中央政府意愿、财政能力与文化发展政策选择

肖曾艳 张仁枫

摘要:十七届六中全会将文化发展上升到战略的高度。然而,从建国以来中国关于实施文化产业政策的选择历程上看,这不仅仅由中央政府独立决定。理论界曾就区域发展提出了国家意愿与财政能力共同决定区域发展政策选择的分析框架,文章在此基础上,将分析视野扩展到文化产业政策选择的层面,阐述了文化体制改革前后在中央政府意志、财政能力搭配下文化产业政策的演进和绩效。此过程同样依循文化市场发展轨迹,即由文化产品市场、文化服务市场向文化资本市场的演进。

关键词:政府意愿;中央政府;财政能力;文化产业;文化市场

中图分类号:123.16 [文献标识码] A 文章编号: 1673-0461(2012)09-0077-05

一、引 言

文化发展一直是中国政府重点关注的领域,无论是中央政府还是地方政府都高度重视。改革开放30多年来,中国在经济建设取得举世瞩目成就的同时,文化事业也长足发展。2008年国际金融危机后,中国经济转型迫在眉睫,其中文化产业发展战略的实施是“调结构、保增长、惠民生、促发展”的重要一环。与美国、日本、英国早在上世纪六七十年代就已经发展文化产业相比,我国的文化产业发展的步伐已经滞后。然而,文化产业战略的实施不仅仅由国家意愿可以决定,它还与所处的国内国际环境、国家财政实力、社会条件、政治因素、人口素质等休戚相关。

文化产业的兴起,引发学界的关注和研究。通过文献检索,关于“文化产业”的文献就高达7,800多篇。此外,与此相关的专著也不甚枚举。这些研究大多从文化产业类型、市场、实施战略和路径等方面进行阐述,在此不赘述。与这些文献的研究角度不同,本文主要从两条分析框架主线展开,一是政府意愿、财政能力与文化产业政策选择的演进逻辑,具体分析这一过程中的政府行为绩效;二是以文化市场发展的演进逻辑,即文化产品、服务和资本市场发展轨迹来阐述我国文化发展由以文化事业为主,转向文化产业的发展逻辑。前一主线关键在于分析我国文化产业发展历程,后一主线则着重引出今后我国文化产业发展的前景和必由之路。二者相互结合,以期达到在文化产业发展研究中既分析历史又展望未来的目的。

二、分析框架

(一)框架一:政府意愿与财政能力的搭配

在区域发展政策选择上,Shaogung Wang & Angang Hu(1999)提出了一个分析框架,认为一国区域发展是否平衡取决于中央政府实施区域经济平衡发展政策的意愿和是否有足够的财政能力[1]。本文在此基础上,将分析框架扩展到国家制定文化产业政策层面,认为中央政府均衡发展经济和文化的意愿同财政能力都具有影响文化产业政策制定的作用(见图1)。

这一框架首先假设,如果不支付成本,那么无论中央还是地方政府都愿意经济、文化建设两不误。但问题在于,我国是发展中国家,国家的财政能力有限,无法保证经济建设和文化建设的均等投入,因而在财政支出上必然有轻重缓急之分。即政府的意愿和财政能力在经济建设和文化建设上的政策制定有偏好。

其次,假定政府的行为是利己的、理性的、短视的。因为在不同的经济、政治和社会环境中,发展经济或发展文化对国家的边际效用是不同的。

如图1所示:在第Ⅰ象限,政府既有均衡发展经济和文化的意愿,又有较强的财政能力,必然促进经济和文化事业的共同发展。

在第Ⅱ象限,政府意愿强,财政能力弱。此时文化和经济发展的差距不大。

在第Ⅲ象限,政府意愿和财政能力都较弱。这种情况下,国家财力有限,必然偏向投入经济建设,加之政府对均衡发展的意愿不强,造成政府对经济和文化建设投入的差距。

在第Ⅳ象限,财政能力强,政府对均衡发展的意愿不强。同样的财政支出下,发展经济的边际效用大,因而政策偏向经济建设。同时,在中国地方政府官员的晋升博弈下,必然引发地方政府以投入经济建设,拉高GDP为政绩目标,从而加大经济和文化建设的差距。

需要强调三点:一是,由于改革开放以来国家一直把经济建设放在首位,因而图1中所指的政府均衡意愿实质是在文化发展相对经济发展落后的现状下对文化建设的扶持,特别是对文化产业的扶持,从而达到经济和文化发展的均衡目的。

二是,上述框架中的财政能力主要指中央政府财政收入。因为对文化发展的支持主要来自中央财政的直接拨款、转移支付、专项基金和财税减免等优惠政策。在改革开放的30年中,地方政府疲于以政治晋升为主动力的区域经济竞赛,因而其对文化发展建设的扶持力度远远不如对经济建设的投入。

三是,政府意愿不是单方面取决于某些领导人的意志,而是受到很多因素的影响,如社会条件、政治稳定因素、老百姓幸福指数、国际环境等。

(二)框架二:文化市场发展演进路径

在2002年的文化体制改革中,将文化产业分为了公益性文化事业和经营性文化产业[2],从此,我国文化发展走向市场化之路。然而,我国文化产业化起步晚,基础差,这与我国丰富的文化资源和文化需求市场是极不相符的。

按照文化经济学理论,现代文化市场一般包括文化产品市场、文化服务市场、文化要素市场三大部分,它们是连接文化产业和居民文化消费的桥梁和纽带[3]。美国是世界上公认的文化产业大国,其文化产业十分发达,产值占GDP的20%左右。在文化产业化之初,美国就将发展高科技文化产业作为产业结构调整时的经济发展方向,并采取了一系列的经济、法律和行政等措施加以扶持[4],从而逐步完成了由文化产品市场,向文化服务市场,再向文化要素市场的转化。结合国际文化产业发展经验和国内实际情况,本文以文化市场发育的完善程度和其创造的产值为坐标轴,设计了以图2所示的分析框架来加以说明。

如图2所示,我国文化产业发展也遵循着ⅰ—ⅱ—ⅲ演进路径,即由文化产品市场向文化服务市场、文化要素市场发展。一般来说,我国在文化产业起步阶段主要以公共性文化事业为主,随着文化产业化进程的推进,将逐步转向以经营性文化产业为主的阶段。在图中以点M作为分界点,M点之前为公共性文化事业阶段,此时,我国主要以开发文化产品市场,满足人民群众的文化生活需求为主;M—N点之间,为经营性文化产业发展阶段,此时,我国文化产品市场日臻成熟,继而转向文化服务市场;N点以后,我国文化产品和服务市场取得丰硕成果,逐步转向文化要素市场的培育和发展,表现为公共性文化事业和经营性文化产业共同发展的阶段,促进我国文化建设的大繁荣大发展。

需要强调两点:一是,本文强调的是文化市场发展的“主要表现形式”,而非“所有形式”。即,表现为区域文化市场发展的不同步,也表现为发展中的过渡阶段,在图2中由重叠部分表示。二是,由于我国长期存在的二元经济结构,农村文化产业化与城市文化产业相比,起步更晚,发展更为滞后,投融资问题更严峻。因此,虽然M点作为公共性文化事业和经营性文化产业的分界点,但并不意味着进入经营性文化产业阶段后,就不存在公共性文化事业了。事实上,在我国既要抓群众性的公共文化事业,又要将我国丰富的文化资源迅速转化为文化资本,促进产业结构调整和国家经济的转型升级。

三、历年来我国文化产业政策选择的演进和政府行为绩效

文化是一种生产力,是综合国力的重要组成部分。如今,文化与经济、政治的交融密不可分,互相影响和制约。从建国至今,虽然我国一直坚持以经济建设为中心,但同样也注重文化事业的发展。在每一特殊时期,都颁布了相应的政策文件、法律法规来促进和规范文化事业的发展。

在分析框架一中,笔者阐述了国家财政能力与文化产业政策选择休戚相关的观点,认为随着一国财政水平的增强,国家实施均衡发展经济和文化愿望的可行性越高。2011年国家财政收入为103,740亿元,为1952年(213亿元)的487倍,是1978年(1,132亿元)的91倍,是2000年(13,395亿元)的7.7倍(见图3)。同时,笔者通过对1953年~2011年中央财政收入占全国财政收入的比率变化数据(以下简称比率)的整理,发现一个很有意思的现象:几乎在每一比率发生较大变化的阶段,都有相应的重大的文化产业政策的提出(见图4)。

因而,本文结合框架一和框架二来阐述历年来我国文化产业政策选择的演进和政府行为绩效。

重新对建国后我国文化政策,特别是文化体制改革的政策文件,以及某一阶段的国内国际环境进行了深入分析,得出一个结论:即中央财政能力直接影响文化发展政策的制定和实施,而这其中又受到政府意愿、国际国内社会经济环境等因素的影响。这一结论也有利于解释为何中央早在2007年十七大就首次将“文化命题”作为中央全会的议题, 却直至2011年10月15日的十七届六中全会才将文化发展上升为最高的“国家战略”的层次。

(一)1949年~1978年

这一阶段基本上表现为分析框架一中第Ⅱ象限的搭配:国家财政能力很弱,但均衡发展文化和经济的意愿很强。同时以公共性文化事业为主,表现为框架二中文化市场发展的第ⅰ阶段——文化产品市场阶段。这一时期波动较大:一是建国后,百废待兴,虽然财政收入不高,但中央政府对经济资源的控制能力很强,同时国家均衡发展经济和文化的意愿强,因而二者差异不大。此时,文化发展以政策宣传和公共性文化事业为主。如沿用新民主主义革命时期解放区的文化宣传模式,借鉴苏联模式,繁荣和复兴了解放初期中国的文化,产生了一大批脍炙人口、耳熟能详的好作品。可以说此时的文化和经济建设是处于同一政策高度的。二是,随着国家在20世纪50年代和70年代的两次财政权力下放,直接导致1959年中央财政占比由建国后的80%迅速下降至24%,而后有所回升,但1970年又开始下滑回落至1977年的13%。同时,文化大革命的结束,思想禁锢的解除,使得旧有的文化体制开始难以满足群众复苏的文化需求,引发1978年的文化体制改革。

(二)1978年~1992年

1978年十一届三中全会的召开拉开了我国经济改革的序幕,由此文化体制、政治体制和经济体制改革随之展开。这一时期是我国文化体制改革的起步阶段。1978年~1985年,我国国力迅速复兴,中央财政收入占比由1977年的13%上升为1984年的40%。同时人民群众的文化需求也得以进一步的释放和满足。娱乐业的兴起伴随着改革开放由沿海向内地蔓延,涌现出许多个体、私营文化企业。1985年~1992年,老百姓的文化消费特征越来越朝着娱乐型、多样化、可参与性的方向发展[5]。1988年,国务院相关部门陆续颁布文化市场管理法规,文化市场的概念得以确立。

这一时期总体来说,主要表现为国家财政能力、均衡发展经济文化意愿均较弱,即与框架一中的第Ⅲ象限较为相似。同时,也表现为框架二中的第ⅰ—ⅱ阶段的特征,即文化市场发展逐步由文化产品市场向文化服务市场过渡。

(三)1992年~2002年

1992年,邓小平南巡讲话后,中共确立了建立市场经济体制改革目标,1994年分税制改革,中央财政收入占比由1993年的22%突然上升至1994年的55%。

2000年10月,党的十五届五中全会在“十五规划”中第一次在中央正式文件里提出了“文化产业”。2002年,党的十六大报告厘清了“公共性文化事业”和“经营性文化产业”之间的关系,首次提出“积极发展文化事业和文化产业”的建议[6]。

这一时期,国家财政收入,特别是中央财政增长较快。政策上偏向于促进经济腾飞,保持经济高位增长,因而均衡经济和文化发展意愿不强。其总体表现与框架一中第Ⅳ象限和框架二中第ⅱ—ⅲ阶段的情形类似。

(四)2002年~2011年

这一时期是国内情况最复杂,国际形势最严峻的时期。一方面,国家财政能力由2002年的1.89万亿飞速增长到2011年的10.4万亿,中央财政占比也一直维持在50%左右,充分显示了中国经济财富的迅猛增长;另一方面,国内的政治、经济、社会情况却极为复杂,中国面临在改革开放30多年后与经济发展极不适应的政治体制改革。这一深层次的矛盾在2008年国际金融危机后国家4万亿投资计划的实施,以及这一政策在2010年引发的通货膨胀等负面影响中变得愈发突出。

第一,在经济发展上,我国面临结构调整和“中等收入陷阱”的困境。改革开放以来,我国一直沿用的三驾马车拉动经济增长的粗放型模式不能再适应经济发展的需要。虽然,国家一直强调经济结构调整和转型,但十多年来的效果并不理想。虽有巨额的外汇储备和世界第二经济体的称号,但以需求拉动经济内生增长的动力仍然不足。从国际经验看,处于人均GDP收入达到3,000美元的国家会出现快速发展中积聚的矛盾集中爆发,自身体制与机制的更新进入临界,发展战略失误或受外部冲击,经济增长回落或长期停滞的现象,即陷入所谓“中等收入陷阱”阶段[7]。同时,在中国面临人口红利拐点之际,世界上其他新兴经济体人力资本的相对廉价也直接影响着FDI和国际产业转移的新方向。

第二,在社会发展上,长期存在的二元经济结构引发的社会问题越发突出。住房难、求学难、就医难、养老难以及农民工问题等现实都考验着我国社会保障体系,亟待户籍制度的改革。同时,收入分配差距拉大引发的社会问题也极其突出,官二代、富二代的炫富现象和低收入者的仇富心理,直接体现了当今社会群体浮躁、虚荣的价值观和心理状态。此外,第三波民主化浪潮和民粹主义给新一代年轻人带来了的思潮冲击也呼唤新的文化力量来加以抵御。

第三,国家财政收入增长和劳动者工资上涨比率的巨大差异,通货膨胀引发的人民生活水平的缩水、官员腐败带来的负面影响都亟需进行与经济体制相适应的政治体制改革。如领导体制、行政体制改革,尤其是以GDP为政绩观的官员晋升制度的改革。

2002年~2010年我国文化产业发展迅猛,2010年我国文化产业增加值1.1万亿元,新的“十二五”规划也明确表示五年之内我国文化产业争取再翻一番。文化遗产保护工作也取得了较大的成就,各地的申报世界级或国家级文化遗产的热情高涨。我国文化市场的发展也逐渐由文化服务市场转向文化要素市场,但发展仍然缓慢。

由此,我们可以很清楚的看到,国家在经济、政治、社会和文化层面都遇到了一个新的瓶颈。经济需要新的动力,政治需要改革,社会需要安定,文化则需要创新。至此,深化文化体制改革,均衡经济和文化发展的意愿已经十分强劲。其情形已逐步达到框架一中的第Ⅰ象限和框架二中第ⅲ阶段所要求的基本条件。至此,推动社会主义文化大发展大繁荣的“文化兴国战略”已水到渠成。

(五)2011年至今

2011年10月15日中国共产党第十七届六中全会研究了深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣等相关问题,将“文化命题”上升到中央议题和国家战略层面,从此,拉开了国家均衡发展经济和文化的大序幕。

一是,发展文化产业,特别是文化创意产业,不仅可以培育新的经济增长点、增加就业,还能促进经济结构的转型升级。随着文化要素市场,即文化资金市场、艺术设施和人才市场、文化中介市场、文化产权和版权市场的迅速成长和繁荣,文化产业与其他产业的融合度会越来越高,从而形成完整的产业链和产业体系,进一步促进国民经济的内生增长。

二是,文化事业的发展不仅可以丰富人民群众的精神文化生活,创造新的社会主义价值观,还可以促进人口素质的提高。在面对民主化浪潮和民粹主义对大众思想意识的冲击下,在人们的价值观已经逐渐模糊和消失的情形下,必须大力发展文化事业,创造社会主义核心价值体系,稳定思想,防止动乱,是重中之重。

总之,文化产业在国家转型发展的两难境地中注入了经济发展新的活力和强心剂,文化事业的发展为弘扬中华文明,提高人口素质和国际竞争力增加了新的发展动力和潜能。在已达到框架一的第Ⅰ象限和框架二第ⅲ阶段所要求的条件之后,在当今复杂的环境下,必然要求文化产业和文化事业的共同发展,促进文化发展和经济发展的质的飞跃。2012年3月5日,温家宝总理在刚刚开幕的十一届全国人大五次会议的政府工作报告中再次强调“促进文化大发展大繁荣”,就是对当今文化政策实施的最好证明。

四、结 论

综上所述,国家实施文化产业政策不仅仅决定于中央政府均衡发展经济和文化的意愿,还受到国家财政能力,特别是中央财政能力的影响。我国文化发展经历了由公益性文化事业建设到经营性文化产业的过渡阶段。每一阶段的文化产业政策都是在特定的历史阶段,受到特定的经济、文化和社会因素共同影响而制定和实施的,这其中还包括了政府的行为绩效。在复杂的国内国际形势下,政府的决策和行为往往受到很多因素的干扰。只有在政府强烈的均衡发展意愿和强有力的中央财政保障下,才能减少经济和文化发展的差距,促进经济、文化、社会的和谐发展。2012年将是文化发展翻开崭新一页的一年。今后,随着文化产业市场的大发展和文化事业的大繁荣,我国的综合国力也将进一步的提升,国家的繁荣富强将指日可待。