在日本的大众高等教育系统中是稀缺的资源，学生难以得到应有的指导。

日本各高校为了保证教学、科研工作的顺利开展，一般并不随着学校规模的扩张而扩大教师编制，而是增加在职教师工作量，或大量聘请兼职教师。一般来说，国立、公立高校专任教师的比重较大，私立高校兼职教师比重较大。据统计，1987年，日本国立高校中兼职教师占全体教师的31.4%，私立高校中占47.9%。[14]由于私立大学里聘任一名兼职教师，支付的工资仅是专职教师的1/3，因此兼职教师在私立高校中呈增长趋势。例如，日本关西学院专职教师369人，而兼职教师776人，兼职教师是专职教师的两倍。[15]

三、美、日“后大众阶段”高等教育资源分配比较伯顿·克拉克认为，如果有多方面力量来建立高等教育，那么，更有可能出现多样化的高等教育系统。[16]一个国家的高等教育资源分配状况是变化不定的，这种变化既受外部制度环境的影响，也为高等教育发展的内部变革需求所左右；不仅“看得见的手”和“看不见的手”会发挥作用，不同发展主体自身的约束条件也会导致不同的分配特点，并在发展的不同阶段有不同的选择与进程。

1.办学力量的消长变化

早期，美国高等教育是私立高校一统天下，州立大学的创建，标志着政府开始介入高等教育。19世纪末，美国高等教育迅速发展，毛入学率从1890年的3%跃升至1940年的16%，1970年，这个比例上升到50%。[17]与之相伴，美国三级政府跃升为办学的主导力量，政府对高等教育的投入占高教经费的比例由1909-1910学年的35.6%上升至1975-1976学年的79%。[18]但在“后大众阶段”，美国政府投资锐减，学生学费大幅上涨。美国高等教育办学力量的消长变化为：民间为主——政府为主——个人分担。

日本具有“学在官府”的传统，早期的大学几乎都由中央政府设立。1918年《大学令》颁布后，各学校财团法人也可设立私立大学和院校，但得不到政府的财政支持。在后来的大众化进程中，私立高等教育异军突起，迅猛发展，不仅学生数在全国总学生数中占到了3/4以上，非官方的经费收入与政府对公、私立高校拨款和补助款的比例由1971年的1.04 ∶ 1上升至1990年的2.3 ∶ 1。[19]尽管如此，私立高校的办学经费还是捉襟见肘，从20世纪70年代开始，政府开始对私立院校提供财政援助，到目前为止，其比例大约维持在经常支出的10%左右。[20]日本高等教育办学力量的消长变化为：政府为主——民间为主——政府分担。

在“后大众阶段”，大学被要求接收具有多样化的学力、学习要求和工作经历的学生，以及以他们为对象的、开放的、有弹性的教育结构。它比起过去整齐划一的标准化的教育，需要更高的成本。同时，这一阶段出现的新的非传统型学生和学习者阶层，在各方面（包括学习成本的负担能力）都可能是有着种种不利条件的人群，因此，对于接收他们的高等教育机构来说，在多数情况下，其成本要超出传统型的学生。在这种情况下，高等教育规模越大，应追加的投入越多。因此，任何国家的政府、团体与个人都无法单独承担该国高等教育大众化和普及化的重任，而必须由依靠社会某些力量办学向依靠整个社会力量共同办学的方向发展。只是由于一国的历史与起点不同，具体路径会有所差异。

此外，日本大众化教育机构投资主体多元程度远不如美国，除去学费收入和政府资助，其他来源的收入很少。

2.资源分配的公平与效率

高等教育资源配置分为宏观和微观两个层次：前者是指总体教育资源如何分配于不同类型、层次的高校，后者是指在高等教育资源分配既定的条件下，同一类型、层次的高校如何组织并利用这些资源。

从宏观层次看，在“后大众阶段”，美国三级政府给承担大众化和普及化任务的公立高等教育系统提供了得以维持运营的财政拨款，各州政府“向全体州民开放并且保障了用低费用进行学习的机会”[21]。1965 -1966、1975 -1976、1994 -1995三个学年，学费收入分别只占公立高校总收入的14%、16%、18%。[22]与此相反，日本的私立高校只从政府那里得到占经常性经费百分之十多一点的经费资助，基本财产和设施设备全靠“自己的资金”来解决，而“自己的资金”几乎都是学生缴纳的学杂费。美国公立高校和日本私立高校的学生都是接受大众性、普及性的教育，前者的学费不足私立大学平均水平的1/4，而后者的学费却是国立/公立高校平均水平的1.5倍。[23]可以认为，在宏观层次上，美国的效率与公平达到了某种程度的统一；日本则以牺牲公平为代价，获得了较高的效率。

不论国内还是国外，教育在传统上均被视为公共物品。1999年，联合国教科文组织发表的《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》中的第十四条为“高等教育这一项公共服务的资金问题”，其中指出，“高等教育需要国家和私营部门的资金，但国家的资金是主要的”。公共物品的非竞争性和排他性决定了市场不能成为其有效的提供主体。可见，日本高等教育资源配置方式本身就存在缺陷。事实上，“日本由财政支出的高等教育经费占GNP的比重仅为欧美国家的二分之一左右”[24]。如果换一个角度看，日本的特别之处也在这里，其GNP水平远低于美国，而毛入学率却达到了非常高的水平。

从微观层次看，尽管美国高等教育资源比较丰富，但规模的持续扩张还是让大众性教育机构感到了巨大压力。于是，学校采取聘请兼职教师、提高生师比、减少新开课程、开设暑期课程、扩大班级规模等措施节省开支。由于高等教育资源严重不足，日本私立高校在加强经营、降低成本上下足了功夫。一是大量开办实用性的文科专业，利用大教室上大课；二是聘请兼职教师，提高生师比；三是为非传统学生开设夜间课程和短期课程，既增加生源也提高设施设备利用效率；四是适应新的升学需求，在增设各种学部、学科之外，增设其他各种学校，不断谋求多种经营。显然，两国都实行效率优先的原则，也因此增加了教育机会，从这个意义上说，促进了教育公平；但是，对于广大在校学生来说，他们的权益缺乏保障，享受不到应有的服务，这又是有损于公平的。美国的情况明显要好一些，至少我们通过生师比可以看到，美国公立高校生师比只有日本私立高校的三分之一多一点，学生可以占有更多的资源，得到更充分的指导。

四、对我国高等教育资源分配的观察与思考2003年，特罗在与邬大光对话时，曾不无困惑地说：“我不知道中国为什么会对15%的入学率如此感兴趣，并列出了达到这个目标的时间表。这也许是由于一种思维模式，或者是中国有其自己的特殊情况。”如今，斯人已去，我们已列出达到40%的时间表。围绕目标，我们将如何配置资源？

第一，高校办学经费二重变奏。1997年，我国实行高校收费制度改革，学生上大学由不交学费改为缴纳约占教育成本25%的学费。1999年扩招后，高校学费持续攀升，学费在高校收入来源中的比例由1999年的17.4%，跃升到2006年的30.73%；而国家财政性教育经费则由1999年的62.07%，下降到2006年的42.60%。[25]而美国在与当前我国大众化发展水平大致相当的1950年左右（以1949-1950年度为例），其公立高校经费收入的69%为政府拨款，25%为学费；在跨入后大众化门槛之际（1965-1966），政府拨款占77%，学费占14%；直到基本走过后大众阶段（1994-1995），政府拨款也没有低于50%，学费也没有超过20%。[26]

应该说，我国政府对高等教育的投入一直在增长，根据《中国教育事业统计年鉴》数据，2003―2007年高等学校财政性经费投入年增长率分别为11.4%、15.2%、11.8%、15.4%、26.5%。由于我国巨大的人口基数和令人瞠目的发展速度，即使到2020年全社会教育总投入达到GDP的7%[27]（美国和韩国目前均为7.5%），也恐难以满足后大众化阶段巨大的投入需求。长期以来，人们普遍认为，高等教育为国家提供高级专门人才，国家是最大的受益者。20世纪90年代末，美国有一种观点认为，“教育投资的首要受益者是个人，而非集体”[28]（罗伯特·吉姆斯基的研究则表明，在后大众化阶段，公众对大学教育“付出的越来越多，而得到的回报越来越少”）。当然，可以笼统地说，国家和个人都是受益者，都应分担经费，但在老百姓普遍还不富裕的情况下支付难以承受的高额学费是不现实的，因此，应在二者之间寻找一个“平衡点”或“最佳区间”。

第二，多元筹资需要多方给力。世界绝大多数国家的教育经费来源分为两大部分：一是由纳税人（企业和公民个人）纳税形成的公共财政经费；二是由社会、企业捐资投资、学生缴纳学费和学校服务性收入所形成的多渠道教育投入。我国在推进大众化的过程中，高校经费来源状况可以概括为：政府投入降幅太大，家庭投入增长过快，社会投入比例偏低，高校营运收入不高。这种多元筹资多方不给力的局面必须改变。首先，政府必须发挥主渠道作用。多年来，我国高等教育经费占GDP的比重，不仅长期低于美国、日本，甚至低于印度和古巴。[29]故来自经合组织的有关评估报告认为，中国“高等教育乃至整个教育应该在政府的财政预算中占更大的份额”[30]。我们不必以美国为标尺，但政府必须尽其所能。其次，大力开拓非财政性渠道。当前，我国利益主体的多元化格局已经形成，社会各个层面蕴藏着巨大的资源，其中不乏很多组织、团体及个人有投资高等教育的意向，我们应从“后大众”的视角重新认识《民办教育促进法》，大力动员社会资源，加快发展民办高等教育。从美、日高等教育经费来源的构成比例来看，我国高校在吸纳社会投资、捐赠、为社会服务等筹资渠道方面还有很大的空间，但需要三方面形成合力，一是国家要有政策和立法，二是社会的支持、配合，三是学校用心去做。第三点很重要，从1965年到1975年，美国公立高校社会捐赠收入一直没有突破8%，但90年代初政府拨款锐减后，1994-1995年度，猛增到31%。[31]

第三，切好高教资源这块蛋糕。美国精英教育学费高昂，大众教育和普及教育学费低廉；日本精英教育学费不高，大众教育和普及教育学费不菲。我国目前的情况更像日本。部属重点大学收费标准一般为5000元左右，高职高专也在5000元左右，独立学院则高达10000-15000元。民办高校不仅可以按培养成本收费，还允许有适当的盈余。这是一种通过高等教育成本分担而获得的公平，如果说这种“公平”在现阶段还有一定合理性的话，那么，到“后大众阶段”，就没有多少适切性可言。天野郁夫指出：“如果不努力为教育费（包括机会费用）负担能力低的阶层扩大升学和学习的机会，高等教育的普及化就将难以实现。高等教育系统的开放化无论多么发达（尽管确切地说还不充分），如果不降低接受高等教育所需的成本，那么，‘普及化的对接和‘普及化的参与都将无法实现。”[32]

在“后大众阶段”，我国政府应提高对承担大众化和普及化任务的两类高等教育机构的拨款标准，直至向全体民众提供可承受费用的学习的机会，从而使人们的关心“转向要让大多数的学生做好在高度产业社会生存的必要准备”，“让受教育者能够适应这种急剧变化的社会”。②精英教育由于大众化的发展才彰显其重要性，如果国家无视大众化的存在而继续加大对精英部分的财政投入，迟早会受到广泛的反对和抵制。精英教育机构应减少对政府拨款的依赖，开辟“补充性财源”。一方面，适当提高收费标准，精英教育本身就是一种稀缺资源，且人才培养成本高，毕业生成本收益率可观；另一方面，利用自身声望和实力，吸纳各类社会资金，并通过专利转让等方式打开财源。

在广大地方高校，教育资源状况普遍不尽人意。2009年，普通高校生师比为17.33 ∶ 1[33]，看似维持在教育部规定的办学合格线（18 ∶ 1）之内，但不少学校在计算方法上做了技术处理，且不说高职高专、独立学院，即使一些省属本科院校的生师比也高于这一比例。此外，教育设施设备、教学经费投入、图书文献、互联网、实习实训基地建设等情况都不乐观。这既有资源短缺的原因，也有学校内部在资源分配管理上的原因。总体来说，用于教职工的多，用于学生的少；用于日常办学活动的多，用于人才培养的少。这些都对教育质量和办学质量有直接的影响。进入“后大众阶段”，非传统型的学生将明显增多，如果根据针对性、个性化的培养需要，提供多种多样的教育项目，其成本往往还会高于传统型的学生。因此，地方高校在争取更多的教育资源的同时，还要与时俱进地改进资源分配与管理方式，让有限的资源产生更大的教育效益。

马丁·特罗认为，中国高等教育“扩张获得政府的全力支持，其政府在任何地方集中资源而不必周详地考虑公众情绪或学术团体的观点”[34]。这一说法不无偏颇，但如果政府调控能力强而又谋划得当，举措科学合理，效率与公平兼顾，也可能是我国推进高等教育大众化和普及化的优势所在；反之，则会事与愿违。

美、日“后大众阶段”高等教育的就学形态③、体系结构，是两个与资源分配紧密相关的问题，限于篇幅，将另文探讨。

注释：

①②出自马丁·特罗《高学历社会的大学》，天野郁夫、喜多村和之编译，东京大学出版会1976出版；转引自天野郁夫《日本高等教育走向普及化之路》，《大学教育科学》2009年第4期。

③就学形态是指求学者的入学形式和在学状态，包括这样一些内涵：在后大众阶段，求学者在什么年龄段、以何种身份进入高校学习；入学后学习状态是连续的还是断续的，是在规定的修业年限内毕业还是将在校学习期限延长，等等。就学形态的变化是“后大众阶段”高等教育规模扩张而引起的系统性质变化的重要标志。

参考文献：

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[5]东北财经大学经济与社会发展研究院课题组.美国高等教育的经费筹措[J].经济研究参考，2005（57），封二.

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