国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向

应松年 林鸿潮

[关键词]防灾减灾；体制性障碍；再改革

[摘要]2003年以来，中国的防灾减灾体制采取了一系列改革措施，但并不彻底，在现阶段还面临再次改革的任务。改革的核心是促进防灾减灾资源和能力的有效整合，实现政府防灾减灾职责和权力的明晰一致。本文主张，应当重构政府与市场、社会的关系以建立多元化的防灾减灾组织体系，彻底解决公共部门之间的“条块关系”，理顺纵向与横向的府际关系，建立防灾减灾的日常管理机构，实现灾害应急决策指挥机构与现场指挥机构的合理分工。

[中图分类号]F069.9[文献标识码]A[文章编号]0257－2826(2012)06－0015－07

灾害问题的日益恶化，对国家防灾减灾提出了严峻的挑战。而在防灾减灾过程中，科学、合理的灾害管理体制又构成了至关重要的条件。所谓防灾减灾体制，指的是防灾减灾工作中的组织与管理问题。“应急管理体制主要是指应急管理机构的组织形式，即综合性应急管理组织、各专项应急管理组织以及各地区、各部门的应急管理组织各自的法律地位、相互间的权力分配关系及其组织形式等。”从体制与机制的相互关系来看，体制是机制的组织载体，机制是体制的运动过程，而法制则为体制与机制提供明确规范。既然防灾减灾机制在本质上是一种制度化的灾害应对策略和方法，那么，体制解决的就是由何种主体、以何种形式组织起来、通过何种分工协作方式来运用这些策略和方法的问题。同时，防灾减灾体制的核心内容，只有表现为某种法律制度，才可能持续而稳定地发挥作用。在构建中国的综合防灾减灾战略体系中，深化体制改革并重构科学、合理的防灾减灾体制具有重要意义。

一、改革的背景与总体思路

2003年，在SARS危机的强烈触动下，中央政府随即展开了公共应急体制方面的改革。其核心举措就是在政府系统内部“强干弱枝”，着意打破“条块分割”。首先，将县级以上人民政府(而不是政府当中的各个部门)确定为绝大部分突发事件(包括灾害)应对的主责机关；其次，提出设立以政府为主体的各级应急指挥机构，从而保证对更多应急力量的综合协调能力；再次，将县级政府确立为应急管理的权责重心，并强调了属地为主的原则。这些措施在《突发事件应对法》中被一一规定下来，并概括为“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的二十二字方针。

上述方针毫无疑问是正确的，问题在于上述举措并不足以保证这些方针的实现。例如，在公共部门的“条块关系”上，就算这些措施解决了一般情况下的“条块关系”，对某些特殊的“条块关系”也仍是心有余而力不足。在中国，除了一般的政府部门，还存在着海关、国税、金融、外汇管理、国家安全、海事、铁路、民航等中央垂直领导部门，以及地税、工商、质量技术监督、食品药品监督、国土资源管理等省级以下垂直领导部门。在这些部门之外，遍布各地的央属企业、事业单位基本上也不受当地政府管辖。对于这种特殊的“条块关系”，即便是改革后的应急管理体制也仍然无法撼动。2008年南方雪灾期间，铁路部门和广州地方政府在春运方针上的反复争执就已经充分说明了这一点。即使完全解决了一级政府内部的“条块问题”，还可能面临着“条外有条”、“块外有块”的新挑战。所谓“条外有条”，指的是在政府之外，执政党机关掌握着更为强大的应急动员能力，而军队作为最重要的应急救援突击力量，其作用更加不可替代，以政府为主体的应急指挥机构还远远无法实现这些资源的全面整合。所谓“块外有块”，指的是对于跨区域的大规模突发事件，按照现有体制要由多个地方政府共同负责，这些地方政府之间也可能发生各种推诿和争执，2008年雪灾应对南方各省高速公路“你放我关”、“你关我放”就是一个典型的例子。再如，在政府的外部关系上，尽管法律提出了社会动员原则，非政府组织的作用也得到了强调，但其参加突发事件应对的权限并没有获得保障。一个典型的例子是，在南方大雪灾中，电网企业(而不是政府或军队)承担了抢修受损电力设施的重任。由于许多受损的电力设施身处人迹罕至的崇山峻岭，电网企业在开辟道路时不可避免地要对部分耕地、林地、树木加以占用和破坏。但对于上述财产，电网企业并没有实施紧急征用的权力，对此形成的损害使其在雪灾过后招致了大量的民事侵权诉讼。可见，尽管2003年SARS危机之后，中国对防灾减灾及应急管理进行了一系列体制上的改革，但从2008年遭遇的南方冰雪灾害与汶川大地震后的情形来看，改革任务并未完成。因此，中国的防灾减灾体制还面临着再一次改革的任务，改革的目标仍然是实现防灾减灾能力和资源的有效整合，实现全社会防灾减灾能力的最大化及其运行效果的最优化。

总体而言，中国防灾减灾体制的改革思路可以概括为三个方面：

第一，实现防灾减灾组织体系的多元化。组织体系解决的是整个社会的防灾减灾体系由哪些部分构成的问题，具体而言就是如何改变政府包揽、独力支撑防灾减灾重任的局面，将国家、市场、社会三个方面的力量有效地结合在一起，实现防灾减灾力量的最大化。

第二，实现防灾减灾指挥体系的一体化。指挥体系解决的是防灾减灾中的各个主体“谁指挥谁”的问题，一个好的指挥体系应当能够高效地调动、使用各种必需的防灾减灾资源，从而将整个防灾减灾体系的能力最大限度地发挥出来。

第三，防灾减灾职权的明晰化和一致化。明晰化就是要实现防灾减灾的各个主体之间，尤其是行政机关之间职责、权限的清晰明确，避免彼此交叉重叠、责任含混不清。一致化就是要确保这些主体防灾减灾的职责和权限是相对应、相匹配的，避免有权无责、权重责轻，或者有责无权、责重权轻。具体来讲，防灾减灾体系的这一轮改革需要解决如下六个方面的问题：政府外部关系、公共部门之间的“条块关系”、纵向府际关系、横向府际关系、防灾减灾的专门工作机构，以及灾害应急的指挥体系。

如果能够通过再次改革实现上述目标，则我国的防灾减灾体制就能够为有效推进国家综合防灾减灾工作提供有力的组织保障。

二、防灾减灾中的政府外部关系

灾害防治不同于通常的行政管理，要求政府的能力被有效地拓展和延伸。而建立一个以公、私部门良好合作为基础的多元化防灾减灾组织体系，是实现这一目标的理想路径。对此，需要解决两个方面的问题：一是政府与市场的关系；二是政府与非政府力量的关系。

在整个防灾减灾组织体系中，政府毫无疑问处于中枢地位。但是，未必所有的防灾减灾资源和产品都需要由政府来直接提供。事实上，政府基于国家财力的限制，也不可能仅仅凭借自身的资源完全满足防灾减灾的各种需求。而当前在中国，政府扮演的恰恰就是这样的角色，，这也是导致中国的防灾减灾需求与供给之间存在着巨大差距的重要原因。因此，我们认为，要通过发挥市场在防灾减灾资源配置中的基础性作用，通过政府的引导和支持，主要由市场来提供防灾减灾的各种产品和服务。例如，防灾教育在整个灾害防治体系中有着十分重要的位置。但在目前，由政府直接提供普惠式的、广泛的防灾减灾教育还不具备可能性；即使是政府通过学校向青少年义务提供的防灾教育，也只可能是其中最基本、最必需的部分，远远不能满足全社会的需要。可见，在现阶段，政府的主要任务还不在于如何向公民直接提供防灾教育产品，而在于如何将社会需求和市场供给有效整合起来。全社会对防灾教育的需求是十分强烈的，关键在于政府如何支持和满足这种需求。为此，政府的职责应当是提供各种有效的支持措施，包括制定强制性的标准以强化市场需求，提供财政、税收、融资、土地等优惠措施，通过政府采购防灾减灾教育服务给予直接扶持，并通过推动立法将这些措施长期化、制度化、法律化。再如，在灾害应急救援方面，也可以考虑开放社会资本准人以培育灾害应急救援市场，推动应急救援服务的社会化。这种新的灾害救援机制将具备如下几个优势：一是可以大幅降低政府投入。政府通过与社会资本建立的应急救援企业签订协议，在灾害发生时以相对优惠的价格优先获得灾害救援服务，在无灾时却无需向其支付任何费用，从而节省了政府为建立和维持自有应急救援队伍而产生的巨额开支。二是可以明显提高救援效率。在市场竞争环境下，应急救援企业有强大的内在动力不断提高其救援技能和装备水平，并逐步实现救援技术和救援装备的标准化、通用化，最终将极大提高灾害救援效率。三是可以推动应急救援服务的普及化。应急救援企业在没有应政府需求提供灾害救援服务的情况下，仍将面向社会为个人或企业提供有偿服务，这无疑将使应急救援服务的普及成为可能。

在防灾减灾工作中，非政府组织在资源汇集、社会沟通、专业化程度和运作效率方面，与政府之间具有资源互补性。非政府力量在灾害应对中的作用可以被概括为三个方面：一是灾害发生前的宣传和预警，二是灾害发生时配合进行社会动员与资源整合，三是灾害结束后协助进行善后修复与回应反馈。进而可以认为，在政府与社会共同构成的灾害多元治理格局中，政府的协调与控制是前提。在这一前提下，政府应当主动寻求与非政府组织建立联合治理的格局，非政府组织也应当积极地探寻与政府协作的途径，填充政府传统治理中及权力回撤后出现的真空。因此，有效的灾害应对既表现为政府有选择的退却，也表现为非政府组织有选择的进入。但目前在中国，非政府力量参与灾害应对还存在独立性不强、组织化程度低、专业化水准差、公信力不足、救援能力不高等问题。而真正阻碍我们建立起一个多元化防灾减灾组织体系的还不是上述各种因素，而是没有从制度上真正明确非政府力量在灾害治理中的角色、权力(权利)与职责，及其参与灾害应对的范围、途径与方式，以及在参与防灾减灾过程中所能获得的保障。要在灾害应对中真正实现政府与社会的充分整合，就必须在制度上解决下列问题：一是授予非政府力量在灾害应对中的必要处置权限。二是通过行政合同确定非政府力量在灾害应对中的权利义务。三是保证政府能够有效指挥非政府组织的应急力量，例如在防灾减灾决策议事机构和综合协调机构中安排重要非政府组织的代表参加，在灾害管理部门中专门设置与非政府组织进行联系沟通的机构或官员。四是在灾害应对中保障非政府组织和个人的利益，如建立志愿者服务认证制度。

经过上述改进，可以肯定，政府因联合了市场(企业)与社会组织而将更有效地承担起防灾减灾责任，整个社会的防灾减灾力量将因资源整合而放大。

三、公共部门间的“条块关系”

“条块关系”指的是防灾减灾中公共部门各部分之间的相互关系，如政府与执政党、政府与武装力量、不同地方政府之间的关系。要建设一个综合化、一体化的灾害应对指挥体系，就必须彻底消灭防灾减灾资源和能力配置上的“条块分割”。《突发事件应对法》确立了公共应急体制从“以条为主”向“以块为主”转变的原则，据此建立的灾害应急指挥体系，已经大致实现了行政系统内部的能力整合。但灾害应对中的“特殊条块”、“条外有条”、“块外有块”等，却仍是尚待解决的棘手问题。

第一，“特殊条块”问题。指的是在灾害应对过程中，地方政府对上级垂直领导的行政机关、企事业单位等缺乏有效的协调指挥能力。这一问题的解决，最终必须依靠属地管理原则的彻底确立。相对于上级政府部门，甚至是中央政府的部门来说，灾害发生地的地方政府往往更适合担当灾害处置的领导角色，上级政府及其部门的角色只是提供必要的支援与协调。除了那些地方政府不掌握基本处置资源的核事故、空难、海难、铁路等突发事件之外，在其他情景下，一定区域内的行政资源——包括在常态下属于中央掌控的资源——都应当服从属地政府的调动和指挥。

第二，“块外有块”问题。指的是对跨区域的灾害事件由多个地方政府共同负责时可能产生的矛盾，这一问题的解决有两种方案：一是鼓励各相邻的地方政府普遍签订应急联动协议，这种做法在美、日等国十分普遍。[4]二是彻底废除这一规定，改由上一级政府对跨区域的灾害事件负责。就我国实际来看，相邻行政区域间签订应急联动协议目前还只是个例，实施效果也并不乐观。而且，这些协议的效力以及违反协议所必须承担的责任在法律上都没有明确，实际操作中可能流于形式。因此，上述第二种选择对我国更加现实。

第三，“条外有条”问题，即党、政、军的一体化指挥问题。这样的问题在应对诸如南方大雪灾、汶川大地震等巨灾事件时常常凸显出来。仅凭政府——即使是中央政府所掌握的力量，是无法应对此类巨灾的。事实也已经表明，正是借助于执政党广泛而强大的资源动员能力，加上武装力量的大力支持，才推动了这些巨灾事件的成功应对。但是，如何彻底整合这些强大的应急能力并实现对其统一、高效、迅速的指挥，避免因临时磋商、请示、协调而造成应急响应“慢半拍”，却是当前制度尚未解决的一个问题。这个问题可以分为两个方面来讨论：一是党政关系，二是军地关系。

就党政关系而言，在巨灾应对中，执政党的各级机关与当地政府实际上已经实现了一体化运作。一般来说，党的负责人掌握最后的决策权，而由政府首长负责实际指挥，并以政府或应急指挥机构的名义对外做出行为。在巨灾应对过程中，党、团系统特别是党、团基层组织更是发挥着不可替代的强大动员作用。这些做法，是由中国的政治体制所决定的，在灾害应对中具有独特的优越性。但按照法律的规定，党委并不是灾害应对的指挥机关，党委领导也并不参加应急指挥机构，更不是该机构的负责人，上述做法在形式上存在“以党代政”、“党政不分”的问题。但我们认为，非常规巨灾事件的应对本来就要求打破各种公共权力的边界，集中全社会的能量全力应对，执政党的参与自然责无旁贷。更为重要的是，“党的领导”是中国政治生活中的一项基本原则，执政党既有权力对灾害应对中的重大事项进行决策，也有义务动员其掌控的资源用于巨灾应对，但在制度上可以做出适当灵活的设计。

在军地关系方面，任何国家的军队都是灾害救援中的最重要突击力量，在中国更是如此。在中国目前，军队参加灾害救援须经政府提出，由相应级别的军事机关决定或认可，军方负责人参加应急指挥机构。在灾害应急活动中，处置任务由应急指挥机构赋予，具体行动由军队指挥。这一体制兼顾了政治稳定和行动效率双重目标，值得坚持，但它并没有完全解决灾害救援中的军地联合指挥问题，应急指挥也就没有真正做到集中、统一、高效、灵敏。针对这一问题，有人提出了“应战应急一体化”，国防动员和灾害应急动员“一体双制”、“一体两用”的思路。其基本主张是：依托现有的国防动员体制发展为军地应急联合指挥机制，以各级国防动员委员会为基础建立综合性的应急指挥机构并设立办公机构，在平时组织军队和地方救援力量进行联合训练、演习与考核，在应急状态下则统一指挥各种应急救援力量。我们认为这种主张值得肯定，它应当成为国家防灾减灾实践中处理军地关系的合理取向。

四、纵向府际关系

纵向府际关系即上、下级政府之间的关系，这之所以成为问题，是因为不同层级政府的灾害应对能力不同，而政府的应对能力又必须与灾害的规模、等级相适应。[7]因此，我们必须首先确定不同层级政府之间灾害管理权责重心的所在，即明确应当由哪一级的政府对大多数灾害事件承担主要应对职责。之后再从该级政府出发，确定它与上、下级政府之间的协作关系。

第一，灾害应对权责重心的确定。2003年以来，中国在灾害管理的纵向府际关系上采取了“重心下移”的基本方针，即在中央与地方政府、上级与下级政府之间进行制度化的分权。《突发事件应对法》明确将县级以上人民政府确定为应急管理的领导机关，并以县级人民政府作为权责重心。对于占全国绝大多数的农村和中小城市来说，将县级人民政府确定为灾害管理的基本单元，即以县域为单位来建设灾害应对体系，无疑是适当的。县级政府处于灾害应对的第一线，对本地的公共安全和社会稳定负有直接责任。在中国的大多数县级行政区域，从本县行政中心到达县内的另一地点，一般不超过一个小时，因此可以保证应急响应的速度。另一方面，县级政府拥有基本完整的行政管理系统和灾害监测网络，对县域之内常规灾害的类型、历史、险源等信息十分熟悉，有条件对一般或较大的灾害事件做出响应。因此，将灾害管理“重心下移”到县一级，有利于提高应对的效率。但以县为主的模式显然不适用于大城市。首先，大城市的土地、人口、资源集中，各市辖区面积较小，跨区实施应急处置和救援十分便利，如果由各区县分别建设一套灾害应急系统，势必造成资源分散、浪费。其次，城市灾害的成灾因素、灾害影响、灾害链条十分复杂，往往无法按照一区一县的范围来分割应对，例如，在城市地铁、城市环路上发生的事故灾难可能在瞬间影响多个区县的交通，城市供暖、供电、供水事件更会迅速通过管网传导到整个城市。再次，即便是只发生在城市某一区域的灾害事件，也可能对全市居民产生影响，从而超出事发地区县一级政府的控制范围。因此，我们认为，在广大农村和中小城市，应以县级人民政府作为灾害管理的纵向重心；而对于大城市，这一重心应当被设定在城市政府。

第二，下级政府的先期处置权。根据上级政府的要求，下级政府应当为灾害事件的处置提供必要的协助和保障，这一点绝无疑义。但是，在上级政府尚未采取行动之前，先行获知事件信息甚至先行到达现场的下级政府是否应当采取力所能及的先期处置措施呢?我们认为，无论由哪一级政府领导灾害事件的处置工作，都应当保证更加接近事件的下级政府拥有足够的先期处置权力。法律将某一级政府确定为应急处置的主责机关，旨在实现应急响应在速度和能力上的平衡，而不是通过层层权力保留来控制紧急权力的滥用。尽管下级政府在能力上可能无法胜任整个灾害事件的应对，但如果它能够比负有主责的上级政府更快地做出某种有效的反应，无疑将有助于事态的解决，甚至可能影响到整个事态的发展进程。与横向府际关系的整合不足相反，我国在纵向府际关系方面却存在着整合过度的问题，低层级的政府没有被赋予必要的先期处置权。在这种情况下，下级政府在灾害事件发生后就会轻易将矛盾上交给上级，以规避因处置不当而必须承担的责任和风险，人为地增加了灾害管理的运行环节。同时，这种体制也易造成上级政府超负荷运行，穷于应付各种灾害事件而影响正常工作的开展。因此，在法律上赋予基层政府对灾害的先期处置权，是贯彻“重心下移”方针所必不可少的一项举措。

五、防灾减灾中的横向府际关系

横向府际关系，指的是同一层级的地方政府在防灾减灾工作中的权责分配和协作联动问题。

长期以来，中国法律对地方政府权力和职责的安排都以一个基本假设作为前提。那就是认为同一层级的地方政府面临的公共管理任务基本上是相同的，因此也应当赋予其相同的行政权力和职责。但在防灾减灾领域，同一层级的不同地方政府所面临的情况差别却十分突出，这主要体现在两个方面。一是灾害环境以及由此产生的防灾减灾任务。由自然环境和区域发展程度所决定，不同地区所面临的灾害种类、数量、规模必然存在着巨大差别，这种差别直接决定了地方政府所应承担防灾减灾职能的不同。例如，对于本地区较为常见的灾害，层级较低的政府便可能应对；而对于本地区罕见或偶发的灾害，即使灾害级别不高，往往也需要层级较高的政府才具备应对能力。二是资源禀赋以及由此决定的政府灾害管理能力。这一点主要是由当地的经济发展水平所决定的，经济发达、财力雄厚的地方政府更有能力建立起一个相对完善的防灾减灾系统，其灾害管理水平也相对较高。对于同样类型和级别的灾害，如果发生在某个发达地区，可能其县级人民政府便可应对；而如果发生在欠发达地区，则可能需要提高做出响应的政府层级。由此可见，如果能够以灾害环境和灾害应对能力为主要依据，对同一层级地方政府的防灾减灾权责做出差别化的设计，将比目前“一刀切”的模式设计更为合理。一个合理的方案是：在有关防灾减灾立法中，将同一层级的行政区划分为若干类地区，对不同类型的地区赋予不同的防灾减灾职责与权限。而对于分类标准的设定以及分类的实施，则可以授权国务院或省级人民政府决定。

至于同一层级相邻地方政府之间的协作联动，主要应解决两个问题。一是跨区域灾害的应对。正如上文所提到的，建立相邻地方政府对跨区域灾害应对的合作模式不易取得成功，因此，应采取由上一级政府直接负责应对的模式。二是政府间的灾害援助。当某一灾害超出受灾地政府的应对能力时，就可能需要异地政府施加援助。目前，中国在巨灾应对中经常采取的对口援助机制，是以上级政府强制性的安排为基础的，不具有稳定性和可持续性。我们认为，由上级政府按照分类别、分区域的方式加以引导，然后由各个地方政府根据自愿互惠、基本对等的原则签订防灾减灾的互助协议，将是一种更加合理的制度安排。

六、防灾减灾的日常工作机构与现场指挥机构

在中国的防灾减灾体制中，目前还缺少负责防灾减灾业务的日常工作机构和现场指挥机构，设立这种机构的必要性在于：

第一，政府对灾害的事前管理和事后管理职能需要有一个机构实际承担。灾害的事前和事后管理工作，包括预防、准备、监测、预警、恢复、重建、善后等，有些适合进行专业分工，有些则需综合协调。目前，适合于专业分工的灾害管理职能基本上已经为各级政府的相关部门所承担。那些需要综合协调的工作则只能由政府本身承担，而政府本身不可能实际完成这些繁重的具体工作。这就造成法律上为政府所设定的各种综合性灾害管理职能，无从落实或落实情况很差。那么，设立一个专门的机构来承担上述职能就显得非常必要。

第二，灾害应急指挥机构需要一个高效运转的现场执行机构以达成其功能目标。在灾害发生时，无论是政府本身还是党、政、军一体化的应急指挥机构，其决策指挥功能的实现都需要一个高效运转的现场办公机构加以贯彻，以实现方案草拟、命令传递、信息报送、任务督办等工作。目前，这些工作往往是在灾害发生后，政府通过临时指定某一个部门来具体承担的。这种做法的弊端首先是缺乏稳定性，临时指定的部门对于其需要完成的工作并不完全熟悉，可能影响其效能的发挥。进一步地，在不同的灾害事件中，政府完全可能根据灾害的类型指定不同的部门分别承担上述职能，导致每个部门的工作都缺乏连续性，其工作经验和绩效都无法获得提升。因此，设立一个稳定的部门在灾害发生时充当应急指挥的现场办公机构，也是十分必要的。

我们认为，可以借鉴美国FEMA(联邦应急管理署)的模式设立中国的防灾减灾日常管理机构。具体而言，就是要按照大部制改革的思路，在资源整合的基础上组建一个专司灾害管理的新部门。首先，可以考虑将国家减灾委员会由国务院议事协调机构改设为实体化的国务院组成部门，作为承担国家防灾减灾日常管理工作的主管部门，可称灾害管理部或减灾部。其次，将现有负责单一灾种管理的部门或机构整合到新组建的部门中去，包括国家地震局、国家气象局、防汛抗旱总指挥部、抗震救灾指挥部、森林防火指挥部等。再次，对于其他部门继续保留的、与该部门职能紧密相关、不便重新整合的灾害管理职能，赋予新设立的部门对各相关部门的协调权，并从这些部门中分批、轮换地抽调人员到新设立的部门任职。最后，在发生需要中央政府应对的巨灾事件而成立国家层面的应急指挥部时，该部门将同时承担指挥部的办事机构和救灾现场指挥机构的职能。

在设立了防灾减灾主管部门的前提下，还应当实行灾害应急决策指挥与现场指挥相对分离的原则。在中国长期的灾害应急实践中，无论是依托政府成立还是党、政、军一体化的应急指挥机构，都是既负责宏观层面上的规划决策与综合协调，又要兼顾微观层面上的落实执行与现场指挥。这种体制所造成的后果至少包括：外行指挥内行，现场应急指挥的专业性得不到保证；以党政领导级别高低决定指挥层级，导致现场应急无序化；分散决策精力，干扰决策层对重大问题的判断，诱发短期行为。有鉴于此，应当实行灾害应急决策主体与现场指挥主体的必要分离。各级政府设立的应急委员会或针对特定灾害的应急指挥部应当被定位为一个灾害的“对策本部”，坐镇后方，统揽全局，发挥规划、决策、协调等功能，一般不插手现场指挥。而一线指挥与执行功能应当授权于灾害管理部门，赋予其调动一切属地应急资源以实现决策机关意图的权力。只有在现场指挥机构无力调动必需的应急资源或应急力量时，后方决策机关才根据其请求加以协调、提供帮助。

总之，中国的灾害应对与管理体制还存在着诸多不足，面对日益严重的灾害问题，只有加快对现行体制的再一次改革，才能消除体制性障碍，为中国防灾减灾战略的实施提供有力的组织保障。

[责任编辑陈翔云]