论中非合作论坛的运作机制及其与非洲一体化的关系

李安山 刘海方

[关键词]中非关系；FOCAC，中非合作论坛运作机制；非洲一体化；南南合作

[摘要]中非合作论坛的运作机制表现出双边多层互动、共同推进的特点，非洲国家从多个方面对论坛做出了贡献。中非合作论坛与非洲一体化是一种互动关系。非洲联盟一直作为观察员参与论坛并做出应有的贡献。在一些议程和合作项目的设计中，非洲一体化的因素也得到适当重视。有的企业在非洲设立项目时注意到区域因素。非洲联盟大楼的落成是加强非洲联盟在中非合作论坛中的分量和作用的一种表示。目前，论坛决策过程表现出逐渐科学化的特点，也明显具有因势利导和不断调整的特征，这意味着随着非洲各国对这种集体性协调机制态度的变化，论坛将出现更多元化的走向。本文还就中非合作论坛的可持续性提出了建议。

[中图分类号]D814.1[文献标识码]A[文章编号]0257－2826(2012)06－0057－09

中非合作论坛已经成为一种模式，并开始为其他国家或经济体仿效。近年来新兴国家主办的非洲论坛(峰会)有：韩国一非洲论坛2006年11月7－9日在首尔举行；非洲－南美洲峰会2006年11月30日在阿布贾举行；印度一非洲论坛峰会2008年4月8－9日在新德里举行；土耳其－非洲峰会2008年8月18－21日在伊斯坦布尔举行；伊朗－非洲峰会2010年9月14－15日在德黑兰举行。值得强调的是，共同发展是中非合作的目的，这既是中非合作过程中一直遵循的原则，也是国际关系民主化的一种体现。在国际合作中，双方都有自己的利益诉求。这是十分自然的。从长远的角度看，中国与非洲的合作必将有利于双方的发展。本文分析了中非合作论坛的运作机制及其与非洲一体化的关系，并就论坛的完善提出自己的看法。

一、中非合作论坛的运作机制

中非合作论坛的源起得益于以下因素的作用。首先，中国与非洲在国际舞台上的长期合作为论坛的建立奠定了坚实的基础。其次，20世纪90年代以来发展迅速的中非关系使论坛的建立变得必要和更加紧迫。第三，国际形势的变化特别是经济全球化为中非合作提供了更多的机会和挑战。第四，多位非洲高官敏感地意识到中非合作机制化的重要性并提出了建立论坛的可能性和必要性。最后，中方政界和知识界就建立中非长期战略伙伴关系的机制化提出了可行性建议。

在有些人眼里，非洲似乎只是一个消极的接受者；中非合作论坛被认为是中国实施所谓“宏大战略”的舞台。通过对中非合作论坛政策制定过程和运作机制的研究，我们可以理解中非合作论坛的南南合作关系的本质。

中非合作论坛从酝酿、创建到运转是双边多层互动、共同推进的结果。

中非合作论坛具有双边互动的鲜明特点。一方面，这一合作机制不是像传说中的那样，是中国人推行自己战略布局的单方面努力；另一方面，虽然创意始于非洲方面，但几十年的友好交往，使得中非双方在20世纪90年代末都不约而同地产生了建立某种常设的合作机制的要求，因而一拍即合、水到渠成。在后来的发展过程中，这种互动的特点一直继续。

1.中非双方多层互动。首先是核心层的国家领导人之间的直接互动。1999年10月，中国政府决定接受非方的建议成立合作论坛之后，江泽民主席致函非洲领导人，正式提出建议并特别邀请诸如非统秘书长萨利姆等客人前来与会。第二个层次是论坛召开之前的高官会议对于论坛最后基础文件、机制化等方面的贡献。第三个层次，也就是最外围、最常态化的互动来自于双边使团与驻在国各层级之间的互动②。双方外交官员之间的互动交流发挥的作用是巨大的，这也促成了中非外长在联合国大会召开期间举行双边磋商会议的常态化，成为论坛的另一种常设机制。

非洲方面的贡献表现在三个方面：(1)非洲方面是中非合作论坛创意的提出者。唐家璇外长首次访非时，已经有其他非洲国家人士提出类似的想法。1999年来华访问的马达加斯加外长正式提出在中非之间建立某种多边机制，与唐外长的想法一拍即合。国务院批示同意唐外长上交的报告后，外交部命令驻非洲各国使馆与所有非洲国家磋商建立这样一个机制的可行性，非洲国家都积极配合。(2)非洲代表提出的意见丰富了论坛两份基础文件的精神。在论坛的酝酿过程中，非洲代表的主事权精神得到体现。在高官会议上，他们对中方提出的文件文本表达了意见并提供了不同版本的文件，包括生物多样性、无核区、旅游业发展等内容。经过三昼夜讨论，第一届部长级会议通过的《中非合作论坛北京宣言》和《中非经济和社会发展合作纲领》最大程度地包括了双方共同关切的方面，最后文本文字是原文件的两倍多。(3)非洲方面推动论坛机制化。第一次会议时非方要求将论坛机制化，中方对此看法不同，中国人行事谨慎、循序渐进，希望两年后召开高官会议，评估具体成果后再决定是否机制化；非洲人充满热情，希望立竿见影，提出马上机制化。最后，中方尊重了远道而来的非洲客人的意愿，也表现出了传统的中国文化的特点。

2.中方内部决策过程的特点。中方在筹备和决策过程中，表现出来具有自下而上与自上而下交叉并行的特点，既可以说是民主集中制传统的再现，也可以说体现了改革开放以来多层次外交决策机制形成、多元外事主体共同发挥作用的趋势。唐家璇外长虽然认同马达加斯加外长的建议，但并没有立即上报中央，而是请非洲司召开全体会议，讨论可行性。经过多次讨论，直到多数人同意以后才集体写论证报告上报国务院。除了这一层面的讨论和论证以外，该议案还被分别拿到外交部每四年召开一次的驻外使节会议和每年召开一次的片会上讨论，以便使外交人员能广泛建言献策，结果是这两级会议都赞成搞中非合作论坛。

3.互动过程中表现出的双边差异与共性。从中非合作论坛这一酝酿过程可以看出，双方在历史、国际交往经验、文化和行事风格上都具有差异性，表现在对于论坛本身(从内容到形式)的期许上，非方与中方不尽相同。中国人喜欢简单明了，文本也相对简约；非洲人熟悉现有国际交往中的程式化，特别注重会议文本，与中国人更讲究实际的风格形成鲜明对照。与此同时，双方互动过程中又都充分尊重彼此的利益，表现出共同的诚意。例如，有的非洲国家代表认为台湾问题可能是中国的重要考量，甚至提出将“一个中国”作为一条原则，双方经过坦诚而深入的交流讨论，最终否定了这一动议。双方的一致立场是：论坛要建成开放性的、能够推进双方多领域互利合作的论坛，而不是限定在政治领域的狭隘机制。

论坛贯彻了在酝酿形成过程中体现出来的多层次平等互动、互相尊重、共同推进的特点。然而，不能否认的事实是，虽说论坛从第一届部长级会议的时候已经机制化，迄今为止，非方尚没有统一的组织来跟进和落实论坛决议(即使是非盟加入后也是如此，因为它还不能代表所有非洲国家)，只有南非、埃塞俄比亚分别成立了后续行动委员会，其他国家还有赖于该国驻华使团和外交(和国际合作)部的亚太司等部门(非专门成立)来协调论坛有关事宜。中方后续行动委员会则早在2001年就已成立，每年都召开几次会议，专门负责与非洲驻华使节会议协调。这种架构决定了论坛的主导者还主要是中方，具体表现为召集会议、提出动议、敦促决议落实、收集并协调各成员国要求、立场等。

4.“先原则、后规划”的项目选择过程。当前这种由中方主导的运作流程也与双边的实力有关，因为60年来中方对非关系中很重要的援助内容在论坛中得以延续，而且对非援助的规模和领域一直在不断扩大。实际上，每一届论坛举措中的很重要的部分都是对非援助的内容。尽管现在看来还有点复杂，但是由中非合作论坛来整合以往各种形式对非援助项目已经成为趋势，一个有利条件就是，执行传统援助项目的各大部委都已经成为论坛后续委员会成员单位了。

一般而言，论坛具体项目的选定，都是由驻当地的中国使馆请非方根据自己的切实需要提出2－3个备选建议，然后经过双边多层次磋商、考察等环节，确定备选项，由中方大使上报外交部和商务部。外交部的非洲司会同商务部西亚非洲司对具体项目做出决定，然后将项目交由商务部援外司组织中资企业进行招投标，同时给予无偿援助或者优惠贷款项目(通知进出口银行)的申请与受理工作。中方承包公司与非洲国家具体业主之间的合同必须包括第三方(即监理方)，该监理方首先是与签约公司没有直接利益关系的公司，要在工地进行整个施工过程的监理。这一政策制定过程基本上与援助项目的决策过程相同，反映的是受援国的需求，通过适当的外交途径、并且经过专家实地勘察认定以后进入决策过程。

同时，由于中方目前在整个论坛中的主导地位，中非合作论坛决策过程确实体现出中国多年来逐渐形成的援外机制决策过程的一些特点，如先谈原则、定规模，再做具体项目各环节的详细规划。2006年和2009年两届论坛会议宣布的“老八条举措”和“新八条举措”都是这样的：即先与非洲方面讨论实施某一项目的意向性，根据与非洲方面协商的结果，再制订总的援建若干所医院、抗疟中心、农业示范中心或者清洁能源等项目的数额。

5.多层次、交叉互动的决策过程。中非合作论坛的政策决策也是多层次交叉进行，包括后续行动委员会秘书处的外交部非洲司和非洲驻华使团之间的常规磋商协调；中国驻非洲各使馆与非洲国家有关部门的磋商协调；中方使馆与国内有关机构的报告关系；非洲使团与其国内相关部门之间的报告关系；中国27家后续委成员间的协调。在多层次的论坛决策过程中，外交部非洲司(同时作为中方后续委秘书处)和商务部西亚非洲司发挥着联系前方使馆(中方和非方)、决定项目计划并向财政部提交报告、申请拨款的核心作用。财政部审议后续委提交的财政申请书并最终决定项目的取舍。因此，外交部、商务部和财政部被认为是中非合作论坛中方的核心政策决策机构。

6.决策过程的科学化趋势。中非合作论坛决策过程也逐渐体现出科学化的趋势，即决策过程强调更加充分的考察和论证。首先，在中非合作论坛下具体项目的选定方面，在充分尊重非洲意愿基础上(也就是说，还是请非方先根据自己的需要提出2－3个备选建议)，经过双方共同磋商、考察、论证等环节确定，越来越体现出科学决策的特征。1995年提供优惠贷款项目开始运转以后，进出口银行要求中国公司的可行性报告要涵纳环境因素分析(当时“赤道原则”尚未问世)。2004年以后，进出口银行提出在所有可行性报告之外，还要有一份单独的关于该项目对于环境方面潜在影响的报告书。借鉴进出口银行资助的苏丹麦罗维大坝项目的经验，进出口银行自2008年开始组织专门的考察团参加资助项目的前期可行性考察，也进行项目实施中和结束后的环境、社区影响评估工作。

7.因势利导、不断调整的决策过程。以上所有特征表明，中非合作论坛的决策处在因势利导、不断调整和完善的过程之中。在中方与非洲的协调环节，有一点值得强调：与中非合作论坛酝酿过程中先与非洲使团联系、磋商的方式不同，中非合作论坛正式运转之后，中方后续委提出的任何想法，不仅仅是发送给驻华非洲使团，还将同样的内容直接送达非洲各国的相应协调机构。这也是中国与非洲双方在过去十余年不断实践中摸索出来的经验。

二、中非合作论坛与非洲一体化的关系

中国政府从20世纪90年代后期就开始重视非洲一体化这一因素在中非合作中的作用，并注意与非洲地区组织的合作。为了使非洲国家外交官更加了解中国，1996－2004年，中国外交部还委托外交学院举办了9期英语和法语的“非洲外交官‘了解现代中国讲习班”，2001年和2004年举办了两期阿拉伯语研习班。1999～2003年，研习班邀请了一些非洲地区组织的代表参加：1999年为非统组织~2000年为中非国家经济共同体；2001年为东南非共同市场、东非共同体、西共体、非统组织和南部非洲发展共同体；2002年为中非国家经济共同体；2003年为南部非洲共同市场和南部非洲发展共同体。这一举措使中国与非洲地区组织的关系更为密切，也为开展经济合作设立了平台。

中非合作论坛建立后，非洲一体化的因素也在这方面起着作用。首先，非洲联盟一直作为观察员的身份参加到论坛中来，并作出应有的贡献。其次，在一些议程和合作项目的设计中，非洲一体化的因素也得到适当重视。有的企业在非洲设立项目时注意到区域因素。非洲联盟大楼的落成也从某种角度说明了中国对非洲联盟的重视，也是加强非洲联盟在中非合作论坛中的分量和作用的一种表示。

非洲联盟究竟应在中非合作论坛中起什么作用的问题，非洲国家有不同的看法。从我们调研的情况看，一些小的国家对非洲联盟在中非合作论坛中所起的作用比较担忧。它们担心非洲联盟被一些非洲大国把持，可能在议程制定和项目落实等问题上影响到小国的利益。当然，一些非洲大国坚决支持非洲联盟在这一合作论坛中起更加重要的作用，要充分发挥主事权精神。

作为一个集体对话机制，中非合作论坛越来越体现出非洲方面的主动进取精神。这与创立阶段的主事权精神是一脉相承的。不论是从举办国的选定、议事日程的确定、重要议题的提出、论坛文件的定稿，中国与非洲国家都是互相切磋，互相尊重。

从目前发展的情况看，非洲一体化在中国对非合作中的影响日益增强，这主要表现在以下几个方面：

第一，非洲联盟已经正式作为中非合作论坛的成员，这意味着它在今后中非合作论坛的计划提交、议程制定、举办方式、后续行动以及落实检查中会起到更加重要的作用。它也可以作为论坛的一员提出自己的诉求。

第二，非洲联盟的加入，对非洲单个国家在中非合作论坛中所起的作用会进一步加强。各个国家与中国的双边合作议程会更加融入非洲一体化的考量，特别是有关区域一体化的因素。

第三，非洲联盟将在中非合作论坛的议程制定中起到更重要的协调作用，从而使各国(方)利益在中非合作论坛的框架中与中国进行双边合作时得到应有的尊重，从而加重非洲国家在议事过程中的分量。

第四，中非合作论坛的一些项目设计会进一步考虑非洲一体化的因素，特别是一些有关区域整合的议题和项目，如交通网的建设和沟通、互联网的建立与维护、水电站的建设与有关环境方面的考量。

第五，在中非合作论坛框架内涉及金融、经济、环境等具体合作项目上，非洲一体化的因素将得到进一步重视。对非洲发展银行等涉及整个大陆的金融机构的合作会进一步加强，与一些区域性组织(如东非共同体、西非国家经济共同体等)的多边合作也会加强。

在2009年埃及的部长级会议上，南非就提出了2015年会议在南非举行的动议。也就是说，这一议案，将作为非洲方面的提议在中非共同参加的2012年部长级会议上共同讨论和决议，即决策的过程可能呈现另一种模式，也就是说，中方将作为平等的参与方之一，与非洲各个成员国、非洲联盟(可能还有其他非洲地区组织参与进来)共同在中非合作论坛大会上讨论由不同参与方提出的提案，并决议政策。这种主事权还体现在非洲各个阶层越来越要求广泛地参与到这个集体对话的机制中来。中非合作论坛下第—个分论坛“妇女论坛”主要由中方推动。第二个分论坛“法律论坛”则完全是非洲主动要求的结果，中方则显得准备不够充分。

随着非洲联盟作为最新成员加入中非合作论坛，以及非洲内部区域性或者次区域性的联合自强机制的不断增强，未来的决策机制也可能呈现另两种模式：其一，非盟成为直接与中方协调的一方(摩洛哥作为非AU成员国仍然单独与中方对话)；其二，中方与参与中非合作论坛的非洲各个区域组织(各自代表不同非洲国家)进行协调。

从以上的几种未来可能趋势来看，中非合作论坛的整个决策过程都是在向更为多元、更为均衡的方向发展。非洲联盟可能将发挥更加重要的作用，其他区域组织也可能会加入到这一论坛机构中来。非洲各个国家对于这种集体性协调机制的态度，将是决定这种走向和趋势的主要因素。中方对于未来走向的态度是，尊重并乐见任何非洲地区或集体性协调机制的出现，因为这将有利中方减少工作流程和提高工作效率。中非合作论坛在计划和运作这种互动过程中已经形成了一些比较成熟的理念、机制和模式。平等相待与互相援助的理念是中非合作论坛的灵魂。首脑外交与多层互动的磋商机制奠定了中非合作论坛的基础。互利双赢的原则、切实可行的计划、平等协商与承诺兑现的运作模式是中非合作有别于其他双边关系的实质。政府指导、企业打头、多方合作的投资方式是促进中非论坛合作机制的重要因素，也成为推动中非合作论坛机制可持续发展的强大动力。

三、对中非合作论坛的总体评价

非洲对中非合作论坛的总体评价积极正面，突出表现在3个方面：论坛中的平等关系、对发展的积极作用和项目的务实性。苏丹外交官员在采访时指出，中非合作论坛建立在中国和非洲国家的双边关系上，是一种平等的关系；突尼斯大使认为，近十年，非洲大陆已实现了6％的增长率，其中的2％应归因于中国——中非合作论坛成为确定非洲的需求、确定优先项目和确定达到共同目标最佳手段的框架，中非合作论坛政策的主要特点是现实性和聚焦性，这些政策针对非洲的实际需求和紧急问题，解决这些问题利于非洲人民的发展与福祉。刚果(金)外交官表示，非洲和刚果(金)十分赞赏中国对非洲伙伴所作的承诺，“因为中国带来一种新的合作模式”，这是前所未有的，也确实带来了实实在在的成果。不论在非洲的什么地方，只要有中非合作，你就会看到变化，尤其在基础设施方面。摩洛哥大使表示：中非合作论坛是南南合作的一种形式，所有参加国都是发展中国家，各国一律平等。十多年过去了，中非合作论坛取得了许多成就。中非合作论坛与其他论坛完全不同，因为中非合作论坛更加务实，实事求是。同时，论坛包含了众多领域，尤其是可持续发展的项目在非洲的发展中作用突出。津巴布韦外交官认为，津巴布韦从中非合作论坛中获益良多，例如在农业、服务业、基础设施等领域。他认为这种关系是平等的，在中非合作论坛框架下，双方坐在一起共商大事。中国经济实力很强，但非洲同样也在论坛中发挥作用。尼日利亚外交官对中非合作论坛十分满意，尤其是论坛追求可持续发展，关注尼日利亚发展中的各个重要方面，囊括了尼日利亚政府发展议程中的重要领域。因而，中非合作论坛给尼日利亚的整体印象是，合作日益增强尼方的力量。尼日利亚对中非关系十分自信，因为中非关系将会长期有利于中非双方。中非合作论坛在中非关系中扮演着不可替代的作用，已成为多边国际合作的一个著名模式⑥。坦桑尼亚驻美国大使赛福明确表示：中国在非洲致力于政治和外交接触，非洲领袖们也同样努力于此。中国长期培育这种关系，并将其作为一种战略。“四代中国领导人均非常严肃地致力于这种接触，而且每一代领导都加强高级别访问和接触的层次和频率。”他批评西方对中国的无端指责，并指出：中国在非洲的存在已成事实，且将持续下去。他希望中美能在非洲加强合作，在与非洲人的合作中成为伙伴，而不是竞争者。

论坛促进了非洲国家的自身发展，这既是中非合作的目的，也是中非合作的需要。中国的经验表明，仅靠援助是不行的。中国对非合作的思路就是基于自身的发展经验，即发展不靠援助，而靠贸易和投资。因而，在对待不同国家上，合作策略也是区别对待：对既无资源又无市场的国家，需加大援助；对资源和市场都比较丰富的非洲国家，应加强贸易与投资活动。中非双方应在加强法制建设、惩治腐败、市场管理和金融监管等方面加强合作。目前，论坛本身存在的一些问题和困难，与法制建设和治理能力较低有一定关系。中非双方可在良治和能力建设方面加强合作力度，从而使双方的合作更有成效。

关于目前论坛机制存在的缺陷，在中方参与机制方面，主要因素在于国务院下面缺少统筹机构，仅靠外交部统不起来，其他参与单位负责中非合作论坛的部门或官员多是临时兼职性质，在工作中难以尽职尽力。中非合作论坛框架中的中国对非援助的规模和力度不断加大，但援外工作至今尚未达到统一管理。不同部委之间的协调、民众的知情权、立项的科学论证、项目完成后的评估、援助情况的透明度以及加强国际合作等工作日益具有挑战性。在发挥非洲联盟和区域组织的积极性方面也有待加强。诚如一位非洲外交官所言，“当前，中非合作论坛在非洲一体化中的作用有限。非洲一体化是非洲国家自身的主要任务。只有非洲国家自身授权相关议程，中非合作论坛才能在这方面发挥更多作用。”中非合作论坛目前是中方主导，非洲方面的主动性较小，这与中非合作论坛中非洲国家多、国别、地区之间差别大等因素有关，还牵涉到非洲内部的协调问题。非洲国家对如何发挥非盟在中非合作论坛中的作用上意见并不统一，这一点已为非洲学者所注意。

四、中非合作论坛如何做到可持续发展

从目前的情况看，以下方面的改进将有助于中非合作论坛的可持续性。

首先，加强和完善论坛的机制建设。建立部际协调机构，由副总理领导。中非合作论坛中方后续委秘书处可以考虑由专业人士组成，以便论坛向更加科学化和专业化的方向转变。论坛任务的落实应严格按照统一协调、各负其责的原则进行，不宜多头负责。三年一次的论坛部长级会议有其缺陷，可进行改革。如：将论坛的有关跨地区合作项目延长至6年，即跨两次中非合作论坛部长级会议；随着运作机制的成熟，论坛部长级会议可从目前的3年一次改为5年一次；为适应社会、经济、政治和环境的快速变化，改为2年一次专门会议，如2015年农业、2017年制造业，等等，但不是面面俱到，而是根据情况变化和双方协商确定每次论坛的专题(如农业、制造业、矿业、基础建设等等)。

其次，论坛机制需进一步开放。这样可以调动各方面的积极性。尽力发挥双方社会组织、非政府组织在加强中非合作方面的积极性，力争使社会组织及非政府组织在中非合作论坛的框架内发挥积极作用。近期的“非洲光明行”活动的成功，说明了中国社会组织可以为中非合作做出贡献。中非医疗卫生合作、教育合作和减贫方面均可借助社会组织的力量，充分调动研究单位、新闻媒体、环保、扶贫或粮食等具有特别功能又务实的民间组织的积极性。在这一点上，中非合作论坛可向“东京非洲发展国际会议”学习经验。

第三，非洲方面应加强主动性。逐步加强非洲国家、非洲联盟与区域组织三个方面的参与力度，在制定、执行和评估合作议程中应加强中非双方互动。议程设计应减少盲目性，多从非洲实际出发，发挥非洲方面的积极性。非洲国家可将本国发展计划与中非合作论坛的项目紧密结合。这一点应从项目设计开始。与非洲一南美首脑会议相比，非洲方面在参与中非合作论坛方面仍显不足，尤其是在政策制定过程这一环节。中非合作论坛是一个平等合作、互利双赢的机制，非洲国家应更积极主动地参与到政策和行动议程的制定过程之中。

第四，非洲联盟的作用。虽然非洲国家对非盟在论坛中发挥作用的意见尚未统一，但这并不影响在设计跨国或区域性(如某一区域的交通网络)或对非洲大陆具有影响的规划设计(如非洲大陆的通讯网络或水资源利用的项目)时加强多边磋商，充分吸收非盟意见，以加强非洲方面参与的积极性。“非洲联盟在中非合作论坛进程中的协调作用确实不仅对非洲国家有利，而且对中国有利。”非盟应充分发挥作为协调机构的作用，成立一个类似后续委的机构，既可提高与中方的沟通和协调效率，也能在一个常设的技术部门下正常工作，使得论坛决策向更专业、更科学的方向发展。

第五，非洲区域组织的作用。非洲区域组织发展较快，应该在区域发展重点和整合方面提出计划，从而在中非合作论坛的议程中得到合作的机会。中非双方可在多边平台上商议框架和议程，通过双边途径加以落实，特别是非洲区域组织可以充分利用中非合作论坛这一平台，加强与中方的沟通与联系。

第六，推动国际合作机制化。对非援助一直是中非合作的重要内容之一，国际合作往往包括对外援助。随着中国从受援国到援助国这一地位的转变，国际合作将成为中国今后的重要任务。中国对外援助的数量在不断提高，而对外援助机构已存在数十年，实有必要实行国家援外统一管理。首先应建立部际协调机制，再逐步过渡到由国务院直接管理的援外主管机构，建议这一机构称为“国际发展合作署”。对非援助应在国际援助范围内加强多边合作，首先应加强与非洲地区组织和国际组织的合作。国际援助体系存在诸多不足，中国应拟定自己的原则，实际合作过程中应以国家或项目为单位循序渐进。南非专门成立了援助部门，印度、巴西也一直在提供发展援助。这些国家的援助理念与中国相近，应优先与这些国家探讨合作可能性，从而加强金砖国家在国际援助体系中的发言权与地位。经合组织在援助机制上的经验值得借鉴。多边合作应使非洲得到实惠，有3个前提：中国在援助方面的主权和主导权，对非洲人民有利，须征得非洲方面的同意。

第七，援外工作尽快立法。中非合作的一个重要内容是援助非洲，促进非洲的发展。然而，中国的援外工作一直在缺乏法律依据的情况下进行。应在援外规章的基础上，先建立国务院援外条例，然后再上升到援外法。《中国的对外援助》白皮书已公开出版，这是援外工作透明度增大的具体体现。对外援助款项是国家税款，援助开支和效益均应向公民有所交待。

第八，坚持可持续发展的原则。人类社会发展过程中普遍存在发展与环境保护的矛盾。这一矛盾在发达国家经历过，在中国有过而且目前仍然存在。作为后发国家，非洲国家完全有机会通过有效的战略规划，充分利用自然资源禀赋，实现可持续发展。这也应是国际社会的共同目标。在中非合作论坛决策过程中应加强环保方面的考量。重视在工业、农业、卫生、科技、环保等中非合作项目决策过程中扩大环保部参与政策制定、项目设立和评估过程中的力度和分量；建立机制化的评估和检查制度，设置类似于对外援助和投资示范基金、企业缴纳资金作为环境保护资金的奖惩制度，必要时由专业和权威监督部门来实施环境否决权。

当前国际局势发生了巨大变化。面对新的形势，中国的非洲战略是否需要调整呢?回答是肯定的。中国的国家战略是为实现和保护国家利益服务。所谓“战略”的重要特征之一是前瞻性。然而，我们看到，在制定对非政策时缺乏前瞻l生与整体意识。笔者曾指出：“中国在非洲什么都不缺，就是缺战略。这是有感而发。

中非合作是一件长远之事，需从长计议。西方大国之间在对付中国、侵害中国的国家利益方面不断地互相协调，我们须有应对之策，不能以不变应万变。中非合作论坛的成绩不容置疑。然而，它也存在着缺陷和问题。由于创立期间缺乏经验，中非合作论坛并非完善。笔者将这种不完善称为“机制困境”，它使论坛难以最大限度地发挥其作用。这种机制困境包括中国、非洲和中非互动这三个方面。如何克服这些缺陷，需要中国与非洲双方进行综合考量和通盘协商。这种考量与协商应在多层面进行。从中方而言，首先要将中非合作论坛放到中国的非洲战略中考量；其次是将中国的非洲战略放到全球化背景下的中国国际战略中考虑。从非洲方面而言，首先应将中非合作论坛看作一种促进非洲国家与大陆整体发展的机遇和平台来考量；其次是将论坛作为非洲与其他国际伙伴进行协商合作的优化模式来完善发展。从中国与非洲双方而言，要将中非合作论坛作为南南合作的一种运作机制来完善；同时，应将论坛放在国际局势急剧变化、国际秩序逐渐重构、新兴国家日益壮大这样一种大背景中考量。只有这样，才能进一步完善合作机制，各得其所。

[责任编辑刘蔚然]