美国联邦官僚系统的自主性和政治控制

谭 融，袁维杰

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

美国联邦官僚系统的自主性和政治控制

谭 融，袁维杰

（南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071）

在美国的多元政治体制下，其联邦官僚系统保持着一定程度的自主性。与之同时，又接受着来自国会、总统和社会利益集团等多种政治主体的影响和控制，形成“一仆二主”乃至“一仆多主”的现象。基于美国的民主原则，美国联邦官僚系统必须回应来自政治系统的意愿和利益要求，接受其监督，同时凭借自身的专业技术能力及其他职业性资源，又保持着相对独立性，呈现出美国政治中特有的政治行政关系结构和特征。

美国;联邦官僚系统;自主性;政治控制

在政治学与公共行政学的研究中，政治与行政的关系一直是一个核心问题。美国联邦官僚系统属于政府行政系统，显现为政府的行政功能系统，它与总统、国会之间的关系在很大程度上体现为政治与行政二者间的关系。在美国的政治体制下，联邦官僚系统既要对总统和国会负责，同时保持着某种政治中立性和相对独立性。在现实中，“在一些传统的由国会、总统和司法部门主导的领域，官僚系统日渐取得主导地位”［1］。本文对美国联邦官僚系统的自主性和政治控制两方面问题加以探讨，以揭示美国联邦官僚系统的特征以及美国联邦政治与行政运行中政治行政关系的结构特征。

一 关于美国联邦官僚系统的自主性

美国联邦官僚系统处于政策输出领域，履行着实施法律、法规和规章的功能，又被称为功能系统。［2］皮特·沃尔（Peter Woll）在其《美国的官僚制》一书中提出，在美国的宪政框架下，联邦官僚系统具有立法、司法和行政三种功能。立法功能主要体现为联邦官僚系统直接参与国会的立法过程。除此之外，联邦官僚系统拥有制定行政法规的权力，行政法规和国会制定的法律一样，具有强制性。司法功能主要体现于联邦官僚系统对行政程序法的实施。在美国的政府体制下，联邦官僚系统中设有地位相对独立的行政裁判机构，对违反行政法规的案件加以裁判，包括关于行政程序正当性的案件以及有关政府行政官员权利义务的案件等。［1］10－16行政功能是联邦官僚系统的核心职能，体现为实施法律、法规和规章、从事行政管理并服务于民众等。理查德·J．小斯蒂尔曼（Richard StillmanⅡ）在其《美国的官僚制：现代政府的核心》一书中，对联邦官僚系统的外部环境、内部运行、政策输出和反馈加以分析，称美国联邦官僚系统为“一个政治体系”，将系统论引入联邦官僚制研究，为美国政府官僚制研究在理论和方法上做了重要铺垫［3］。

在美国学界对美国联邦官僚系统实际运行的研究中，“委托－代理人”理论占据了重要地位。这一理论提出，国会和总统等民选机构能够控制那些非民选的官僚系统的官员，使官僚系统的行为符合民众的意愿。这一观点引发了一些学者的质疑，批评者提出，“政府第四权”（即联邦独立机构）在面对国会和总统的控制时具有非渗透性。如弗朗西斯·鲁尔克（Francis E．Rourke）认为，在政府的实际运行中，官僚的行为有可能偏离他们所应该扮演的角色，有可能使民众接受其主张，从而实现自身利益。在一些政策领域，官僚的专业知识使之更有资本自行其是，国会或白宫仅通过设置模糊的准则去对他们加以限制。在特定的政策领域，总统和国会对联邦官僚系统的外部制衡只是表面的和敷衍了事的。因此，在国会、总统与官僚的“主－仆”关系上，一些官僚的行为凸显出他们就是自己的主人。［4］根据鲁尔克的研究，官僚的权力来自四个方面：专业知识、民众支持、长期任职和领导能力，这四点使官僚系统在面对国会和总统时有较大的自主性。专业知识赋予官僚系统处理问题和推动政策时的实力;民众的支持使之得以接近政治权力中心，进而通过自身能力去动员政治支持、抑制反对力量;长期任职使官僚系统有可能组织和推动项目的实施;具有领导能力使之能够运用自身的专业知识有效动员民众，从而保证在政策过程中立于不败之地［5］。

丹尼尔·卡彭特（Daniel P．Carpenter）认为，当官僚的行为表现出以下特点，即官僚的行为与自己的意愿相符，或采取更加自我的行为方式，或者不作为，而不是按照政治家和利益集团的期望行事，他们的行为就是自主的。具体表现为：（1）官僚系统有其特有的利益和意识形态，与总统、国会和利益集团的利益和意识形态不相一致。（2）官僚具有自身特有的组织能力，包括分析问题的能力、规划创建新项目的能力、有效率地管理项目和解决问题的能力，以及防止腐败的能力等等。官僚系统具有创造精神，并且有能力按照自己的偏好采取有效的行动和实施革新。（3）官僚系统的自主性能够获得政治合法性，或者能够获得较高组织声望，显现为官僚系统有很强的能力，使政治授权者及公民相信他们能够提供获得收益和解决问题的方案［6］。

从以上学者的分析中可以看出，美国的联邦官僚系统在实际运行中不仅履行着多种功能，还有可能在一定程度上摆脱总统和国会的控制，显现出其自主性。原因在于：

（1）信息不对称。在“委托－代理人”模式中，官僚的自主性主要被归结为“代理人”问题，意指在“代理”过程中总统、国会和官僚系统之间信息不对称。表现为官僚系统隐藏其偏好，以及总统和国会面临某些道德风险和政策不确定性。隐藏偏好是指官僚系统常常故意对总统或国会隐藏自己真实的政策意向，总统或国会掌有信息的限制使之将错误的人选安排在政府行政部门，导致政府行政系统最终偏离总统或国会的意愿。道德风险是指总统和国会常常难以评估官僚系统在特定工作环境中所取得的成效，官僚因此可以通过欺骗或搭便车隐瞒自身情况。政策不确定性是指只有政策执行者即行政官僚才了解政策的具体细节，而总统和国会并不了解真实情况。兰德尔·卡尔弗特（Randall L．Calvert）等提出：“不完全信息会带来很多问题，使民选官员无法准确了解官僚的偏好。”［7］官僚系统在决策时需先搜集与决策相关的信息，而民选官员很可能并不知晓这些信息。因此当官僚系统与国会和总统的偏好相冲突时，官僚系统能够利用自身的信息资源有效地抵御政治压力。

（2）层级复杂性。层级复杂性是指基于政府行政部门的特质，官僚系统本身具有复杂的层级结构。在官僚系统的实际运行中，层级化的组织结构并不能保证命令的畅通无阻，相反还有可能导致官僚系统内部层级控制的失效。研究美国联邦官僚系统的学者探讨组织决策过程中的“非线性”现象，意即在正式组织中，专业知识和正式职务地位是官僚的权力来源，当二者发生冲突时，上下级之间就会出现不清晰的命令线。［8］在层级化组织中，常常存在正式上级无法控制掌有专业知识的下属、或下级拒绝僵硬的命令－服从关系的情况。当组织目标过于模糊或组织单元层次过于分散时，组织的下属单元便有可能参与到组织资源和组织影响力的竞争中。

（3）“一仆二主”。在美国的分权体制下，国会和总统都是官僚系统的“主人”，二者间相互竞争以寻求对官僚系统更大的影响力，由此而形成了竞争性的政治委托人。“总统和国会之间的竞争决定了他们对官僚的授权并没有一致的理解”，官僚也由此而成为不同政府委托人的“局部代理人”。［9］此种多重委托人的状况以及不同委托人之间的竞争，强化了官僚的自主性。特雷·莫（Terry M．Moe）在对国家劳工关系委员会（NLRB）的研究中发现，“在影响国家劳工关系委员会方面，所有政治权威（国会和总统）都有强大的基础，任何单一的政治权威都有强大的权力去影响官僚系统的行为，使官僚系统该服从谁的命令成为一个大问题。”［10］有关美国管制政策的经验研究表明：总统和国会之间的竞争以及他们信息传递上的不一致，导致了联邦官僚的不服从和自主。

如今美国学界对美国联邦官僚系统自主性问题主要有以下几种看法：其一是将联邦官僚系统视为政治化机构。早在1949年，诺顿·郎（Norton Long）就称“行政的生命线即权力”，称“官僚机构会培育自己的支持者以保持自己在政治体系中的地位”。［11］以后一些学者沿用这一看法，认为官僚系统能够利用自己在政策问题上的专业知识和在政策执行中的技巧去获得资源和权威，能够通过动员外部支持去抑制政治机构的控制，并且认为官僚能够代表不同的社会利益。此种看法给联邦官僚系统一种政治化的定位，因而称之为“第四部门”。

其二是将美国联邦官僚系统视为政策创制者，视之为一种“创造性”组织，意即它在接受来自政治机构的信号时，会选择那些符合组织需要的信息。在美国联邦政府的决策过程中，官僚机构不仅仅是将中央的政治决定转化为实际运作，同时扮演着一种创造性的角色。正如丹·伍德和理查德·沃特曼（Richard Waterman）所言：“官僚系统不仅仅是一个空的民主权利的容器，仅回应政治委托人希望他们做的事。官僚系统有自身的权力，有时会利用自己的权力来改变与其他行为体的关系……政治家和官僚之间的关系是双向的：政治家传递信号，官僚在一段时间内作出回应;官僚传递信号，政治家在另一时间做出回应。”“有些时候，官僚对民选政治家的对抗恰好与民主和公众的偏好一致。”［12］

其三是将美国联邦官僚系统视为回应政治系统任务目标的组织系统。持此种观点的学者认为：公共官僚系统是对政治需求作出理性回应的组织，然而此种回应在一种复杂的环境下做出。在此种环境中，政治机构的合法命令和监督是一系列相互冲突的信号。因此官僚系统的回应是政治输入和官僚自主性合力的结果。在一个民主社会中，政治权力的合法性来自于大众的同意和授权，大众通过选举机制表达和传递其意愿，代议机构拥有决策权。只有在获得代议机构授权和委托的前提下，非民选官员才拥有相应的自主性，因此须将官僚系统的自主性置于更加宽泛的政治系统中去加以考察。大量证据表明，官僚在决策时必须考虑民选机构的偏好，不能只做他们自己想做的事，其行为受到一定的政治限制。如若官僚系统成为完全独立的权力实体，而不是回应民选政治家的意愿，便损害了民主原则。

二 关于对美国联邦官僚系统的政治控制

美国宪法中没有关于行政组织运行的详细规定，在早期的美利坚合众国中，究竟由谁来控制行政机构是一个模糊的概念。此种模糊性源于制宪者对行政首脑走向专制的警惕以及制宪者有意设计的分权体制。在政府行政组织的实际运行中，总统和国会授权给联邦官僚系统，使之具有一定的政策自主性。与之同时，总统和国会采取一定的控制措施，力求使联邦官僚系统对自己保持最大限度的顺从。许多美国学者提出，对联邦官僚系统实施控制是美国民主政治的要件之一，民选官员应该而且能够支配行政部门的决策和行为。在美国的分权体制框架下，作为代议机构的国会代表一般民众的利益，此种利益也是联邦官僚系统在行政运作中必须追寻的。联邦官僚系统只有在与国会或总统等民选政府系统保持一致时，才能获得授权并行使权力。美国学界通过两种方式分析联邦官僚系统的权力关系：一种方式是检验某一政治体系（国会或总统）与联邦官僚系统之间的关系;另一种方式是将总统和国会纳入一个分析框架，研究二者间关系对联邦官僚系统行为的影响，以及二者共同控制官僚系统的情形。此外，基于美国社会的多元特征，社会利益集团能够与联邦官僚直接接触并对官僚系统的行为产生影响。

（一）总统对联邦官僚系统的控制

根据美国的宪法原则，总统是行政首脑，因而许多美国学者又将总统和联邦行政系统统称为行政部门。然而事实是，尽管根据美国宪法总统是行政首脑，但他并不因此而掌有控制联邦行政系统的全部权力。美国学者关于总统和联邦官僚系统关系的研究主要体现于以下方面：

第一，强调总统对联邦官僚系统实施控制的重要性。特雷·莫认为，国会对联邦官僚系统的控制是无力的，主要因为国会决策的复杂性，而总统则可以单方面采取行动控制官僚系统。［10］1101威廉·豪厄尔（William G．Howell）认为，总统控制官僚系统的一个重要权力为立法创意权。［13］自1939年总统办事机构（EOP）创立以来，总统办事机构规模日益扩大、专业性日益增强，提升了总统控制联邦官僚系统的能力。此种趋势使总统成为一个独立、强大的决策体，一些学者甚至使用“行政霸权”［14］一词形容总统在行政和立法领域的权力地位。

第二，关注总统控制联邦官僚系统的策略。作为行政首脑，美国总统一般采取两种策略去控制行政官僚：首先是运用总统的政治任命权，将具有高效能且忠实于总统的人员安置于联邦政府各部门。根据1978年美国国会颁布的《文官改革法》，总统有权任命10%的高级行政文官，大大强化了总统对文官系统的控制。其次是将决策监督权掌握在总统办事机构手中。通过这两种手段，总统在很大程度上得以控制和影响联邦官僚系统的行为。此外总统还通过大量非正式渠道影响和控制联邦官僚系统的行为。

（二）国会对联邦官僚系统的控制

根据美国的宪法原则，国会与联邦行政组织之间的关系是立法与执法的关系，并通过法律在二者间建立起监督和被监督关系。近年来美国学者对这方面的研究主要集中于以下方面：

第一，国会监督官僚系统的动机。理查德·芬诺（Richard F．Jr．Fenno）认为，国会议员的行为动机在于获得连任、追求影响力以及制定公共政策。戴维·马修（David R．Mayhew）和莫里斯·菲奥里纳（Morris P．Fiorina）提出，国会议员制定自利政策的动机是兑现自己的竞选承诺并增加连任机会，当议员认识到“他们的政治生涯与官僚行为之间的紧密关系”时，便希望通过控制官僚系统去实现自身目标。［15］可见通过监督官僚去推进政策目标的实现，从而赢得选民的信任和支持，是国会监督控制官僚的基本动机。

第二，国会控制官僚系统的类型。美国国会对联邦官僚系统的控制主要体现为两种类型：第一是“警察式”（police patrol）的监督，即国会通过自身的监控机制去控制官僚系统。包括对预算增减的控制、通过召开听证会监督官僚系统的行为以及调查其失职行为等。此种“警察式”监督机制的影响力基于这样一个前提：即对官僚失职的惩罚能够改变官员的动机，从而增加官僚系统顺从的可能性。［16］尽管在实践中监督机制运作不畅，或调查到官僚失职行为的可能性很小，但基于国会拥有授权、拨款和任命权，仍可以促使官僚系统与国会的意愿保持一致。第二是“火警式”（fire alarm）的控制，即程序控制。主要通过《行政程序法》去实现，如通过特定许可范围的规定、利用行政程序——保持记录、信息公开、通知和评论以及公民参与等——对官僚系统加以监控。［17］一些美国学者提出，国会可以通过行政程序缩减自己与官僚系统之间的信息劣势。通知和评论规则的制定及信息公开化的要求有助于国会议员纠正官僚系统的不当行为。

第三，国会委员会与官僚系统之间的关系。有关美国国会委员会和联邦官僚系统之间关系的研究成为近年来美国学术界关注的热点。理查德·芬诺研究国会委员会（或小组委员会）与官僚系统的偏好一致性问题，提出：国会由一些松散的、功能专业化的委员会和小组委员会组成，在其管辖范围内行使立法权。由于委员会与利益集团以及官僚系统形成强有力的政策联盟即“铁三角”，从而使那些准独立委员会在与官僚系统的互动过程中增强了自身的权力地位［15］382。

（三）复合控制

近年来，美国产生了复合控制流派，并在理论和经验研究上取得了长足的发展。这一流派在理论上关注总统和国会的互动对联邦官僚行为产生的影响。基于美国国会两院制和立法行政否决权等政治机制，重要政策须由不同部门共同作出，［18］因此官僚系统在进行政策选择时必然既与国会相联系，也与总统相联系。托马斯·H．哈蒙德和杰克·H．诺特（Jack H．Knott）说：“对官僚的控制是总统和国会间互动功能的体现……无论对官僚控制的范围及程度怎样，单一机构是无法对官僚系统实施控制的。相反，对官僚的控制应被视为一个系统问题：即总统、众议院和参议院共同控制官僚系统。”［19］大量经验性研究尤其是经济、就业和健康以及环保等管制领域的研究印证了复合控制理论，并进而提出附加多元机制模型，在这一模型中，诸种因素均对官僚系统产生影响。丹·伍德和理查德·沃特曼认为，“以前研究中提出的对官僚系统简单的二元影响应该让位于一个不断改进的、多重的、同时存在的，以及不同激励的模型”［12］101。此类研究关注影响官僚系统的多种来源，包括行政重组、政治任命和人事行政以及预算拨款、听证会和法律制定等等。

如今在美国，尽管许多研究强调总统、国会联合行动影响官僚系统的决策和行为，但仍较多关注单个政治机构与单个官僚机构之间的相互关系，较少考虑多元的委托人在影响官僚系统过程中的互动，导致研究中常常仅关注来自某个方面的影响，而忽略其他方面的影响。尽管附加多元机制模型覆盖了对联邦官僚系统施加影响的所有政治主体，但在研究路径上仍存在一种错误的假设，即认为政治关系和施加影响的路径是单向的，表现为各政治主体通过多个相互脱节和独立的渠道去施加影响。然而实证研究表明，官僚系统回应某委托人的行为反应，角度往往是多向的，且并非简单的回应，也不会导致官僚系统与委托人间封闭的联盟。例如，当官僚系统的行为趋向于亲商业方向，表现出与共和党政府的愿望相近时，并不能借此就得出官僚系统的立场与共和党总统接近的结论。官僚系统同时还与其他政治主体发生着关系，并同时接受着来自他方的政治影响。

复合控制理论揭示了政治系统与官僚系统行为间的因果关系，将政治系统与官僚系统间的关系结构化。此种理论将官僚系统视为一个自动适应的实体，诸种因素影响着官僚系统对政治系统的回应速度和程度，官僚系统则以不同方式回应着多种并存的刺激。

总之，在美国的多元政治体制下，其联邦官僚系统保持着一定程度的自主性。与之同时，又接受着来自国会、总统和社会利益集团等多种政治主体的影响和控制，形成“一仆二主”乃至“一仆多主”的现象。基于美国的民主原则，美国联邦官僚系统必须回应来自政治系统的意愿和利益要求，接受其监督，同时凭借自身的专业技术能力及其他职业性资源，保持着相对独立性，呈现出美国政治中特有的政治行政关系结构和特征。

［1］Peter Woll．American Bureaucracy［M］．New York：Brandeis University Press，1977：vii．

［2］［美］加布里埃尔·阿尔蒙德，小G·宾厄姆·鲍威尔．比较政治学：体系、过程和政策［M］．曹沛霖，等译，北京：东方出版社，2007：290．

［3］Richard Stillman Ⅱ．The American Bureaucracy：the Core of Modern Government［M］．3rd．Belmont：Wadsworth，2004：26－29．

［4］Francis E．Rourke．Bureaucratic Power in National Policy Making［M］．Boston：Little．Brown，1986：ix － x．

［5］Francis E．Rourke．Bureaucracy，Politics，and Public Policy［M］．3rd．Boston：Little．Brown，1984：9 －10．

［6］Daniel P．Carpenter．The Forging of Bureaucratic Autonomy：Reputations，Networks，and Policy Innovation in Executive Agencies，1862 － 1928［M］．Princeton：Princeton University Press，2001：4．

［7］Randall L．Calvert，Mathew D．McCubbins，Barry R．Weingast．A Theory of Political Control and Agency Discretion［J］．American Journal of Political Science，1989，33（3）：595．

［8］Thomas H．Hammond，Gary J．Miller．A Social Choice Perspective on Expertise and Authority in Bureaucracy［J］．A-merican Journal of Political Science，1985，29（1）：2．

［9］Terry M．Moe．The New Economics of Organization［J］．A-merican Journal of Political Science，1984，28（4）：768．

［10］Terry M．Moe．Control and Feedback in Economics Regulation：The Case of the NLRB［J］．American Political Science Review，1985，79（4）：1102．

［11］Norton Long．Power and Administration［J］．Public Administration Review，1949，9（4）：257．

［12］Dan Wood，Richard Waterman．Bureaucratic Dynamics：The Role of Bureaucracy in a Democracy［M］．Boulder：Westview Press，1994：126．

［13］William G．Howell．Power without Persuasion：The Politics of Direct Presidential Action［M］．Princeton NJ：Princeton University Press，2003：14 －15．

［14］Robert J．Spitzer．President and Congress：Executive Hegemony at the Crossroads of American Government［M］．New York：McGraw － Hill，1993：i．

［15］William Keefe，Morris Ogul．The American Legislative Process：Congress and the States［M］．Englewood Cliffs，N．J：Prentice － Hall，1985：382．

［16］Morris P．Fiorina．Legislative Choice of Regulatory Forms：Legal Process or Administrative Process? ［J］．Public Choice，1982，39（1）：33．

［17］Matthew D．McCubbins，Roger Noll，Barry Weingast．Administrative Procedures as Instruments of Popular Control［J］．Journal of Law，Economics，and Organization，1987，3（2）：243．

［18］谭 融．美国联邦政治的理论内涵与社会基础［J］．天津师范大学学报，2009（4）：40．

［19］Thomas H．Hammond，Jack H．Knott．Political Institutions，Public Management and Policy Choice［J］．Journal of Public Administrative Research and Theory，1999，9（1）：63．

（责任编辑 郭庆华）

The Autonomy and Political Control of American Federal Bureaucracy

TAN Rong，YUAN Wei－ jie
（Zhou Enlai School of Government，Nankai University，Tianjin300071，China）

Under the pluralistic political system of the United States，the federal bureaucracy maintains a degree of autonomy，meanwhile，it has to accept political influence and control from many political subjects such as Congress，the President，social interest groups and so on，forming the phenomenon of“a servant with two masters”and even“a servant with multi－ masters”．According to American democratic principles，the federal bureaucracy must respond to the aspirations and interest requirements from the political system and accept its supervision;at the same time，by virtue of professional and technical capacity and other professional resources，the federal bureaucracy has also remained a relative independence．It presents the unique structure and characteristics of political－ administrative relationship of American politics．

the U．S．A;federal bureaucratic system;autonomy;political control

D771．22

A

1000－5935（2012）05－0047－05

2012－06－08

国家社会科学基金项目“西方发达国家官僚制的理论与实践——英美、法德模式比较研究”（07BZZ019）

谭 融（1952－），女，山东潍坊人，博士，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师，主要从事美国政治、比较政治和比较公共行政研究;

袁维杰（1984－），男，甘肃兰州人，南开大学周恩来政府管理学院博士生，主要从事美国政治研究。