如何完善行政事业单位国有资产的管理

刘正利

摘要：我国行政事业资产是国有资产的重要部分，国有资产在推进政府职能履行、公共设施建设管理以及促进经济发展等方面都有着积极作用。随着我国经济体制改革的深入，如何做好行政事业单位国有资产管理防止资产流失成为了管理体制改革的重要问题。本文从当前行政事业单位资产管理存在的问题出发，对其形成原因进行了简要分析并提出了一些改进和完善措施。

关键词：行政事业单位国有资产；国有资产流失；政府职能；资产管理

一、行政事业单位国有资产管理概述

1、行政事业单位国有资产管理的内涵与分类

(1)内涵

要明确行政事业单位国有资产管理首先必需明确行政事业单位包括哪些领域或方面。一般意义上的行政事业单位是指中央和地方各行政事业单位(包括党政机关等)、各类事业单位和社会团体。

行政事业单位国有资产，即行政事业单位的国有(公共)财产，是指由中央和地方各行政事业单位(包括党政机关等)、各类事业单位和社会团体、附属营业单位等占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总称。

行政事业单位国有资产，其表现形式为固定资产、流动资产和无形资产、对外投资、其它资产等。来源途径主要有如下几条：第一条途径，国家调拨给行政事业单位的资产；第二条途径，行政事业单位用国家财政性资金形成的资产，即行政事业单位利用财政性资金购置；第三条途径，行政事业单位按照国家规定组织收入形成的资产，即单位按照国家政策规定组织收入购置，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。

基于在对行政事业单位国有资产管理相关概念阐述的基础上，行政事业单位国有资产管理的内涵应包括如下几个方面：第一，建立和健全行政事业单位国有资产规章制度；第二，推动行政事业单位国有资产的合理配置和有效使用；第三，保障行政事业单位国有资产的安全和完整；第四，监管尚未脱钩的经济实体的行政事业单位国有资产，实现行政事业单位国有资产的保值增值。对以上四个方面进行执行与管理就叫行政事业单位国有资产管理。

(2)分类

行政事业单位国有资产管理按运用方向分类可以分为经营性和非经营性国有资产；按存在形态分类可以分为有形、无形国有资产；按运用动态分类可以分为动产、不动产国有资产。

2、行政事业单位国有资产管理的特点与原则

行政事业单位国有资产是一种经济资源，如依据法律取得的、国家资金投入的、国家征用、罚没的、国家继承的、国有资产收益形成的、接受馈赠的等，能够用货币来计量，为行政事业单位所占有或者使用，从国家取得资产具有无偿性、非经营性。总的来说，行政事业单位国有资产形成以财政拨款为主，无自我补偿机制，范围不断调整，种类不断增多，固定资产比重大，福利功能强的特点。行政事业单位国有资产管理一般应当遵循以下原则：资产管理与预算管理相结合，主要通过资产配置环节、收入管理环节、统计报告环节等积极探索采用实物费用定额编制相关经费预算；资产管理与财务管理相结合；实物管理与价值管理相结合。

3、行政事业单位国有资产管理的内容

为了加强和规范行政事业单位国有资产管理，需要对行政事业单位国有资产管理管理内容进行明确的界定。从现阶段形势可以看出，尽管在国有资产管理内容方面，行政单位与事业单位是存在一些区别，但是大致的管理内容包括七个方面，即资产配置方面、资产使用方面、资产处置方面、资产评估方面、资产统计报告和资产清查方面、监督检查方面、产权纠纷调处工作方面。具体来说包括配置审批、完善配置标准、调剂使用审批、有偿使用审批、处置审批与收入管理、清产核资实施与统计报告编制、境外资产与无形资产以及涉密资产管理，监督检查等。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

我国在进行政府机构改革后，资产管理状况和使用效率有一定提升。但是，当前我国行政事业单位国有资产在管理上存在很多问题，具体表现在：

1、单位产权关系不明晰，国有资产流失严重

在我国实施改革开放政策后，一些行政事业单位开始进行经营活动，行政事业单位的非经营性资产逐渐向经营性资产转变，资产的使用性质发生了重大变化，在这种经营环境下，行政事业单位的资产权属就应该明确，以区分所有者、使用者以及经营者的具体关系，但是在具体经营中，众多单位的非经营性资产没有办理资产转移审批手续，更未进行资产评估登记，经营者和所有者的投资收益流失并未归于国有。

2、体制不严谨，管理不规范

资料显示，我国行政事业单位国有资产管理体制极不严谨，管理过程也不规范。首先，非经营资产在转变为经营性资产的过程中由于缺乏监管以及保值增值压力，导致资产使用过程极度浪费；其次，在行政事业单位国有资产处置中，时常会出现国有资产未经管理部门审核批准随意处置的情况，国家财产直接流入单位或个人小金库；再次，行政事业单位的固定资产报废也大多未及时进行账务处理，账实不符现象严重。

3、债权等无形资产管理重视度不够

一些行政事业单位对所属债权不够重视，债权防范和风险控制意识不强，管理和控制机制也不健全，一些单位违规地以某种联营或多种经营的方式向单位借款并长期挂账，这些借款在单位内部缺乏严格的监督和管理，责任不明确，回收困难，造成许多呆账和坏账。另外，在经济体制革新变动阶段，人员变动频发，在更替过程中业务交接不到位，一些债权债务关系更难明确，给国有资产带来重大损失。

4、资产配置不合理，使用效率低下

当前行政事业单位国有资产配置不合理情况严重。我国行政事业单位的国有资产主要依靠行政手段实现，具有无偿性，粗放型的管理存在很多弊病。在资产配备上没有科学的标准，一些配备标准并未严格实施，中央各部门之间、中央和地方部门之间以及各地方部门间的资产配置存在严重不公平现象，导致一些单位资产超标准配置而闲置或用于经营，一些单位资产配置随意且盲目，许多购置资产并无实用价值，使用效率低下。

三、行政事业单位国有资产管理问题原因分析

1、对行政事业单位国有资产认识缺失

我国经济体系中一贯受重视的是经营性国有资产，行政事业单位的国有资产一直被忽视，这导致我国行政事业单位国有资产无论认识还是管理都落后于体制改革甚至国企改革。行政事业单位的国有资产产权属于国家，各级单位和部门只是代行所有权并拥有使用权，但是在实际工作中，一些行政事业单位将国有资产归属于本单位所有，任意购置或处理，造成国有资产使用效率低下流失严重。

2、国有资产管理立法滞后，制度缺失

当前我国行政事业单位国有资产管理缺乏完善的法律依据和制度作为标准，现下使用的仍是2006年制定颁布的《行政事业单位国有资产管理办法》以及《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》等，随着改革的深入和经济的发展，这些法律制度已经难以适应新环境的要求。财政体制的革新以及政府职能的转变等变化都对国有资产管理革新提出了新要求。同时，当前行政事业单位国有资产的审批、控制以及处理等都缺乏与时代环境相适应的制度。

3、缺乏有效的绩效考评体系

我国经济体制革新过程中，经营性国有企业在对国有资产管理上都会有相应的绩效评价体系，而行政事业单位的国有资产则相对缺乏。由于行政事业单位是非经营性质的，不以盈利为目标，因此其收入和支出都难以具体量化，统一的财政拨款更让行政事业单位的绩效考评缺乏迫切性和主动性，这也导致了行政事业单位国有资产管理绩效考评体系缺乏事实基础。

4、管理机制不健全，非转经资产管理松弛

我国行政事业单位国有资产管理机制仍很不健全，首先，在资产的配置方面存在财政预算的约束弱化现象，对行政事业单位的国有资产配置缺乏强有力的约束标准，单位资金来源逐渐告别单一的财政拨款，向多源化发展，很多资金的透明度和协调度都缺乏监管；其次，国有资产的使用仍是通过行政手段实现，其处置也缺乏有力的机制监督，随意性大。另一方面，行政事业单位的国有资产在向经营性转化时产权关系明确不到位，所有者与经营者之间的权责利益关系没有从制度上加以明确，很多时候行政事业单位的国有资产都处于以投代管或只投不管的状态，产权虚置缺乏管理。

四、加强行政事业单位国有资产管理策略研究

行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，其管理也是公共财产管理的重要部分。在政府职能发生转变后，根据公共财政理论必须对行政事业单位国有资产管理体系进行革新，具体完善策略可以从以下方面实施：

1、健全各项规章制度规范行政事单位国有资产管理

要完善行政事业单位国有资产管理必须从规章制度健全出发，真正做到有法可依，有章可循。针对现行《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》难以适应新环境国有资产管理的问题，各行政事业单位可以根据自身需求和发展需要，制定与本单位和部门相关的资产管理办法，将国有资产管理与绩效考核挂钩，对资产的预算、购置、登记、使用以及处置构建完备的责任制度。另外，严格落实国有资产性质转换审批手续，加大资产转换透明度，让国有资产的管理做更具系统化和规范化。

2、明确行政单位国有管理机构的部门职责

行政事业单位国有资产管理必须将管理制度与本单位结合并细化到具体部门，将责任落实到部门和个人。行政事业单位国有资产管理责任的落实可以根据部门工作流程来实施，也可设置专门的资产管理部门对各环节资产进行管理，责任人对资产的购置审批以及分发使用进行严格控制，根据单位实际需求进行采购，定期对单位国有资产进行盘点清查，将各部门国有资产管理状况与责任人的奖惩升迁相互挂钩。

3、加强国有资产信息化管理

网络信息化趋势不可挡，在企业管理信息化的今天，行政事业单位国有资产管理也可以通过信息化来强化。国有资产通过信息化管理，中央与地方以及财政部门和各行政事业单位之间的交流将更流畅，国有资产状况也更透明，这样不仅能提升资产购置预算的准确性更能为资产管理者提供准确信息。

4、强化国有资产监督力度

行政事业单位国有资产的管理的特殊性离不开监督，这种监督既包含专业的行政单位监督、单位内的部门监督，也包括社会监督和公民监督。行政事业单位国有资产权属于国家，社会和公民对其购置使用及处理情况都具有监督权，尤其是完善各级国有资产管理机构设置，强化各级国有资产管理部门的职能，只有增加资产管理透明度才能更有利于提升资产管理监督力度。

参考文献：

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