论政策问题构建中的公众参与

王骚　许博雅

摘 要：随着政策科学理论与实践的发展，政策问题构建日益成为政策分析的首要环节和政策科学家关注的焦点。公众参与政策问题的构建是其实现价值诉求的必要途径，也是公共决策民主化、科学化的基本要求和政策合法化程度提升的有效手段。然而，目前这一环节中的公众参与却是不充分的，并表现出零散性、附属性、单一性和突进性等一系列问题。因此，必须以政策问题构建为核心，从政府与公众的信息互动现状出发，完善公共决策政府议程的全面公开机制。

关键词：政策问题构建；公众参与；决策民主化

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1003-1502（2012）06-0030-07

政策科学自20世纪50年代创建以来，由政策问题认定、政策方案规划、政策合法化、政策执行、政策评估、政策终结等动态运行环节所构成的框架，一直是理论与实践研究的视角之一。在这一框架下，公共政策动态运行过程中的方案规划和政策执行曾经先后成为理论与实践研究的重点，并形成了丰富的研究成果。随着民主价值在世界各国现实社会政治生活中的影响日益深入，公共决策民主化的讨论焦点也主要体现在这两个环节中。与此相比，针对政策问题认定环节的理论与实践研究相对较少，往往只是作为政策规划环节的内容而出现。然而，公众参与作为推动公共决策民主化的根本途径，如果不能在社会关注的前决策点——问题认定方面发挥作用，而只能在明确限定的问题下进行民主讨论，即使这种讨论在法律和制度的保障下可以充分进行，对于整个公共政策过程而言，其民主程度也是有限的，甚至会对公共政策和政府本身的合法性造成负面影响。因此，有必要对政策问题在整个公共政策过程中的显要性加以阐述，对其基本属性进行更为深入的认识，从而进一步探究这一环节中的公众参与问题，推动公共决策过程民主化的发展。

一、政策问题的认定与构建

政策问题，可以理解为是需要通过公共活动才能够得以实现而尚未实现的需要、价值或改进的机会。[1] 它根源于客观的社会事实，但与一般意义上的公共问题并不等同，它不仅要在多数人身上有所体现，还需要引起政府及全社会的关注，并被纳入政府工作程序，是拟将制定相应政策予以解决的问题。换言之，政策问题并不是既定的，需要通过一系列调查研究工作，获得有关问题的性质、范围及其严重程度等相关信息，在分析的基础上对该问题做出基本的定性判断，即确认所面临的究竟是一个怎样的问题。不仅如此，在政策制定过程中，作为首要环节的政策问题认定对政策问题的根源、条件、发生机制、发展变化和现实影响等内容的分析，又在很大程度上决定了政策方案制定和政策执行的方向和内容，并为政策评估与政策变动设置了总体标准。因而，对政策问题及其认定过程就需要进行深入的理论研究和技术分析。另一方面，政策过程本身不能脱离现实的政治环境，政策问题认定内嵌于社会政治活动过程当中，政策问题必须获得相关政府部门、社会组织与公众的认可，形成广泛的共识，完成政策问题的最终认定。从现实中可以观察到，政策过程与客观社会条件之间的关系并不像技术分析所指出的那样清晰可辨，而是很难从总体上发现二者间直接而清晰的关联，甚至公众对问题的注意力和政策行动之间的联系也是不清晰的。究其根源，仍在于政策问题认定的复杂性在政策过程中所产生的重大影响。[2] 很显然，“不确定”是政策问题的明显特征。这意味着政策问题的认定实际上也是一个构建问题的过程，它不仅是一个从事实要素出发的技术问题，需要满足技术上的可行性，而且还是一个需要考虑价值要素的问题，满足政治上的可接受性。因此，政策问题的构建必然体现出技术可行与政治可接受这两种基本属性。

从历史发展来看，对政策问题构建所包含的上述两种属性的认知经历了一个发展过程。从技术层面看，20世纪50年代，以哈罗德·拉斯韦尔为代表的学者们创建了政策科学，并提出了公共政策过程阶段论，即公共政策是以政策问题为起点，经由方案规划、决策与合法化、政策执行和终结等环节构成的动态过程。虽然，政策问题的认定被作为首要环节确定下来，但从早期研究成果来看，学者们对政策问题的关注并不多；随着社会问题的日益复杂以及政策科学理论自身的发展，越来越多的学者认识到政策问题本身的复杂性和深入研究的必要性，并开始对此进行深入的探索。基于赫伯特·西蒙的有限理性论，威廉·邓恩提出了以问题为中心的政策分析框架。[3] 他明确地指出了构建政策问题的至关重要性，因为一个问题的性质、范围及其严重性的相关信息总是要通过构建问题这一政策分析程序才能获得，也正是由于对这一环节的忽视才导致了现实中政策失误更多的来自于政策分析的“第三类错误”，即用正确的政策方案去解决认定错误的问题。[3]（60） 因而有必要构建以问题为中心的指导系统或定向机制：一方面，通过将政策问题分解到所有政策环节中，确保任一政策环节乃至整个政策过程的合目标性；另一方面，通过政策问题相关信息的反馈与补充，深化并调整决策者对政策问题的认知，缩小政策问题最终认定后与现实情况的差距，进而提升政策过程的现实适应性。关于这一点，如图1所示。

20世纪70年代，查尔斯·林德布罗姆对传统政策分析进行了批判，他指出，对政策制定过程的研究不能仅满足于静态的阶段划分研究法，这种将政策制定过程解析划分为若干阶段或小过程的研究途径，不足以解释政策制定的复杂性以及政策目标选择和政策功效方面的差异性。[4]因而，应当从政治的、经济和社会的环境或背景入手，以“互动的政策制定”来代替“分析的政策制定”，从动态中解释和把握政府的政策制定活动与过程。在他看来，政策分析的价值在于增强了政治过程的合理性和说服力，但从根本上而言，分析只是一个政治互动的工具。[4]（34）不仅如此，林德布罗姆也初步提出了政策问题的复杂性和政治性特征，虽然他并没有直接针对政策问题本身及其认定过程进行系统探究，但是从他对公共政策整体过程的分析中，可以看到不同的政策参与者会就其有限的信息资源和自身的利益诉求，从诸多社会问题中挑选出自己认为最具有显要性的问题加以界定，并将之作为潜在的政策问题参与政治互动过程中，通过竞争、说服、交换等手段达成对政策问题的共识。关于这一点，如图2所示。

在林德布罗姆提出“互动的政策制定”理论之后，价值要素被广泛纳入到公共政策分析研究者的视野之中，在此基础上发展形成的“权力”框架和“官僚政治”框架，进一步指出了限制决策者和政策参与者“理性”的政治因素及其作用机制，[5] 强调了各主体之间的相对权力、信仰价值和政治利益的战略考量对政策问题认定的影响作用。

综上所述，政策问题的最终认定必然是技术分析和政治互动共同作用的政策问题构建的结果。虽然威廉·邓恩等学者特别强调了“第三类错误”的严重性，并指出政策问题构建的科学性关键在于实质及规范问题要符合原先的问题情势，但是现实中问题的规范阐释究竟能够在多大程度上与现实情境相符合，不仅取决于事实要素的完备性和分析技术的先进性，还会受到政治价值因素的制约。如果进一步深入探索政策问题构建中的“不确定”性，则会发现一个隐含性的事实，即以某一社会现象（状况或情势）表现出来的政策问题实际上具有多面性和复杂性，“人们体验到的是问题的情势而非问题本身，问题就像原子或者细胞一样是概念的产物”，换言之，状况和问题是有区别的，[6] 出现在公共政策过程中的政策问题实际上是“思想作用于环境的产物，是以问题情势中抽取出来的要素为基础分析构建出的结果”，[7] 在这一系列信息加工处理过程中，势必要掺入人的解释性知觉因素，使政策问题带有主观性与人为性。那么，在这种情况下，谁参与政策问题的认定，以何种方式、侧重哪个方面构建政策问题，就将涉及大量的权力角逐和利害关系，并直接影响到社会资源的权威性分配。

二、公众参与政策问题构建的特征

从现实中的政策过程来看，公众参与政策问题的构建具有多种特征，并体现在价值诉求、现实条件与实践等方面。把握这些特征将有利于分析公众参与政策过程的现实问题和进行相关的对策探索。

（一）价值诉求

社会公众是公共政策过程的参与者，不论是在西方国家的民主政治制度环境下，还是在中国向民主化决策体制转型的进程中，公众参与政策制定过程的重要性都日益得到了肯定与重视，并被认定为是确保政策符合民意及提高政策合法化程度的根本途径。[8] 从宏观层面上讲，公众参与政策过程反映着国家与社会的相互关系问题。在这二者的相互关系中，国家通过回应社会表达出的意愿和需求，满足社会共同利益和民众价值诉求，从而不断获得来自社会民众的认可，使自身的合法性与权威性得到加强。合法性是一个内涵广泛的概念，虽然在一般意义上讲，政府机关在法律赋予的权限范围内经由正当程序做出的行为，通常就被认定为具有合法（律）性，但事实上这种合法律性与合法性并不等同，它只能够提高合法性的程度，使公众更加关注政府及其活动的公正性或正当性。甚至在某些情况下，政府的一些活动，即使是官员们在宪法和法律规定的权限范围内做出，也可能被认为不具有合法性，因为它可能与民众的价值诉求和社会能够接受的观念离得太远。[9] 因而，就公共政策过程而言，提高政策的合法性可以理解为就是提高政策的合理性或者是提高社会公众对于政策的拥护度和认可度。[10] 那么，对合法性的判定就必须遵从其本质要求，即政府行为能够获得社会的认同、承认和支持，并在此信念的引导下，表现为公众愿意服从并配合政府的权威性安排。

从公共政策的具体环节看，虽然有学者将政策合法化作为政策过程的一个环节，以强调其重要性，但事实上合法化的获得是贯穿在公共政策从问题的提出和认定、政策形成到政策执行，再到政策变迁和终结的整个过程中。换言之，在政策问题构建这一前决策环节中，寻求社会公众价值认同的活动就已经开始了。不仅如此，在上述对政策问题构建环节的探讨中已经指出，政策问题的构建是在技术可行性和政治可接受性这两个基本属性共同作用下完成的。其中，政治可接受性的主体会随着决策体制改革不断扩展与调整，在中国决策体制朝着科学化、民主化转型的制度背景下，公众对政府决策的合法性认定日益受到重视，并逐渐突破“权力”框架和“官僚政治”框架垄断政策议题的局面。在媒体言论不断开放和新媒体技术的支持下，社会公众的价值诉求和舆论导向成为了政策问题政治可接受性的重要组成部分。简言之，通过公众参与政策问题构建来扩展政策问题的政治可接受性就成为提升整体政策合法性的重要着力点。

（二）现实条件与实践特点

实践考察表明，社会民众参与政策问题构建并不是无条件实现的无序过程，在制度、途径和技术上都会对其形成一定的现实制约条件并体现出明显的实践特征。

从制度和参与途径来看，公众参与可以分为政府主导和社会主导两种类型。其中，政府主导是现实中主要的公众参与途径，它有严格的程序和内容限制，主要包括代议、信访、咨询、公示、听证等制度规定。在这些参与途径中，提出与构建政策问题的主动权掌握在政府手中，公众或公众代表只能不定期地被动参与，其所表达出来的政策问题界定信息也往往缺乏充分性和代表性，且难以得到或者不会得到政府的及时回应。从现实情况来看，政府常态化信息沟通机制的完善和社会舆情系统的建设，可以使这种信息不全面性得到一定的弥补。但这种信息弥补工作仍是在公众不知情或不明白目的的情况下进行的。虽然社会公众在客观上参与了政策问题的构建，但其主动表达权和具体阐明意愿的机会却被忽略了。由此可见，在政府主导的方式下，公众参与政策问题构建的行动是被动的、不明确的、缺乏互动性的。公众自身在政策问题构建和政府议程中发挥的作用、自己所关注或提出的问题是否已得到政府关注、政府在正式议程上对该问题的重要性安排、同一问题不同侧面受关注的不同情况等，这些与政策问题构建具体过程息息相关的重要内容在政府主导的方式及其相关制度条件下，社会民众都难以充分了解。

随着经济社会的日益复杂化，广大民众的民主和权利意识不断增强，民众与公共决策的社会主导途径有了明显的变化，这种公民个体或群体自发形成的公众参与途径不存在特定的程序和内容限制，具有较大的自主性、随意性和偶发性，民众通过个体或组织的游说协商方式、大众传播方式，甚至游行抗议方式等来表达自己的政策诉求。与政府主导模式相比，这种社会主导模式下的公众参与途径在体现巨大优越性的同时，也体现出明显的片面性和突进性等新的特点。在政策问题的构建方面，社会主导下的公众参与虽然具有公开性和互动性，但是由于参与者的个人局限，也就从数量和侧重点上限制了政策问题构建的充分性和全面性，社会民众的参与往往表现为围绕单一需求或不满、以推动政策变迁为目标的参与行为。同时，在移动通信、互联网等新媒体技术的支持下，公众参与获得了现代社会条件下更为便利的手段和途径。某个相关事件的出现或集中的社会舆论，在得到媒体的广泛报道后，会迅速传播，形成公共决策的压力，使得政府迅速作出反应，建立政策议程，构建并认定政策问题，出台相应政策，进而使政策过程又显现出了突进性的特点，而缺少了政策问题构建的观念积累与认识的渐进。

所谓公众参与的技术条件，是指与公众参与行为相关的公民素质要求、信息资源、专业知识、表达与综合能力等，即与上述参与途径和硬制度条件相区别的软技术条件。虽然上述参与途径和制度条件在理论上对任何政策过程环节都适用，但是由于公共政策制定的不同阶段对软技术条件有着不同的客观要求，因而导致在现实中社会公众参与可选择的途径并不是任意的。比较而言，政策问题的认定是公众参与途径广泛、可选择性和作用发挥较大的一个政策过程环节，上述任一渠道都可以满足公众对其所关注的问题进行表达的需求，没有特定的技术要求和条件限制；而政策方案规划阶段由于需要大量的信息和相关的专业知识，进行调研论证和详细陈述等工作，一般公众的参与成本高，实际能形成对话、发挥作用的可能性较小，这些具体的技术细节都限制了公众在参与方案规划方面的现实可能性和实际功效，因而由于技术条件所限，政策规划环节实际上是政府以及政策分析人员发挥主导作用的政策环节，而社会公众参与的重点应该放在政策问题构建这一前决策环节上。

将公众参与的重点从笼统的决策过程具体到政策问题构建环节上，这不仅符合决策民主化、科学化、合法化的根本要求，而且也在制度上和技术上能够成为公共参与发挥更大作用的一种现实选择。然而，从现实情况来看，公众参与政策问题构建的实践活动存在着诸多问题。首先，在目前未对政策构建环节给予充分重视的情况下，公众参与过程本身带有附属性的特点，通常作为政府意见征集或是公众意见表达的附带环节；其二，政府主导模式仍为主要的公众参与途径，这意味着，公众缺乏参与构建政策问题的主动性，在内容的选择上受到限制，往往局限在单一议题之上，难以形成诸多问题相互竞争的局面，这极易造成对重要问题的忽视或者导致对政策问题的构建缺乏全局性的分析；其三，政策问题认定体现出“自然无跃进式突变”特征，[11] 社会状况是逐渐积累而成的，但公众舆论和在其推动下的政策问题构建却表现出了突进性的色彩；其四，从整体上而言，公众参与政策问题构建呈现出零散性的特点，常规化、规范化的程度不高，不仅降低了政策问题构建的质量，也影响了公众参与功能的有效发挥。以上这些问题体现出公众参与的制度性和技术性约束条件与实践特征，而所需条件的满足，则要从政府与公众间的信息互动系统入手，通过对其症结的进一步剖析来进一步探索。

三、症结与对策

如上所述，公民参与政策问题构建政府主导的制度途径需要社会的活力，而社会主导的参与途径需要制度的规范。为什么政策问题构建中的社会民众参与，在中国的实践过程中却表现出了零散性、附属性、单一性（不全面性）和突进性的特点？图3中勾勒出的政府与公众之间的信息互动的简要过程，对这一过程进行剖析，可以找到相关的症结。

如图3所示，政府与公众间的信息互动形成了一个半闭环的状态，政府通过其问题搜寻机制将个体公众和公众议程中反映出的问题输入政府系统内，再经由分析机制将部分重要问题纳入政府议程，而后通过筛选机制，针对其中具有显要性的政策问题启动决策机制。在经历合法化过程后，将旨在解决这部分问题的政策公之于众（由于时滞的存在，以及信息不再以政策问题而是以政策的形式出现，因而笔者在图中使用了虚线）。虽然，这个过程为我们所熟悉，但政府议程的公开程度及其进（分析）出（筛选）机制所含有的重大政治和社会意义，应该进一步深入分析。政府议程就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定的时间认真关注的问题进行阐述和分析。议程设置的结果就是将一个社会问题转变成可操作、可决策的政策议案。[6]（4） 在政策议程中，得到认定的政策问题转变为政策议题，决定了政府将就哪些事项做出决定，就哪些问题做出处理，而那些未进入政府议程的问题只能以民众谈论的话题形式而存在，暂时不能得到实质性的解决。因而，在一定程度上，“决定哪些问题将成为政策问题甚至于比决定哪些将成为解决方案还要重要”。[12] 但正如图3所示，政府所面临的社会问题纷繁复杂，只有少数通过议程设置这一“筛选”环节的问题，才有可能争取政府官员的关注，列入政府议程之中，并且，那些进入政府议程中的部分问题也有可能又消失了。那么，在政府议程不公开的情况下，针对这部分问题的相关信息很显然将是对社会公众封闭的。

当前的中国政府议程采用的正是这种带有一定封闭性的半闭环信息结构，它直接导致公民个人及公众议程与政府议程之间的偏差，并进而造成了公众参与政策问题构建时的信息不对称。在信息不对称的情况下，这种偏差既可能是实际存在的，即政府与公众所掌握的信息内容上的区别；也可能是感知上的，即公众不了解自己的需求和意见是否为政府所掌握或关注，在长期缺乏回应性的情况下，就会对政府（不）行为产生误解。一旦有相关的事件发生，就可能激发强烈的情绪，促使其采取较为激进的表达方式，而政府也会在突然爆发的舆论压力下，为尽快出台相应的政策方案、恢复正常的社会秩序，而缩短完成政策问题构建的时间。这也就不难理解为何政策构建环节中的公众参与会表现出附属性、单一性（不全面性）和突进性等特点了。

2011年末曾经两度成为新闻媒体和社会舆论焦点的校车事件能够更为清楚地说明这种半闭环的信息结构对公众参与问题构建的影响。2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县的一辆校车因严重超载发生特大交通事故（核载9人、实载64人），其中21人死亡（包括19名幼儿）、43人受伤。[13] 此事经由媒体报道后，随即引起了社会热议，政府迅速启动应急机制。国务院法制办于2011年12月11日，也就是在事故发生不到一个月的时间内就草拟出《校车安全条例（草案征求意见稿）》，正式公布在中国政府法制信息网上，向社会各界广泛征求意见。第二个激发社会舆论的校车事件发生在11月25日，此时社会对甘肃事件的批评指责声还未消散，又传出了中国政府援助马其顿校车的消息，[14] 恰逢外交部于10月下旬解密了一批档案，公布了1976年以前援助110多个国家地区的资料，于是网友用“援交部”来贬称中国的外交部，批评政府在校车问题上“宁赠友邦，不予家奴”。外交部于11月28日的例行记者招待会上，由发言人洪磊对此做出回应，称中国援助马其顿校车是履行“国际责任”。[15]

中国国内校车问题由来已久，却在一起突发事故的激发下，形成了巨大的公共舆论，并引发了政府的高度关注，迅速完成了政策问题构建工作并促成了相应的规划草案，这本身就带有明显的突进性；从最终确定的政策问题内容上看，该事故被构建为重大交通安全事故。从表面上看，超载、相撞等重点环节确实说明了该事件的交通安全属性。但是，如果对事件作具体剖析，则会发现其背后的财政问题、校园治安问题、政府监管问题、农民工外出打工与留守儿童问题以及农村教育问题等。这些严峻的问题都与校车惨剧的发生有着紧密的关联。2011年11月27日，在第五次全国妇女儿童工作会议上温家宝总理对校车问题的关联性做出了明确的阐释。[16] 而对于校车问题，公众、特别是广大网民对此也做出了积极的反应，但却并未被采纳为最终形成的政策问题或问题的一个重要方面。从这一点来看，政策问题的构建是单一的、不全面的。再看几日后的校车捐赠事件，从理论上以及事后新闻发言人的答复中，这种“国际责任”的履行显然是政治上正确而且技术上可行，这在通常情况下不会引起社会的热切关注。但是，此次公众对此事的负面反应显然受到了前一事件的连带影响，在公众不了解政府议程具体内容的情况下，对于相关事件的理解，会跟从媒体的言论导向或是根据亲身经验加以分类定性。[17] 而社会民众无论是哪一种途径的认识，都会距离此次政府行为的初衷甚远，这就导致了政府与公众对这一问题构建和理解的巨大偏差乃至冲突。事实上，由于政府议程的多元复杂性，封闭的信息状态削弱了社会公众同政府在关注视角和问题构建上寻求共识的基础，从而增加了冲突的可能性。

通过以上分析可以得出以下结论，要解决公众参与政策问题构建的症结，不仅需要首先从认识上区分并厘清公众参与在各政策环节中的不同表现，给予公众参与政策问题构建环节更为充分的重视，而更为根本的解决途径是要建立和完善政府议程的全面公开机制。通过构建政府与公众间信息互动的闭环系统，使公众了解政府议程多元复杂的状态，可以更为理性并且直接地参与到政府对议题的先后排序工作中，由此才能真正激发公众参与和政府回应的主动性，将公众参与政策问题构建的活动切实地纳入到政府决策的具体过程中。这不仅是解决上述问题的根本途径，也为公众参与常态化、制度化、规范化奠定制度基础。更重要的是，它将创造性地为公众参与政策过程搭建又一民主辩论的平台，能够从根本上改变公众参与间断分散和不系统的状态，使不同的议题能够在更为充分的信息依据支持下充分竞争，从而提升政策问题构建乃至政府决策的合理性与合法性。从这个意义上讲，开放政府议程下公众参与构建政策问题的行为将成为政府与公众合力推动现代中国公共决策民主化、科学化、法制化的着力点。

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[15]何清涟. 北京捐赠马其顿校车的前世今生[EB/OL]. http：//www.aisixiang.com/data/47803.html； 丁东. 校车援外与耿飚告状[EB/OL]http：//www.aisixiang.com/data/49190.html..

[16] 温家宝出席第五次全国妇女儿童工作会议并讲话[EB/OL]. http：//www.gov.cn/ldhd/2011-11/27/content_2004457.htm

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