预算会计发展对抑制腐败的功能初探①

杨宏松

(中石油渤海钻探工程公司,天津 300457)

一、预算会计的概述

(一)预算会计的含义

预算会计是社会再生产过程中,反映各级政府、行政和事业单位的财政预算资金运动过程和结果的会计体系。它是以预算管理为中心,以预算收支核算为重点,以经济和社会事业发展为目的,以货币为主要计量单位,全面地核算和监督财政性资金运动、单位预算资金运动和经营收支情况的经济管理活动。

(二)预算会计的特点

各级政府、行政单位和事业单位不存在所有者权益,一般不受市场机制的约束,而是通过法律法规和预算控制来替代所缺乏的市场规则,并对预算单位进行约束和控制。预算会计恒等式为:资产-负债=净资产,收入-支出=结余。

第一,预算会计是以预算管理为中心,适用于各级政府和行政、事业单位的会计,而企业会计是以资本循环为中心,以营利为最终目的。

第二,预算会计具有统一性和宏观性,在全国形成一个预算会计的统一体系和信息系统,而企业会计具有较大的独立性和灵活性,为企业管理服务。

第三,预算会计具有政策性的特点,其目的是为了更好地发挥国家职能,为公众服务,而企业会计是反映企业经营情况的重要手段,不具有政策性,并不是国家实行宏观调控的重要手段。

第四,预算会计核算一般采取收付实现制,除附属非独立核算的经营单位外,一般不进行成本核算,而企业会计采取权责发生制,需要进行成本核算。

二、政府与行政事业单位存在的腐败风险

(一)预算风险

预算编制不细化,没有细化到明细科目、具体部门,财政部门无法实现有效监督;预算编制不真实、不准确,部分预算单位采用“基数加增长”的编制方法,使得在财政资金安排中,预算和执行脱节;预算编制标准不完善,定额标准偏低,不能满足实际需要。在预算执行过程中,监督控制力度不到位,经常出现无预算或超预算的资金使用现象;同时,对于票据审核不规范,分工不明确,没有形成有效的内部牵制制度。这些风险都使得在预算编制、执行和考核的过程中存在很大的随意性,一定程度上造成财政预算资金控制和管理的难度,甚至会产生腐败行为。

(二)资金风险

部分预算单位在商业银行私自开设账户设立“小金库”,伪造和变造相关票据,制造虚假会计凭证和会计报表;克扣、截留、挪用财政预算资金的现象严重,没有实现专款专用;具有执收执罚职能的单位,对于行政事业性收费和罚没收入瞒报、虚报,部分单位还存在着乱收费的现象,严重违反财经纪律。

(三)支出风险

单位采购预算项目编制不完整,采购项目不够精确,预算金额不符合采购标准的实际,而且往往高于采购标准,造成财政预算资金的浪费;同时预算单位采购的随意性较大,不按批准的政府采购预算进行采购,擅自调整采购项目、伪造票据,使得财政部门无法准确监控财政预算资金流向,从而容易滋生腐败。

三、我国预算会计的抑制腐败功能

(一)控制功能

预算会计控制制度是指预算单位为促进业务活动的有效进行,确保财政预算资金的安全和完整,防止、发现、纠正错误及舞弊现象,保证预算单位会计资料的真实、合法、完整而制定和实施的政策与程序。这对于加强对政府和行政、事业单位的管理,及时发现和查处舞弊、贪污行为具有重要的意义。我国预算会计控制功能主要概括为以下几个方面:

第一,预算控制。在预算编制、审批阶段,预算单位严格按照相关规定和制度编制预算,使预算计划符合本单位实际情况;上级财政部门按照规定审批预算、拨付财政预算资金,严格监控预算资金流向,从根本上抑制腐败现象发生。在预算执行阶段,单位按照预算规定的用途进行支出,无预算或超预算、无计划或不按预算用途使用资金,国库都不予支付,确保了财政预算资金的安全性、规范性与有效性。在预算考核阶段,预算单位和财政部门积极组织对预算单位的支出进行检查和复审,查找出实际支出与预算计划的差异,分析原因,使下一年度的预算更具有科学性和可行性。

第二,资金控制。预算会计的资金控制主要表现为行政事业单位采用国库集中收付制度和收支两条线管理。行政事业性收费和罚没收入按规定全额上缴国库或预算外资金财政专户;执收执罚单位需要使用资金时,由财政部门根据需要统筹安排核准后,从国库或预算外资金财政专户拨付。这从根本上杜绝在预算执行过程中的克扣、截留、挪用财政预算资金的现象,增强约束力度和监督力度,从源头上抑制了财政预算资金使用腐败现象。

第三,支出控制。预算单位根据采购预算采购完成后,由国库部门根据采购品种、数量、金额、供应商和劳务提供者等用款情况和实际情况开具付款申请付款凭证,以财政直接支付或授权支付等方式,通过国库单一账户或零余额账户拨付给个人或商品供应商、劳务提供者。在这一过程中,虽然支付指令由单位下达,但财政不再将货币资金拨付到预算单位,预算单位及其采购人员也无法接触到预算资金,加快采购资金的到账速度,有利于防止截留、挤占、挪用财政预算资金的现象产生,加强了财政管理监督。

(二)导向功能

预算会计既是监控预算执行过程中财政和国库管理系统的重要组成部分,也是衡量财政和国库系统运作效率的关键尺度。预算会计的导向功能主要包括以下几方面内容:

第一,核算、反映和监督职能。预算会计通过会计记录和账务处理,核算各单位的财政预算资金使用情况,监督财经纪律执行情况,对财政预算资金收支活动和结果的变动趋势进行事前预测和事中控制,采取正确及时的决策措施,确保预算执行实现资源配置、公平分配,符合预算制定的初衷。

第二,宏观经济调控职能。通过预算会计提供的真实信息,财政和国库部门能够更好地追踪财政预算资金的流向,把握预算执行进度和质量,增加预算执行的透明性,减少在经济宏观调控政策执行中的人为因素,以客观数据和实际情况为主要的调控决策依据,增加宏观经济调控中的事实性和客观性。

第三,管理风险职能。每一个预算单位都在不同程度上从事与风险相关的活动,预算会计将此类非现金流量信息在会计报告中加以记录和报告,使风险更真实的反映出来,并对其进行严格的监督和控制,让公众了解预算单位的风险状况,避免因无法真实披露信息而造成腐败,确保各预算单位工作能够顺利开展。

第四,参与政策决策职能。财政作为代表政府管理再分配预算资金的机关,预算会计通过记录预算单位会计信息,为政府决策提供必要的信息,帮助我们更好地评估预算单位财务状况和可持续性,并参与政策决策,真正使政策惠及广大人民,避免腐败行为产生。

综上所述,通过提供及时、相关、可靠的信息,预算会计在确保预算得到良好地监督和控制、提高会计信息透明度方面起到了重要作用。

四、我国预算会计的发展方向

我国现行预算会计制度在追踪财政预算资金使用情况和预算项目执行情况中发挥了重要的作用,但依然存在一些问题,例如体系结构不完善、会计信息不全面、信息质量不高、会计信息不完整、核算范围不宽等,因此,还需得到进一步的改革和完善。

第一,完善预算会计体系。随着公共预算管理制度的改革,我国预算会计体系将向“政府和非营利组织会计”发展,即由政府会计和事业单位会计构成。其中政府会计包括财政总预算会计和行政单位会计,两者是总和分的关系;而事业单位会计在近期应纳入非营利组织会计,在远期应向企业会计靠拢,也进行成本核算,提高预算单位资金使用效率。我国预算会计财务报告应当提供全面反映财政预算资金使用情况、国有资产、政府采购资金、社会保障基金等方面的重要信息。

第二,加快推行和落实零基预算。零基预算是以“零”为起点观察和分析各级预算单位的业务活动,并且不考虑过去的支出水平,这样能够提高预算管理水平,增加了预算的透明度和可行性,使得单位预算的制定会更加切合实际,也会对预算执行起到更好的控制和监督作用。同时,通过逐步规范整个预算的编制和执行过程,财政部门和国库部门预算管理水平能够有所提高,各单位预算编制也更具有科学性和真实性。

第三,引进权责发生制。根据目前的情况,我国预算会计体系应逐步引入权责发生制,避免出现账实不符的现象产生。这样,预算单位的财务报表就可以完整地反映本单位的财务状况,为财政部门提供更为科学的依据,为财政和国库部门进行强有力的监督奠定了基础。

第四,改进会计信息体系。在改进现行预算会计报表结构、项目的基础上,增加政府和行政事业单位整体的合并会计报表,及时反映真实信息,以帮助预算单位更好地进行决策和控制;促使财政预算资金提高使用效率,预算会计应加强对本单位的成本管理;将预算会计系统与计划、预算、现金和债务管理及审计系统相结合,使预算会计能够更加全面的反映本单位财务状况,同时,要注意报告重要的非现金资源的信息等,这样可以使预算会计报告更全面、更完整、更透明,更容易接受社会的监督,抑制腐败的产生。

第五,扩大核算范围。为了全面反映预算单位的资金活动,预算会计应增加对固定资产的核算,合理地确定固定资产的计价原则,建立适当的固定资产折旧计提方法;同时要加强对预算外资金、社会保险基金以及政府债权债务资金的关注力度,全面反映政府和行政事业单位的财务状况,更好地追踪财政预算资金的流向,把握预算执行进度和质量,确保符合预算制定的初衷。

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