网络舆论视野下的地方治理能力建设

胡建华，蔡益群

（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

网络舆论视野下的地方治理能力建设

胡建华，蔡益群

（江西理工大学文法学院，江西赣州341000）

网络舆论正在发挥越来越大的影响，转型期的地方政府在地方公共治理方面所存在的问题很容易被网络舆论所关注，地方政府如何提高自身的治理能力以应对网络舆论就成为新时期地方治理的重要问题。文章首先分析了网络舆论的特点，然后总结了网络舆论对地方政治生态和政治稳定、地方行政管理体制、地方网络治理、地方危机管理和地方政府面临的“舆论压力”等方面给地方治理带来的新挑战，最后提出地方政府应提高其与网络媒介打交道的能力、网络舆论的研判与应对能力、网络舆论中“疏”和议题设置的能力以及完善网络管理体制等方面的建设，以正确合理地应对网络舆论。

网络舆论；地方治理；治理能力

随着网络2.0时代和手机3G时代的到来，普通民众随时可以上网，指尖轻轻一点就可以成为流动的麦克风、摄像机或新闻评论员，网民可以自己制造新闻，作为受众，也可以随时评论各类新闻。新媒体传播的勃兴与普及必然使政府面临技术背后的社会问题，如何有效地应对网络舆论就成为了地方政府治理能力建设的新内容。

一、正确认识网络舆论

我国互联网的大发展始于上世纪九十年代末，从2003年开始，我国互联网进入了全面繁荣阶段。《第29次中国互联网络发展状况统计报告》称，截至2011年12月底，我国网民规模达到5.13亿，全年新增网民5580万；互联网普及率较上年底提升4个百分点，达到38.3%。我国手机网民规模达到3.56亿，同比增长17.5%，手机网民在总体网民中的比例接近七成，成为我国网民的重要组成部分；微博快速崛起，目前有将近半数网民在使用微博，比例达到48.7%[1]。随着我国网民数量的急剧增长以及网络媒体传播的技术创新，网上的舆论越来越被大家所重视，“网络舆论”作为一个概念被正式提出。所谓网络舆论，就是“在网络媒体上形成和传播的公众关于各种问题所表达的信念、态度、意见和情绪表现的总和”[2]。网络舆论是公共舆论的一种表现形式，网络舆论正在成为我国公共舆论中非常重要的领域，并越来越多地影响现实社会。地方政府的治理表现正是网络舆论高度关注的方面之一，在和网络舆论打交道方面，地方政府总是显得笨拙、被动，疲于应付。为有效扭转这种局面，地方政府必须首先研究我国网络舆论的发展状况，分析网络舆论的特点。

（一）多元化的开放互动

网络不仅是社会舆论的“放大器”，它汇聚成的舆论力量也日益影响甚至干预现实社会生活。网络是开放的，没有边界，网络上的价值观念与道德标准是多元化的，网络是现实价值标准的碰撞地。据统计，超过80%网民在上网时都会浏览各类网络新闻，而新增的高知识网民群体更是对网络新闻特别关注，当各大门户网站关心的网络话题被众多网民共同关注并参与讨论时，就很容易促成网络舆论的形成。开放、互动的网络媒体可以将网民迅速整合到一起，实现网民之间、网络媒体和传统媒体间的信息交互，微博的兴起更是为这一过程提供了超高的效率[3]。近年来，许多社会热点问题都是由网上热点问题汇集发酵和演变形成的。

（二）形成迅速、不易掌控

网络舆论的形成往往非常迅速，一个热点事件加上一种情绪化的意见，就可以成为点燃一片舆论的导火索。当某一事件发生时，网民可以立即在网络媒体上发表意见，如果加上一些别有用心的人的煽动，网民个体意见可以迅速地汇聚起来形成负面的公共舆论。同时，各种渠道的意见又可以迅速地进行互动，从而迅速形成强大的舆论声势，产生严重的负面影响。而最让地方政府头疼的是很多网络热点往往起源于一些网民的临时或偶然行为，包括偶然拍摄的照片或视频等，这使得地方政府往往难以预防与掌控。

（三）网民易盲从

在一定程度上，网络“意见领袖”占据着网络舆论的制高点，网民的“从众心理”往往会发挥得淋漓尽致，而出于对政府治理的种种不满，网络舆论总是倾向于对政府不利的一面。一方面，网民的盲从性表现在我国网民的年龄结构上。青少年网民占了总体网民数量的一半以上，他们的自主判断能力还比较弱，心智也不成熟，还不能形成自己独立的观点，习惯于盲目跟风。另一方面，制造网络事件一方总是有选择性地发布信息，倾向于只发布能够挑起网民神经的信息，而隐瞒其他实情，这使得大部分网民并不能了解事件的全部事实，只是在一些所谓的“网络意见领袖”的引导下，盲目跟风、起哄或者激愤。

（四）群体易极化

所谓群体极化就是指群体成员中原已存在的倾向性得到加强，使一种观点或态度从原来的群体平均水平，加强到具有支配性地位的现象，甚至使人把毫不存在的情况当成事实。群体极化是很多网络舆论的共性特点[4]。一方面，开放的网络环境可以让众多网民自由探讨问题，形成互动的、看法基本一致的意见。另一方面，网络的匿名性剥去了网民在现实生活中的“理性外衣”，保证网民可以态度偏激、言辞激烈甚至无所顾忌地表达观点，这就使得那些形成的所谓基本一致的看法其实是带有很多的偏见、偏激成分的。如果再加上一些别有用心的“网络意见领袖”的煽风点火和网民的盲目跟从，则网络上群体极化现象较现实情况就更为明显，经过网民热烈参与和讨论的网络舆论经常以形成极端观点为结局。

二、网络舆论对地方治理提出的新挑战

我国正处于社会转型期，地方治理在各方面的制度架构和政策法规还不够成熟，民众参政、议政、维权意识不断增强，而网络恰巧给民众提供了一个发表自己意见或者说宣泄的平台。因此，网络舆论的演变给地方政府带来了新挑战，对地方政府的治理能力提出了更高的要求。

（一）对地方政治生态和政治稳定提出了新挑战

转型期的中国面临许多社会问题，诸如地区差距、贫富差距、城乡二元体制、拆迁补偿不公、贪污腐败以及住房、医疗、教育等社会问题导致的社会心理失衡，在解决这些问题的过程中，中央政府的形象较为正面，地方政府则容易成为网络舆论攻击的对象，广大网民总是将现实当中的种种“不公”情绪宣泄在网络平台上，许多网络群体事件就是在这样一种背景下发生的。这种失衡情绪短时间内很难得到缓解和完全释放，因此会体现在网络舆论及群体性事件的演变过程中，成为各级地方政府公共治理所面临的重大政治生态环境新挑战。另一方面，虚拟网络容易引发社会恐慌，威胁政治稳定。稳定是国家头等大事，但网络舆论的演变可能给地方政治稳定带来威胁。由于网络舆论的蝴蝶效应，本来一件很小的社会事件，在信息不对称、不透明的情况下，经过网络传播之后就可能演变成社会公共事件，引发社会恐慌，进而激变成较大的政治事件，从而造成地方政治动荡。网络舆论也可能会引发街头政治，给政治稳定留下隐患[5]。

（二）对地方政府的行政管理体制提出了新挑战

网络舆论的兴起，使我国的公共行政总是处于网媒聚光灯的笼罩之下，政府的一举一动，或多或少地要受制于网络，而我国政治体制改革的步伐相对缓慢，这就决定了我国现行行政管理体制与网民的价值主张存在差距，网民会不由自主地用民主、平等、透明等理念来要求政府，尤其是地方政府，往往是网络舆论监督的主要对象，由此就形成了对地方行政管理体制的挑战。网络的民主性客观上要求政府的职能从以管制为主转向以服务为主，网络的平等性迫使政府在处理涉民利益问题时注重与民众协商对话，网络的透明性则要求各级政府在阳光下运行。我国的行政管理体制改革已经进行了二十多年，仍没有达到民众所期待的状态，各级政府在履行职能方面与民众预期有较大差距。行政管理体制上的弊端会在地方政府的运作中暴露出来，地方政府的公共治理也就必然成为了网络舆论的靶子，地方政府必须不断寻求完善其行政管理体制。

（三）对地方政府的网络治理提出了新挑战

我国公民民主意识的提高是公民意识的觉醒，是社会进步的表现，有利于推进我国的政治民主进程，但对于各级政府来说，也是一种挑战。我国的网络民主相比于现实中的民主，明显要激进得多，网民喜好将现实中不能说的统统发泄在网上，使得网络民意表达或利益诉求呈现出非理性和非均衡的特点，地方政府在面对这样繁杂的“网络民意”表达时，总显得不知如何处置，甚至只能听之任之。可见，怎样把握网络民意精髓，如何甄别网络民意的真伪，是地方政府应对网络舆论的核心挑战。另外，网络的随意性和匿名性构成了地方政府对网络治理的规范性挑战。网民在马甲的掩护下，容易失去社会责任感和自我控制力，会缺乏自律，用发表言论来宣泄个人情绪，态度易偏激，甚至造谣、以讹传讹。因此，如何使网民的行为理性化和规范化，就成了地方政府应对网络治理的规范性挑战[6]。

（四）对地方政府的危机管理提出了新挑战

网络舆论传播的开放性、互动性、盲从性和匿名性等特点，使人们可以抛开现实中的顾虑和担忧，随心所欲地参与到公共事件的讨论中，大胆、真实地发表自己的意见和观点，同时受到网络“意见领袖”的影响，使得网络舆论可能产生一呼百应的效应，往往能产生较大的社会影响。而很多网民出于对地方政府的不信任，总是宁愿倾向于相信政府的不作为，而不去深究客观事实。在这样一种情况下，地方政府的危机管理总是会陷于被动。因此，在危机管理过程中，地方政府如何及时引导网络舆论传播以及有效规避网络群体性事件的发生，是地方政府面临的一个严峻挑战。网络舆论正推动着地方政府的危机应对由“重管理”转向“重传播”，因为有效的危机传播管理不仅能减轻政府的管治危机，而且可以增进社会信任，提升公共精神和重塑价值信念。

（五）使地方政府面临前所未有的“舆论压力”

随着网络信息传播形态的急速变化以及不断涌现的“公民记者”，越来越多的热点新闻不再是通过传统媒体，而是首先通过网络被迅速炒热、放大，从而形成网络舆论。在网络传播中，政府的“把关人”作用非常有限，一些地方政府应对网络危机的手段也很缺乏，政府部门面对一些可能诱发公共事件的问题看不出苗头，看不出倾向，看不出问题背后的民意和诉求，以至于小问题变成了大问题，小事件变成了大事件。转型期的各种社会问题以及地方政府引导的缺乏，使得地方政府及其领导干部面临的舆论压力急剧增加，总是担心其任职管辖地出现影响不好的事件或者个人的纰漏被网络曝光，从而影响自己的仕途和发展。

三、提高地方治理能力应对网络舆论

我国现阶段面临的网络舆论现状，使得地方政府在公共治理方面应着重提高自身的治理能力以便随时应对网络舆论的产生与发展，由重事件管理转向重人与信息的传播。

（一）提升地方政府及其官员与网络媒介打交道的能力

地方政府及其官员与网络媒介打交道的能力，会充分反映到其地方治理的能力当中，在网络媒介如此发达的当今，地方政府及其官员必须在这方面保持基本的素养，只有充分认识网络舆论传播特点和规律，运用各种网络技能，才能提升其网络舆论引导能力[7]。首先，要强化地方政府及其官员的网络舆论意识，提高各级官员对网络舆情的政治敏锐性。地方政府及其官员应及时关注与地方治理有关的网络舆论，转变执政理念，接受网络舆论监督，努力规范自身的执政行为，用客观事实和可靠数据来把握舆论导向，占领舆论高地，从而达到引导社会舆论热点、化解社会矛盾的目的，这是地方政府及其官员必须肩负起的地方治理责任。其次，应加强对地方政府官员利用网络进行沟通的能力培养。可以在公务员培训和领导干部学习中特别开设应急管理、网络沟通、舆情引导等课程，定期培训，促使官员及时学习掌握网络传播与沟通的新手段新方法，如在线问答、论坛发帖、开设博客尤其是微博等形式的学习和掌握，从而提高地方政府及其官员与网络媒体打交道的能力。

（二）提高对网络舆论的研判和应对能力

地方政府对网络舆论的研判和应对能力已经成为其执政能力和执政艺术的重要组成部分。对网络舆情的研判和应对应将重点放在预防以及舆论的发端方面，切忌让网络“民意”转变成“民议”并发展成“民怨”，民意在哪个环节被冷落与搁置，都可能会导致舆情能量的集聚。对网络舆情的跟踪和研判是政府了解民意、参与民议、化解民怨的最有效方式。地方政府作为公共资源的管理者，具有权威性和公信力，因此，地方政府应该积极主导舆论，通过提供真实信息来引导舆论，通过提供优质服务来影响网民，从而进一步促进社会各个利益群体之间的信息沟通，化解利益冲突和社会对立情绪。

（三）提高地方政府在网络舆论中“疏”的能力

地方政府在网络舆论中的“疏”的能力对于地方公共治理非常关键。互联网的海量信息存储以及各类网民之间的交流互动，再加上网络的无边性和“网络领袖”的刻意渲染等因素，网络意见往往能够在很短的时间内由“碎片化”变为“集成化”，从而演变成网络舆论。如果仅靠删帖等“堵”的方法是很难完全扭转舆论不良倾向的，要抢占网络舆论制高点，必须建立完善的网络预警及网络引导机制，提高地方政府“疏”的能力。一是完善信息公开制度。要不怕公布真实信息，加大公开力度，公布最新、最权威的政府信息，让谣言止于真相。二是可以设置网络新闻发言人，健全新闻发布制度。针对一些重要政策、重大活动、突发性事件等及时组织新闻发布会包括网上发布会，主动向社会提供及时完善信息。三是要建立完善的网络舆论监控体系。要收集、监测、分析和评估网络舆论，为做好引导工作提供科学依据；要建立网络舆论预警系统，尽早发现各类舆论走向，提前做好应对准备。

（四）增进地方政府在网络舆论中的议题设置能力

在网络媒体对危机事件的报道中，客观中立、肯定颂扬和反思批判三种立场并存。网络媒体不仅可以放大一些重要新闻的话语权与影响力，也会弱化传统媒体设置议题的影响力。要更好地对社会舆论进行有效引导，关键在于能否将政府议题与民间议题有效地统一起来，进行充分的社会对话，这也是对地方政府公共治理容忍度、执行力、全局观的一种考验[8]。网络信息内容庞杂，保留时间短暂，能直接重构公共事件在受众脑海中的印象。人们对某些议题的关注程度，主要来源于这些议题被报道的频率与强度。由于网络媒体暂时还没有新闻采访权，几乎所有的网络新闻报道均来源于传统媒体，这为政府设置议题引导舆论提供了条件。政府通过议题设置虽然不可能决定民众想什么，但可以影响民众怎么想。

（五）完善地方政府的网络管理机制

地方政府应对网络舆论，应该健全其网络管理体制。首先，可以建立网络管理领导小组。网络管理领导小组可以由一级政府副职领导担任组长，同时包含各相关部门的主要负责人，统一领导和协调地方网络管理，包括网络舆论管理，建立起一整套有效灵活的工作对话机制。其次，要加强地方政府网站建设，增强地方政府舆论的引导力量和信息公开力度。政府网站的媒体功能非常特殊，正面报道和彰显社会主流趋势是其主旋律，网民可以通过政府网站了解政府信息及其他信息，并增进对政府的信任。有数据表明，很多地方政府网站的点击量远远超过许多商业运营网站，在网民的心里，政府网站的可信度要高于商业网站。因此，要让政府网站成为地方政府和网民之间真情交流、沟通的桥梁。最后，应大力扶持地方主流媒体的网站建设。我国的传统主流媒体，在民众中有较高的信誉和权威，我们可以利用传统主流媒体的网络力量，构建起网络舆论主阵线，营造网络舆论强势。地方政府要加大对本地主流核心网站的扶持力度，不断扩大主流新闻网站在读者中的影响力和吸引力，使其真正成为能对本地网络舆论起主导作用的权威网站。

[1]中国互联网信息中心.第29次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL]，http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201201/t20120116_23667.html.

[2]王绍明.网络舆论的焦点成因分析[J].东南传播，2009(10):57-58.

[3]“网络舆论的监测与安全研究”课题组.网络传播与网络舆论的生成及其特征[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2010(5):61-62.

[4]吕德生，梁冰.网络舆论特点及其引导方案[J].云南社会科学，2010(6):24-27.

[5]程玉红，曾静平.论虚拟网络社会对我国政治发展的影响[J].现代传播，2011(9):110-112.

[6]丁文喜.网络群体性事件：政府危机管理的新挑战[J].领导科学，2011(7):14-15.

[7]刘静.提升地方政府网络舆论引导能力的对策研究[J].领导科学，2011(4):34-35.

[8]谢金林.网络舆论的政府治理：理念、策略与行动[J].理论探讨，2010(2):8-12.

D669

A

2012-03-17

江西省社会科学规划课题（编号：11GL19）

胡建华（1979-），男，讲师，主要从事公共治理与公共政策、当代中国政府管理方面的研究，E-mail:hjh2013@163.com.

2095-3046（2012）04-0010-04