我国农村基础设施投融资体制创新研究

康文峰

摘要:目前,我国农村基础设施投融资是以政府、农村信贷、城乡集体及农户个体投资为主。但是在实际的运作中,存在政府投融资主体功能弱化,农村信贷对基础设施贷款心存忧虑,城乡集体及农户个体不愿投资等现实问题。建议,在进行基础设施确权的基础上,在投资方式、融资渠道、信息纰漏、评价体系等方面进行积极创新,大力利用民间资本,把外包、特许经营、产权交易等路径引入农村基础设施建设。

关键词:农村基础设施;投资融资;路径

中图分类号: F123.16 [文献标识码] A 文章编号 1673-0461(2012)09-0091-06

我国现存农村基础设施大多都是计划经济时代中央政府集中投入,层层抓落实,全国一盘棋,组织农民大规模修建的。由于诱导性的制度变迁——家庭联产承包责任制代替了统一强制性制度——人民公社化,政府与农民在组织和被组织修建农村基础设施的关系上间接化了,农村基础设施建设的力度、广度较前大为弱化。可以说我国绝大部分地区农村基础设施建设在家庭联产承包责任制后已处于停滞性状态。改革开放后,尽管政府、农村金融机构、集体和农户成为了理论和实践中的农村基础设施的投资主体,但是由于受成本、效率的短期收益驱动,政府、农村金融机构、集体和农户作为投资主体功能弱化。

一、我国农村基础设施投融资体制现状

我国农村基础设施投融资体制现状包括很多方面,本部分主要从农村基础设施投融资主体方面来认识现状。目前,依据农村基础设施的建设主体和资金获取渠道,我国农村基础设施投融资主要主体是政府、农村信贷、城乡集体及农户个体。

1.政府

政府之所以是农村基础设施投融资主体之一,主要是因为农村基础设施具有公共产品或准公共产品的性质。众所周知,公共产品是具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。它的消费是在保持其完整性的前提下,由众多的消费者共同享用的。农村基础设施是满足一个国家或一个或几个地区农业生产、农民生活、农村发展的公共服务保障设施。包括交通邮电、农田水利、供水供电、商业服务、园林绿化、教育、文化、卫生事业等生产服务设施和生活服务设施。是农村中各项事业发展的基础。而这些不可能由私人企业、城乡集体及农户个体等组织提供,而只能以代表公共利益、为实现公共利益的政府提供为主。

看政府作为农村基础设施投融资主体的功能和作用的发挥程度,主要看财政支出的方向和支农资金的多少。我国政府财政支出方向主要在工业和城市,对农村以及农村基础设施的财政投入力度小。据统计,政府对农业投入从1978年150.66亿元增加到2007年的3,404.7亿元,增长了20多倍。然而,1978年~2007年间,财政用于农业的支出占整个财政支出平均却只有9%左右,并且有下降的趋势,1978年~1993年间平均的9.93%下降到1994年~2000年间的8.95%,而2000年~2006年间平均只有5.12%(见表1)。可想而知,政府支农支出在财政支出中所占比列都这么少,支农资金中用于农村基础设施建设的更少。2007年我国财政结构中的支农支出项目改为农林水事务支出项目,它具体包括:支援农业生产和农村水利气象等部门的事业经费、农业基本建设支出、农村科技三项费用、农村救济费支出等。统计的口径和内容是扩展和丰富了,但是2007年~2011年农林水事务支出占财政支出的平均比值为7.68%(见图1),较2000年~2006年的支农支出均值5.12%仅增加了2.56%。同时中央财政用于“三农”(农业、农村、农民)的支出呈现了下降趋势(见图2)。

2. 农村信贷

农村基础设施建设需要大量的资金支持,除国家每年财政支农支出以外,农村信贷是当前农村基础设施投融资另一主体。我国目前农业信贷融资渠道主要包括z商业性金融渠道、政策性金融渠道和合作金融渠道三种[2]。其中商业性金融渠道主要指的是中国农业银行和中国邮政储蓄银行,政策性金融渠道主要是中国农业发展银行,合作金融渠道住主要是农村信用联社(高级)和农村信用合作社(初级)。

但是我们不得不承认的一个事实是:农村信贷规模日趋收缩,融资不仅比重下降,而且绝对额也

在下降。国家银行系统对农业和农村的贷款额度最高的年份也没有达到17%,农民获得的国家银行系统的金融资源却不到1/7;与2000 年相比,2001

年~2003年中国农业银行的农业贷款分别减少了

37 亿、491 亿和508 亿元。银监会2011年3月下发的《关于继续做好空白乡镇基础金融服务全覆盖工作的通知》中透露,截止2010年底,全国金融机构空白乡镇是2,312个,一些地处偏僻的贫困乡村甚至成为了金融服务空白点。2011年,农业贷款仅占全国贷款余额的6%左右[3]。这么少的农村贷款要用于农村、农业、农民生产生活的各个方面,那用在农村基础设施建设的投入可想而知。

3. 城乡集体及农户个体

在计划经济体制下,除国家外城乡集体投资在农业基础设施建设投资比例很大,城乡集体在国家的领导和号召下,积极从人力、物力、有限的财力组织和保证农村基础设施建设的进行。改革开放后,随着家庭联产承包责任制的实施,城乡集体对农村基础设施投资额下降。农户个体的投资额逐渐增大,成为了农村基础设施投资主体。

据统计,虽1981年~2007年农户个体对农业投入从49亿元增加年的1,041.9亿元[4]。但是这种增加主要是对农户对生产、生活资料的购买支出,用于农村基础设施的支出很少,基本上在原有的农村基础设施已经使用的无法使用的时候,出于自身利益的考虑,不得已的投入。

二、我国农村基础设施投融资体制弊端

1.投资方式单一

农村基础设施的投资方式包括投资来源、资本筹措方式和投资管理方式等内容[4]。从投资来源看,我国农村基础设施主要是政府财政支农资金和城乡集体经济组织和农户个体投资。从资本筹措方式看,政府的直接投资、无偿投资以及城乡集体经济组织、农户个体自有资金以及金融机构贷款。而巨大的社会资金由于没有政策、法律保障,他们不敢也不愿投向于农村基础设施。从投资管理方式看,政府下拨财政支农资金后,对于资金是否真正用于农村基础设施建设缺乏对过程、结果和投向的有效控制、监督。

2.融资渠道单一

在广大的农村,农村集体经济组织和农户个体投资农村基础设施建设的资金,绝大部分也只有而只能是通过农村信贷机构进行融资。其他的正规的、合法的融资渠道在农村几乎不存在。如果通过民间资金借贷来进行农村基础设施建设,由于其利息远高于同期银行利息,农村集体经济组织和农户个体支出成本太高。而且由于农村基础设施建设投资大、周期长、收效慢、管理难的特点, 社会资本也不愿进入这一领域, 农村基础设施的建设速度和质量受到了很大影响。

3.融资机制死板

金融机构考虑到自身经济利益以及农村基础设施收效慢的特点,缺乏投资支持农村基础设施的积极性,特别是农村信贷机构业务单一,吸收存款量远大于存款量,有些农村信用社针对支农信贷业务甚至规定只存不贷。比如国家开发银行主要谋划城市基础设施建设, 其基础设施开发贷款一般不涉及农村领域, 对农业基础设施建设的金融支持难以落实[5]。

4.融资成本过高

由于融资渠道单一,缺乏其他融资渠道的竞争和补充,特别是债券市场发展长期滞后,农村集体经济组织,比如农业企业从国内外股票市场上筹集的资金很少, 直接融资所占比重小。因此,只能通过农村信贷机构进行融资。本来农村信贷机构就对农村基础设施建设兴趣不浓,所以对受理贷款的申请一拖再拖,大量耗费了农村集体经济组织和农户个体的时间成本。即使同意贷款,也不会因为修建农村基础设施而得到贷款利息的减免或优惠,农村集体经济组织和农户个体的支出成本仍然很大。

三、农村基础设施投融资体制创新内容

1.进行农村基础设施确权

农村基础设施投融资体制,属于经济体制的范畴。和经济体制的构成要素一样,它是农村基础设施占有方式与农村基础设施配置方式的有机组合。农村基础设施占有方式就包括了所有制、利益关系和动力机制。而农村基础设施配置方式的逻辑起点也是基础设施所有制或基础设施产权。所以,明确农村基础设施产权,进行产权确认,是对农村基础设施投融资体制进行创新的基础。不解决这个问题,农村基础设施投融资体制创新就无法开展。在“谁建设、谁所有、谁投资、谁收益”原则下,农村基础设施确权, 应针对不同类型的基础设施, 采取不同方式明确其产权关系、利益关系和责任主体。具体按照受益的主体范围,可采取购买、租赁、股份合作或组建使用者合作社,将所有权和经营权分离。

2011年11月10日,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,对农村集体土地确权登记发证的范围、主体、政策依据、技术手段和标准等做出了详细规定。那么,对于依附在土地之上的农村基础设施进行确权,是可行的,也是必然的。农村基础设施确权,是城乡集体和农户个体投资权益的法律凭证和保障,能够调动他们投资农村基础设施的积极性、主动性,促进农业的发展。而农业发展、农村繁荣,也能够进一步提高他们的收入。同时城乡集体和农户个体也可以用更多的积累投资于农村基础设施建设,使农业发展与农村基础设施建设相得益彰。

2.创新支农资金使用控管机制

农村基础设施建设资金是政府支农投入的一部分。但是在实践中,由于政府统一下拨对支农

资金时,只对分块支农资金比列和用途做了文件和字面上的要求。对资金使用过程缺乏硬性的控制监管机制,导致农基建设资金被经常挤占挪用。使本该用于农村基础设施建设的资金真正不能发挥效用。因此,必须从制度和政府执行层面建立一套有效地控管机制,对资金的使用进行全过程的跟踪和控管。对已建、在建农村基础设施建设进行了审计检查。

根据这几年的政府实践和学界讨论,我认为应该建立申报+论评+划拨+检查+验收,财政部门、审计部门、国土部门、农业部门、水利部门全程参与的“五步五参”的控管机制。从农村基础设施建设立项,到建设资金额论证评价、资金划拨、过程检查、多部门验收,层层把关,真正使资金足额用于农村基础设施建设。改变以往那种盲目下拨,控管不严、挤占挪用的怪态。

3.创新投资主体

在原有的政府、农村信贷、城乡集体和农户个体的投资主体外,大力引进民间资本、社会力量参与农村基础设施建设。民间资本的蓬勃发展表明,他们在促进资源有效配置,提高生产要素效率,加速资金流转上具有较强的优势。把民间资本、社会力量引导投向农村基础设施建设,能够弥补农村基础设施建设资金不足、解决融资效率低下的问题。当然,引入民间资本、社会力量参与农村基础设施建设,必须从制度、政策层面承认和保障他们的投资利益。这样他们才能放心、大胆的参与,避免由于制度、政策不清引发的矛盾。

4.创新融资渠道

在现有农村信贷的基础上,根据各地区农村发展实际,大力发展银团融资、外国政府贷款、国际金融机构贷款、债券融资、信托计划融资、产业投资基金融资、BOT项目融资、TOD融资、土地资源融资等渠道。但是能够利用、推动这些融资渠道是政府以及城乡集体,也应该是这些公共利益的代表者,因为农村基础设施中属于公共产品或准公共产品的占绝大多数,真正由农户个人能够投资的不多。

5.创新利益协调机制

这种新的利益协调机制,主要包括三个层次内容。第一个层次是处理好中央政府与地方各级政府间、地方政府间在政府支农资金上的投入量及其比例。因为有些农村基础设施是涉及到多个地区的,比如农村水利设施,建成受益也是相关的利益群体,不是一个利益主体独享的。这就需要中央政府、各地方政府协调好利益关系,共同来进行农村基础设施建设。第二个层次是可以考虑建立对长期支持农村基础设施建设的信贷机构适当补贴制度,鼓励和带动其他金融机构积极农村基础设施建设。补贴由于这些信贷机构投资农村基础设施建设的机会成本。第三个层次是建立城乡集体对农户个人进行农村基础设施建设补助政策,减轻他们融资成本和压力,保障他们投资利益。

6.创新基础设施投融资的信息纰漏制度

在现有的投融资体制下,公众只是从支农资金总量、信贷比例上来了解农村基础设施建设投融资状况。但是公众无法获取包括农业基础设施建设资金在内支农资金中各分块的具体投入量信息。同时,公众对农村信贷机构每年向农村基础设施建设的贷款的具体信息也无法知晓。城乡集体农户个人资金通过各种渠道融资后,是否真实的把资金用于农村基础设施建设上,公众更是无法知晓。所以建立农村基础设施建设投融资定期信息纰漏制度,对项目的资金投融资量、项目在建情况、资金使用情况等具体信息定期向社会公众或相关公众公布,加强资金的使用管理。

7.创新融资的评价机制

在金融机构的信贷的资信评价中,对项目的盈利能力、预期收益、贷款人的偿还能力等的经济效益指标评价偏重,而对社会效益指标不够重视。而农村基础设施是一个投资周期长、经济效益显现较慢的的公共产品或准公共产品。某种程度上,其社会效益远大于经济效益。所以,应建立信贷机构农村基础设施建设综合评价指标体系,平衡指标比重,重定评价准则,而不能用同一套指标体系来评价农村基础设施建设,也不能纯粹以经济指标来衡量,违背我国金融机构运营的宗旨和目的。

四、农村基础设施投融资体制创新路径

在明确农村基础设施投融资体制创新的内容后,就要探析通过什么样的途径和方法实现投融资体制创新。除过一直强调的政府加大支农的投

入、金融机构加大支农惠农力度、城乡集体和农

户个体加大投资外,引入民间资本、社会力量进

行农村基础设施建设,已成为经济效益和社会效益有效结合的创新路径。

1.外包路径

(1) 签订服务协议。这种服务协议是公共部门与私人部门签订的, 约定由私人部门提供农村基础设施公共服务,而政府按期给私人部门付给私人部门服务费用。不涉及公共产权的转移。这种路径的典型特征是“借资”。是对政府支农资金的有力补充。

(2) DB路径。这种路径是设计—建造( 交钥匙),即私人部门按照之前与公共部门的协议设计建造农村基础设施,建成后再交由公共部门经营管理,公共部门按照之前的协议规定,付建造费用给私人部门。这种路径使公共部门最大限度节省建造农村基础设施成本,使他们把重心放在今后基础设施的经营管理上。

(3)DBMM路径。DBMM是设计—建造—主要维护的简称,即由私人部门按照事先与公共部门签订的合同或协议,自行承担基础设施的设计、组织人力、物力、财力建设以及基础设施建成后的主要维护。

(4)O&M路径。这种路径是私人部门与公共部门签订协议,代为经营和维护公共部门拥有的农村基础设施。该路径的一个典型特点是公共部门出资建设农村基础设施,由私人部门负责经营和维护,公共部门依据所签协议付费给私人部门。

(5)DBO路径。DBO是设计—建造—经营的简称。是指私人部门除承担基础设施的设计、建造外,还要负责经营所建的基础设施。这种路径的前提也是私人部门与公共部门签立协议,允许和保证在协议期间范围内私人部门的利益。

2.特许经营路径

(1)TOT路径。这种路径是指私人部门租赁或购买已有的农村基础设施,经过一定程度的更新、改造、扩建后经营该基础设施,期满后将基础设施移交给公共部门。这种模式的典型特点是农村基础设施的存量不变,只是依靠私营部门力量提高农村基础设施的使用效益,使农村基础设施保值或在一定程度上增值。

(2)BOT路径。这是现有我国农村基础设施建设投融资创新采用的主要路径。BOT( Build – Operate- Transfer) 项目融资, 是项目融资的一种, 即建设—经营—转让, 是公共部门将一个农村基础设施建设项目的特许权授予私人部门, 由私人部门在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营,并收回成本、偿还债务、赚取利润, 特许期结束后将项目所有权移交公共部门。

3.产权交易路径

(1)BBO路径。这种路径是私人部门购买农村地区基础设施,经过更新、改造、扩建后经营该基础设施,并拥有完全永久的经营权。这主要是对于竞争性程度高,排他性低,在性质上更接近于私有品的农村基础设施而言的。

(2)BOO路径。这种路径是私人部门拥有完全的所有权和经营权,即私人部门投资、建造农村基础设施,并永久拥有和经营该基础设施,接受政府部门的监督。这是农村基础设施建设引入民间资本、社会力量最彻底的一种形式。

4.各种路径的适用性分析

(1)农村基础设施的特点决定路径适用。根据农村基础设施竞争性和排他性的程度,对于不同特点的农村基础设施采用的路径不同。对于非排他性和非竞争性的程度都很高,市场机制无法供给的、关系农民切身利益的农村基础设施,政府提供是最优路径。但可以考虑把基础设施的服务外包,充分发挥私人部门的技术和管理优势,提高农村基础设施的服务效益。

对于非竞争性程度高于非排他性的农村基础设施(如农村水运),由于此类基础设施建设的预期收益有保障, 而且通过收费可将一部分消费者排除。因此,BLOT、BOOT等路径是私人部门参与此类农村共基础设施建设的有效选择。

对于农村道路、农村排污系统等基础设施,由于他们具有较强的非排他性, 同时消费的竞争性较明显, 因此政府对这类农村基础设施参与的程度较高。

至于那些竞争程度很高, 而排他成本又较低的、性质上更加接近于私有品的农村基础设施可以采用私有化程度较高的投融资路径, 如BBO、BOO等, 甚至可以完全由私人部门提供。

(2)政府的路径管理经验及资源影响路径适用。首先,政府的路径管理经验影响投融资路径选择。一个对这些投融资路径不熟悉,路径管理缺乏的政府,往往对引入民间资本,参与农村基础设施建设的新路径抱保守态度,不愿也没把握突破原先投融资路径。比如说BOT是一种资金规模较大; 项目风险较大, 需要有效的分担机制; 项目具有一定的技术难度, 项目数量大,技术可靠、区域性强的投融资路径。需要当地政府拥有足够的BOT管理经验和能力[5]。其次,政府拥有的资源也会影响投融资路径选择。在农村基础设施建设,需要大量的资金和一定的技术能力。如果当地政府拥有比较雄厚的资金和高效能的技术,可能在这样一些地方私人资本参与农村基础设施建设的程度不高。而建设资金不足,技术有限的地方政府则想更多的倚重新的投融资路径引入民间资本参与农村基础设施建设。

(3)私人部门的期望值。由于各投融资路径在项目期限、风险的分担、收益获取等方面存在着明显差异,私人部门的期望值不同。这会影响他们的参与程度及其路径选择。如强调短期收益,对管理和技术要求比较高的基础设施项目,可能更倾向于选择外包路径。可能不大会对项目周期长、见效慢的BOT、BOOT路径感兴趣。

五、结 论

农村基础设施投融资体制创新,是加大农村基础设施力度,理顺利益关系,构建动力机制的有益探索,尽管农村基础设施投融资体制创新与农村产权改革、国家的财政管理体制改革、行政管理体制改革是一个系统工程[6],有着密切的联系。但是农村基础设施投融资可以也能够找到现行发展的新路径,那就是在进行农村基础设施确权的基础上,大力创新和拓展现有的投资方式和融资渠道,大胆的引进民间资本、社会力量参与农村基础设施建设,大胆的利用外包、特许经营、私有化等路径实现农村基础设施的有效供给,满足农村经济发展的需求。

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