近年长沙市违法用地特点及原因分析

张卫平

摘要：本文在对长沙市近几年来违法用地情况进行详细调研的基础上，通过归类分析的方法，指出近年来长沙市违法用地地基本特点，探讨违法用地产生的原因。

关键词：长沙市；违法用地；特点；原因

1长沙市违法用地特点

笔者通过走访长沙市多个县（市、区）国土资源局及基层国土资源所，以及对2007年以来长沙市土地卫片执法检查相关数据进行对比分析的基础上，总结得出：从用地性质的角度来看，近年长沙市的违法用地呈现出以下几方面的特点。

1.1 交通运输类违法用地点多面广

目前许多交通运输类线性工程项目，存在未批即用、边报边用的情况；或者在办理项目用地审批时，只办理了项目自身用地的审批，而相关配套施工、临时堆料、取土卸土、辅助用地、安置用地等都未办理用地审批，由于此类违法用地分布于沿线各施工路段，跨度比较大，因此便呈现出点多面广的特点，如2010年度卫片检查中，16宗交通运输违法用地就分布在30多个行政村，所涉及的图斑数达70多个。

1.2 公共管理与公共服务类违法用地与日俱增

近年来，随着国家宏观经济政策的调整，新农村建设及各项民生工程的推进，基层政府相应出台多项惠民政策，推动民生工程建设，于是，公共管理与公共服务类违法用地增长较快。该类违法用地宗数和面积增速持平，主体多为基层政府、科教单位。

1.3 工矿仓储类违法用地比率居高不下

随着长沙市城市经济圈的成熟，经济发展逐渐向城郊农村辐射，加上农村经济的开放搞活，集体土地流转的前期探索，各种小农经济如雨后春笋般冒头，工矿仓储类违法用地增长迅猛，尤以法人工业违法用地和个人仓储违法用地增势明显。就发生地域而言，仓储类违法用地多发生市内五区范围；而工业违法用地多发生在四县市，尤以浏阳最为突出。

1.4 商服类违法用地面积不大但形式多样

长沙市商服类违法用地无论在用地宗数还是用地面积上都没有大的发展和突破，但用地形式和违法主体上却丰富多样，农家乐、休闲山庄、社会无序取土卸土、驾校用地、建筑配套（混凝土搅拌场、预制场、堆放建筑材料等）为该类违法用地多发行业。

1.5 住宅违法用地以农村宅基地为主

长沙市住宅违法用地以农村宅基地为主。农村宅基地违法用地先期以法人违法为主，后期则演变成以个人违法为主了。

2违法用地产生的原因分析

造成违法用地的原因很多，也较复杂。根据长沙市违法用地的特点，从共性和个性两个角度分析和查找原因如下：

2.1 共性的原因

2.1.1土地权利主体虚位

我国《土地管理法》规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。由此可以看出我国土地所有权主体不明，存在主体虚位现象。所以，当权利被侵犯时，站出来坚决维护、主张权利的人就很少；即使有人站出来，当对方以利相诱，主张者就会在个人利益和集体利益之间权衡，一旦诱惑达到一定程度，他便会选择个人利益，放弃集体利益。

2.1.2土地供需矛盾紧张

一是土地是稀缺资源，加上耕地转为建设用地的过程不可逆，因此我国实行严格的土地管理政策，每年每个省、市农用地转用指标极为有限。二是耕地占补平衡困难。我国执行以省为单位的耕地总量动态平衡政策，作为省会城市的长沙，多年来的持续发展，耕地数量锐减，即使用地指标有保障，要实现耕地占补平衡也不是一件易事，只能省内异地、高价购买指标。

2.1.3利润空间的存在

违法用地的形成有多种因素，最根本的原因是利益空间的存在。马克思在《资本论》中揭示：“资本如果有百分之五十的利润，它就会铤而走险，如果有百分之百的利润，它就敢践踏人间一切法律，如果有百分之三百的利润，它就敢犯下任何罪行，甚至冒着被绞死的危险”。近年来长沙市经济快速发展，土地乃万物之源、财富之母、百业存在之基础，当违法用地可以获取高额回报时，胆大者就会蠢蠢欲动、铤而走险；基于法不责众的侥幸心理，当发现先行者真正获利而且未受到相应的惩罚时，胆小者便会竞相效尤，违法用地便进入一种恶性循环。

2.1.4用地审批繁冗。

出于严格保护耕地的需要，我国涉及农转用项目的用地审批极为严格，程序繁琐。就算用地指标有保障的重点工程，也要做可行性研究、预审、立项、地籍调查、勘察定界、一书四方案等，才能报批。用地审批涉及发改、规划、环保、国土、林业、水利等诸多部门，一套程序走下来，多则两三年、少则八九个月。单位尚且如此，个人就更不会费心尽力、耗时耗财地去办理用地审批手续。

2.1.5查处力度偏弱

一是长沙市目前许多基层国土资源所人员编制严重偏少，与其所承担的职责、所管辖的面积极不相称。二是国家着重保护资源，而地方政府着重如何开发利用。国土部门作为政府的职能部门，面对政府主导的违法用地，只能书面发放《停工通知书》，实际难以查处。三是按照现行规定，国土资源部门无强制执行权，即使现场下达停工通知书，还要立案、调查取证、下达处罚决定(之前还有告知、听证)等一系列复杂程序，如当事人不服，还有行政复议、行政诉讼等程序，到最后只能申请法院强制执行。此时违法占地已经由小变大甚至建成投产，拆除成本很高，实际已难以拆除。四是处罚难以到位。违法用地查处涉及多方利益的调整，事关社会稳定，缺乏切实有效的手段确保处罚到位，客观上导致不断有人敢以身试法。

2.2 个性的原因

2.2.1交通运输类违法用地用地

一是不利的政绩导向和政绩观。目前，交通运输类项目的建设及进度都纳入地方政府绩效考核，此外重点工程匹配资金是按年度计划下达，当年完不成工程，资金无法结转使用。为了绩效考核和充分利用资金，地方政府便会打着因公旗号，大胆地未批先用、边报边用。二是能源、交通等基础设施项目，建设过程中往往要根据实际情况随时修改设计，改变用地位置或增加用地面积，用地报批资料不可能一次到位。

2.2.2公共管理与公共服务类违法用地

近年来，随着新农村建设、民生工程的展开，各项惠民政策出台，尤其是地处偏远的农村，各项基础设施急需改进。该类用地需求急剧增加，出于因公违法和绩效考核的考虑，基层政府对此类用地大胆地持“先上船后补票”的态度。

2.2.3工矿仓储及商服类违法用地

首先，工商企业属地方经济发展中的活跃因素，也是地方财税的重要来源。部分地方政府“以地生财”观念严重，片面强调经济发展的重要性，在背后支持、默许该类违法用地行为。“上有所好，下必甚焉”，一些村、组便假招商引资发展经济、集体土地流转之名，行违法用地之实；广大拆迁户便借安置滞后搭建过渡房之由，以保障生计、自主创业为名大胆修厂房、仓储、农家乐等。二是随着城市化进程的加快，城郊结合部灌溉水系遭破坏，部分耕地无法正常耕种，加上城郊土地区位优势凸显，土地用途改变的利益空间巨大，“种稻不如种菜、种菜不如种树、种树不如种房子”，受利益驱动，个人私搭乱建临时仓储、厂房现象严重。

2.2.4农村宅基地违法用地

一是以往项目建设中出于进度要求，存在“重拆迁、轻安置”现象，安置严重滞后，直接导致拆迁户乱搭过渡房并借机扩大面积、建设房屋出租。二是中心城区范围内涉及农用地转用的建房用地，审批手续和项目用地一样繁杂，使一部分想合法用地建房的农民望而却步。三是部分乡镇土地利用总体规划、村镇规划的编制不尽合理，操作性不强，使许多确需建房的农民因用地不合规划而无法获批。四是某些法律的相关规定不合实际，影响建房用地的审批。如我国农村“公路经济”现象十分突出，而公路法却规定：“ 除公路防护、养护需要的以外，禁止在公路两侧的建筑控制区内修建建筑物和地面构筑物”；还有岳麓山风景保护区内，因控规的需要，导致周边的桃花村、茶场村、左家垅村等地村民建房无法获批。