促进土地整理流转 统筹两型城乡发展

岳麓区两型社会建设与城乡统筹课题组

摘要：本文介绍了岳麓区莲花镇开展农村土地综合整治的主要做法，分析了通过土地综合整治带来的效益，阐述了农村土地综合整治的经验启示。

关键词：基础设施；拆迁安置；土地流转；效益；经验启示

近年来，岳麓区莲花镇充分运用城乡土地级差和占补平衡政策，开展城乡建设用地增减挂钩，推动承包地、宅基地和集体用地流转，激活农村生产要素，逐步破解制约农村经济社会发展的土地、资金等难题，加快“两型”示范乡镇建设。

1农村土地综合整治主要做法

2008年，莲花镇启动万亩土地综合整理项目。该项目总投资9990.20万元，建设规模1410.12公顷，涉及莲花镇立马、桐木、大华、新桥、中长5个村,3533户，13161人。

（1）推进土地整治，完善基础设施。莲花镇土地整理为主，辅以路网和水利设施建设，以基础设施完善不断提高农田综合生产能力。该项目共计平整土地469.48公顷，修建道路141271米（其中水泥路24165米），渠道145176米，排水沟63741米，修建圆管涵洞589座、盖板涵140座、分水闸1099座、节制闸608座、跌水1081座、农机桥21座、渡槽28米、小分水口6129处、沟渠下河口护砌66处、下田坡道948座、电杆护砌364处，复垦建设用地115.55公顷。清淤护砌水塘164口，其中清淤133口；清淤并护坡31口。清淤护砌项目区内干支级排水沟9638米。修建小型桥梁7座。

（2）依法拆迁安置，实现集中居住。岳麓区莲花镇农村土地综合整治项目共拆迁农户74户，拆除总建筑面积17680平方米，其中砖混结构房屋8581平方米，砖木结构房屋716平方米，土木结构房屋8383平方米。同时，按照就近原则，将拆迁农户分别集中安置于桐木、大华、中长三个村设置的集中居住区内，对农民集中安置点内的基础设施进行配套建设。

（3）实施土地流转，发展两型农业。莲花镇在土地整理的基础上，成立村级土地专业合作社，按照“公司+合作社+农户”的产业模式，加快土地流转力度，引进农业龙头企业，带动农民致富。立马村土地合作社与湖南天泉草业公司签订协议，完成整村土地流转8000亩，其中农田2700亩；山林地4800亩；水库、山塘500亩，成为长沙市农村集体土地交易平台流转的第一宗土地。目前，全镇17个村（社区）全部成立了土地流转合作社，共计流转耕地、林地共计4.2万亩，成功引进了湖南天泉草业公司、湖南现代园艺观赏园、汇达老年医院、景和园林农业科技园、西域生态园、虎雄山庄等现代农业项目。

2农村土地综合整治效益分析

岳麓区莲花镇通过农用地整理、村庄整理、农村废弃地（含废弃宅基地）整理、土地复垦等措施，新增耕地72.02公顷；新增建设用地置换面积114.14公顷，在此基础上，加快土地流转，有效地激活了农村土地资产，产生了巨大的经济效益、生态效益和社会效益。

（1）经济效益。莲花镇土地整理项目完成后经济效益分为两部分，一是新增耕地面积增加的净收入；二是通过土地整理改造中低产田新增的净收入。经过计算，土地整理后项目区年新增耕地收益181.56万元，新增建设用地置换指标收益为9987.25万元，新增耕地指标一次性收益为324.09万元，总计收益为10492.9万元，而总投入为9990.20万元，共计实现盈利502.7万元（不包括土地整治后产业项目实现的盈利）。

（2）生态效益。莲花土地综合整治项目通过与农田水利建设、农业综合开发、生态环境工程有机结合，依托生物、工程措施，优化了农作物种植结构，有效地涵养了水源、治理了水土流失，大幅增强了土壤肥力和抗灾能力。而沟渠的硬化和整理使洪涝灾害频率和影响降到最低限度，提高了土地产出率。同时，项目建成稳定投产后，项目区作物常年轮作换茬生长，表土植被恢复，地表常绿，绿地覆盖率提高，空气净化，生态功能增加，土地侵蚀能力降低，莲花镇土地整治项目区的生态环境越发优美。

（3）社会效益。通过土地综合整理，有效地缓解了岳麓区“两型社会”建设中建设用地空间和新增耕地面积不足的矛盾。土地综合整治项目通过引水渠道、排水沟道建设，田间道路建设，极大地改善项目区农业生产条件，提高了土地利用率和农业生产效率，方便了农民的生产与生活，新的农业生产技术和经营方式在莲花镇得到有效推广，农民收入水平得到大幅度提高。同时，项目实施后，土地的合法、合理的权属得到厘清和调整，明显减少了土地利用过程中的各种纠纷。

3农村土地综合整治经验启示

（1）坚持政策引导，促进体制改革。岳麓区莲花镇根据“两型”示范镇的建设要求，研究制定了《莲花镇土地综合整理规划》、《莲花镇土地流转实施方案》等规范性文件，积极实施“三个三”改革。即推进“三项整理”，即：村庄整理、道路整理、土地整理；推动农民住房实现“三个转变”，即“平房向楼房转变、大院向庭院转变、分散向集中转变”；推进“三个开发”，即开发疏林地、开发旧宅基地、开发农居点菜地。以土地综合整治，实现农村土地升值增效，城乡土地合理流动，放大农村土地价值，增加农民收益。

（2）坚持规划先行，突出地域特色。农村土地综合整治，必须坚持规划先行，从原来的单一土地整治规划过度到土地综合整治，充分发挥规划的引领和整体控制左右。为推进项目的实施，莲花镇采用城镇总体规划、土地利用总体规划、土地开发整理规划“三规合一”方式，启动规划编制。在规划编制过程，注重保持农村风貌和当地特色，保留农耕文化和民俗文化中的积极元素。莲花集镇和项目安置小区，均按照“青砖、白墙、灰瓦、木窗”的统一式样，打造具有湖湘特色的民居风格。通过规划的引领，莲花镇有效地统筹了农村的生产、生活、生态用地，科学推进了水田路林村综合整治。

（3）坚持两型主题，推进产业发展。岳麓区莲花镇在土地综合整治和项目建设过程中，始终紧扣“两型”主题，贯彻落实“两型”要求，促进农村生态环境建设。项目区内林地、荒草地的开发，路、沟、渠的硬化，田块的大面积平整，安置小区的建设，产业的引进等均严格按照自然、生态、环保的理念积极推进。湖南天泉草业公司采用无土栽培技术，利用当地农业废弃物进行加工，产出的沼渣、沼液作为营养基质和有机肥用来生产移动式草毯和有机水稻、蔬菜，形成周而复始的良性循环体系，成为莲花镇“两型”产业的样本。

（4）整合各类资金，鼓励多元投入。土地综合整治投入成本大，政府的财政压力也较大，需要解放思想，拓宽思路，建立多元化的融资机制。要通过市场化办法争取更多的社会资本和产业资本进入农村，特别要提倡民营企业返乡入村开展农村土地综合整治，培育各种形式的土地综合整治公司，实现土地综合整治的产业化。要建立财政专项补助和部门资金相结合的资金投入机制，积极争取项目资金，整合政府其他部门涉农资金，在通过整治后的土地流转、土地增值、挂钩建设用地指标的出让，加上农民自筹资金等来平衡预算，建立资金保障体系，从而减少政府的财政压力。

（5）尊重群众意愿，实现三个转变。切实做好农民思想引导工作，让农民在土地整治和流转中得到实惠。关键要实现“三个转变”。一是资产变资本。以“土地权益股权化、土地资源资本化”为改革核心，农民把手中的土地流转到合作社，再由合作社流转到企业，农民获得“四金”，既收取租金、又领取酬金，还享受利金和股金，实现了企业、合作社和农户三赢的目标。二是农户变商户。重点发展休闲旅游产业和现代农业，引导农民兴建农家乐、发展观光休闲农业。目前，莲花镇已发展农家乐12户，年接待游客3万人左右，营业收入近200万元。三是农民变居民。加大农民技能培训力度，建设农民技能培训中心，把农民就地变成产业工人，将部分农民集中安置，实现农民“就地就业，离土不离乡”，保证农民土地流转不失利、不失业、不失权。