街头官僚：基于国内研究文献的述评

曹长义

(南京大学政府管理学院，南京 210023)

街头官僚：基于国内研究文献的述评

曹长义

(南京大学政府管理学院，南京 210023)

将街头官僚置于街头官僚理论框架下，在归纳分析国内学术研究成果的基础上，对街头官僚的概念进行辨析，并从街头官僚的本质属性出发，在“目标取向”、“行为取向”形成的框架之中，探讨分类可能、行为形成原因以及对其控制路径，在此基础上勾勒出街头官僚的边界，以推动该议题的规范化和深入化。

街头官僚；自由裁量权；政策执行

“近年来，随着公共服务理念的传播和绩效评估风潮的勃兴，一些理论研究者开始将目光投向作为公共服务具体提供者和政策执行链条末端的街头官僚。特别是，在现代大众传媒的聚焦下，此起彼伏的行政执法冲突，也使得街头官僚成为公共生活的重要话题。”[1]在中国期刊网数据库中，自2003年到2013年底，相关研究文献多达99篇。众多的学术成果在丰富街头官僚研究知识积累的同时，也因研究的学科和研究者的视角不同，产生了对其界定、成因、评价的诸种争论。因而，在现有研究成果基础上，理顺逻辑思路，探求有效的分析框架，清晰地展现街头官僚边界，成为该研究议题规范化和深入化的基础。本文通过对国内文献的综合与归纳，试图讨论以下几个问题：如何厘定街头官僚的内涵? 如何划分街头官僚的类型? 如何看待街头官僚行为的成因? 如何评说街头官僚研究的不足?

一、街头官僚的概念辨析

“街头官僚” (Street-Level Bureaucrat)一词作为一个舶来品，最早现于李普斯基(Lipsky)1977年所写的《建立一个街头官僚理论》一文。而实际上，“在‘街头官僚’一词正式出现(1977)以前，许多研究者已经在研究这些街头官僚的行为与决策，只不过这些研究者都没有运用街头官僚这个现在非常通用的概念而已。”[2]1980年，李普斯基出版《街头官僚：公共服务中个人的困惑》一书，标志着街头官僚理论的正式建立，其中将“街头官僚”定义为“公共服务工作人员，他们在工作中同公民产生了直接的交流接触，并且在他们工作的执行过程中具有大量的自由裁量权”[3]，简单来说是指“位处基层和最前线的政府工作人员，是政府雇员中直接和公众打交道的公务员”[4]，警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、税收员等是其认为的典型街头官僚。同“街头官僚”在西方的出现过程相似，2003年叶娟丽、马骏在《公共行政中的街头官僚理论》一文中将街头官僚理论引介至国内，而在此之前国内对“街头官僚”群体的研究更多是以“基层公务员”的面貌出现的，缺少街头官僚理论的指导。因而为更深入理解街头官僚现象，必须将之置于街头官僚理论这样一个研究框架下来讨论，否则其意义上的建构就会有偏差，这也是本文所基于的国内研究文献以叶娟丽、马骏之文为起点的原因所在。街头官僚作为官僚群体中的一类亚群体，具有“官僚”群体的共性，当然，对“街头”的不同理解也就有了对街头官僚的差异性认知。因此，针对李普斯基的定义，结合国内的研究文献，本文认为对街头官僚的概念讨论可以从三个层面展开：

1.宏观延伸层面。虽然街头官僚理论是关于公共官僚自由裁量权微观研究中的重要部分[2]，但对于街头官僚概念的界定却存在着不同视野层次的认知。基于李普斯基对街头官僚特质的描述，有学者对其进行延伸，扩大街头官僚的涵盖范围，例如，“将我国地方政府看作是与中央政府相对的街头官僚机构”[5]，“官僚”的核心旨归是公务员，城管为政府工作但不具有公务员身份，然而“城管以及其他‘窗口’部门的一线工作人员，可视为典型的‘街头官僚’”[6]。这种研究“试图通过对街头官僚这个对象的研究来在更为广阔的范围内回答政府角色、依法治国、国家和社会关系等问题”[7]。和谐社会、服务型政府甚至是行政监察制度成为其探讨的落脚点。

2.中观维持层面。“政府机关中的街头官僚是指处于基层或一线, 直接与公民打交道的政府公务员。他们处于政策执行的末梢环节，掌握一定的自由裁量权，能够对公民实施赏罚决断。”[8]对李普斯基街头官僚“原教旨”的维持，是对其进行深入发掘与理论创新的基石。

3.微观收缩层面。“‘街头官僚’特指政府机关中直接与公民打交道的基层政府公务人员，而不包括如公立学校的教师、社区工作者等一类街头官僚。”[6]也有学者“比照西方街头官僚的性质与特点，依照我国《公务员法》关于公务员职位类别的规定，将我国基层行政执法类公务员纳入‘街头官僚’的范畴。他们主要是在履行社会管理与市场监管职能的行政机关基层部门中，直接执行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。”[9]这种对街头官僚所指的微观收缩简化了分析对象，有利于研究的深入和细致，是国内学者大多采取的做法。

上述阐释表明，对“街头官僚”的不同层次界定源于对“街头”的多样理解。此处，韩志明的观点给我们更多启示。他认为“街头官僚中的‘街头’不是一种对工作环境的直观描述，而主要是对街头官僚与公民直接打交道时的工作界面的一种高度抽象，是定义街头官僚的一个空间的隐喻。”[10]这个“空间的隐喻”和街头官僚研究文献中的“前线”、“基层”、“一线”和“现场”等场域性概念进行了很好的对话与对接。简言之，街头官僚的行为是街头官僚在“街头”这个场境中同公民进行面对面的互动。虽然“街头”的空间有大有小、有伸有缩，但内涵基本相似。街头官僚具有以下几个核心特征：(1)基层性。他们是官僚“金字塔”的最低层，位低权小，数量庞大，只有上级，没有下级。(2)互动性。他们直接与公民打交道，是与公民日常互动最为频繁、最为密切的官僚群体。(3)执行性。他们处于政策过程的末端，执行政府政策、法律法规和上级命令等。(4)损益性。他们拥有一定的自由裁量权对公民赏罚决断，自身的经验、技能、专长、价值观影响着其工作的好坏。(5)代表性。其工作表现主导着公众对政府的评价，影响政府形象、官民关系等。这可以归结为街头官僚角色的两面性：一面服从上级，一面服务公众；一面位低权小，一面赏罚决断。角色的两面性又概因于其处于国家、社会和市场的边界地带，并且代表国家权力与社会、市场进行互动。

二、街头官僚的分类逻辑

街头官僚作为公共治理的重要主体之一，理应具有类型上的区分。然而“由于人们笼统地使用街头官僚概念，没有对数量庞大的街头官僚进行分类化操作，将其视为铁板一块的东西，于是在很大程度上忽略了街头官僚群体的内在差异性。”[1]这不仅在学术上影响了对街头官僚的深入研究，也在实际生活中造成人们对街头官僚一定程度的误解。仅有少数研究者将街头官僚作了类型划分，如根据街头官僚工作界面的空间性质，将街头官僚的行动空间分为窗口空间、街头空间和社区空间三种类型，在这三种类型中街头官僚分别是墨守法规者、巡逻的更夫和上门服务者[10]；或者依据政策执行的角色和功能的程度上的不同，将街头官僚分为管理官僚和街头官僚[1]。这些分类研究做了很好的探索，但相对于街头官僚现象的高关注度和街头官僚研究的知识积累需要，又是不足的，因而十分有必要发掘新的分类方式。

“要了解一个政府官僚机构，就必须理解它的第一线职员如何学会工作。”[11]在不同的历史发展阶段，由于受到特定的社会经济发展水平、社会结构和利益取向等因素的影响和制约，街头官僚在治理活动中表现出不同的价值取向与行为倾向，如在传统统治型政府模式中，街头官僚更多充当的是统治者和高层官僚的“驭民之鞭”；在近代管制型政府模式中，街头官僚担负的角色主要是社会公众意愿的代言人；在现代服务型政府模式中，街头官僚的身份被定义为人民的公仆。以上三种街头官僚可以分别简单地归结为统治型街头官僚、管理型街头官僚和服务型街头官僚。显然这种划分方式是粗线条的和表面化的，不能说明一个时期内街头官僚群体内部的区别。从街头官僚的本质属性出发，其作为公共治理活动的基层主体，有自己的“目标取向”和“行为取向”。可以从这两个视角对街头官僚进行划分，形成一种分类框架。所谓“目标取向”是街头官僚的意图属性维度。根据古德诺的解释，政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。此处将二者作为街头官僚的目标取向维度：政治传达的是街头官僚在治理活动中对公共精神和价值的坚守，行政表明的是街头官僚在治理活动中对规则和命令的服从。而“行为取向”是街头官僚的行动属性维度，巴斯(Barth)指出“在民主社会提供公共服务既需要关注做什么，又需要关注如何做。”[12]街头官僚在治理活动中需要考虑选择过程，还是选择结果。因此，此处将“行为取向”维度界定为“过程”和“结果”。根据这一分类框架(见图1)，两个维度在平面上构成四个坐标空间，代表着街头官僚的不同类型。

图1： 街头官僚分类

掌握这四种基本类型，就有了对街头官僚统一的分类逻辑，见表1。

表1：街头官僚的基本类型

三、街头官僚的行为成因及其控制路径

“街头官僚的核心任务是执行法律，完成使命，提供公共服务，但也需要在特定的环境中行使权威、实施控制和维持秩序，甚至是身体力行去践行道德律令。”[10]虽然穆蒂和雷兰德(Moody & Leland) 研究发现，并不是所有的街头官僚都是一样的，在某些情况下，某些街头官僚是非常负责任的管理者[13]，然而必须正视的是现实中其行为往往出现偏差，背离公共利益，引发官民矛盾，甚至导致一些公众冲突事件。根据弗雷德里克森的距离悖论在我国的反运用，街头官僚的负面行为和形象的在我国公众中更为突出，这也引起了学者们对其成因及其控制路径的关注。目前国内的研究主要集中在自由裁量权和政策执行两个视角。

1.自由裁量权视角。“自由裁量权是行政权的核心。”[14]在李普斯基之前，虽然有学者关注拥有自由裁量权的官僚，但是很少有学者专门关注街头官僚的自由裁量权问题。街头官僚拥有自由裁量权是一个事实性的结果，李普斯基认为“和大多数组织中的低层职员不同，街头官僚在决定他们的机构供给的利益和惩罚的性质、数量和质量时拥有相当大的自由裁量权。”[15]这种自由裁量权由于街头官僚面临的特殊的工作条件和环境而变得非常难以消除和降低，并导致其行为模式通常表现为三个方面：“适应不确定的和复杂的工作环境的需求；在所提供的服务中保持灵活和感性的人性特点的需求；工作人员自我关心的需求。”[15]由于“自由裁量权是必要之恶，应保持尽可能多的限制”[16]，因此包括国内学者在内的大多研究者都致力于寻找和发现更好的限制街头官僚自由裁量权的途径。总体而言，一般包括政治控制途径、法律控制途径、组织控制途径以及伦理控制途径。国内学者中盖宏伟的观点比较有代表性。他从后公共管理视角研究规范街头官僚的自由裁量权，提出制约和控制街头官僚自由裁量权的几点措施：(1)促进街头官僚向多元价值取向转变，这种价值取向包括效率性、公共性和公平性；(2)加强街头官僚的利益协调，包括街头官僚之间的利益协调，街头官僚与街头官僚机构之间的利益协调以及不同街头官僚机构之间的利益协调；(3)加强对街头官僚自由裁量权的调控，具体有：培育街头官僚自由裁量权的自我约束机制，加强街头官僚机构的调控、监督功能，健全街头官僚自由裁量权的社会监控体系以及强化街头官僚自由裁量权的司法控制力度[17]。戴奇峰认为，要规制我国自由裁量权的负效应，除了完善行政执法监督体系，加大监督监管力度，还应加强行政程序立法，对自由裁量权的运行边界进行科学设定以及细化自由裁量权的范围与幅度，尽量避免造成任意裁量的可能性[18]。

2.政策执行视角。“执行一部宪法比制定一部宪法要困难得多”[19]。政策执行视角比自由裁量权视角更早受到关注，因为街头官僚处于公共政策链条最末端，其角色天然地被设计为“受命执行”，效忠组织的目标是其最重要的目标。政治家和高层管理者制定的政策的实现状况最终取决于街头官僚的执行情况。根据约翰·加尔布雷斯的“双峰对称”理论，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”[20]。街头官僚应处于一种绝对从属地位，负有服从上级的义务。但是作为理性经济人的街头官僚与上层管理者之间存在目标和利益上的差异，其对政策的执行往往出现偏差甚至偏离。杨卫玲认为街头官僚的政策执行失灵有以下四种模式：(1)对待常规工作敷衍性执行；(2)遇上麻烦任务依规则执行；(3)面对利害关系选择性执行；(4)碰到危险情况逃避性执行，即克里斯托弗·胡德所称的“一线弃权”[21]。针对街头官僚政策执行偏差，李旭琴从主体路径出发，全面探讨了对其矫正之道，包括：(1)政府机构内部的改革。第一，变革政府组织结构，再造政策执行流程；第二，降低政府组织层级间信息的不确定性，改善绩效评估体系；第三，走出资源不足与弹性需求的夹缝，改善绩效模糊的处境。(2)优化政策执行直接主体——从街头官僚自身来规范。第一，提高街头官僚的综合素质，提升政策执行认知能力；第二，规范自由裁量权的使用，改进政策执行方式；第三，改变街头官僚的政策执行价值理念，提升政策认同度。(3)从政策执行间接主体——目标团体角度来约束。第一，增进沟通，扩大公民对政策执行的认同途径；第二，加强监督，完善公民政策执行的参与机制；第三，引入问责，落实街头官僚责任追究机制[22]。

实际上，这两种视角之间存在着紧密的联系，因为“从政策执行理论的视角来考察街头官僚，能够合理解释街头官僚在执行政策时自由裁量的必要性以及这种自由裁量对政策结果的重要作用。”[23]此外也有学者从制度性因素(包括上峰指令、自由裁量权、组织文化、规章制度和相关法律等)和非制度性因素(包括个人风格、利害驱动、执法对象以及大众传媒等)探讨影响街头官僚行动的原因。这些探讨虽然侧重点不同，但是其对街头官僚行动逻辑和控制途径的分析对于我们认知街头官僚是大有裨益的。

四、对街头官僚研究的质疑和批判

学术界对街头官僚行动原因和控制途径的不同认知解释了其存在的深层逻辑，也将批判和质疑之声推上前台。这些批判和质疑集中在以下几个方面：

1.现有研究与街头官僚理论对话不足。我国学界对街头官僚理论的关注相对来说比较晚，其对于街头官僚理论的应用更多停留在简单的“搬用”阶段。虽然有个别学者对其做了深入思考和创新，但大多研究者并没有与街头官僚理论进行充分的对话，研究内容没有很好地与其接轨。可以说，街头官僚理论更多被其用来装潢门面，鲜有应用，这也导致研究对象的模糊化以及研究主题的泛化。

2.研究方法与研究工具的缺乏。目前，我国有关街头官僚的研究主要是规范性的研究，缺乏必要的方法和工具，基础性概念的建构和明晰仍然不足。比如将自由裁量权当作街头官僚的定义性特征，这影响了理论分析的深度；笼统使用街头官僚概念，缺少对街头官僚进行分类化操作，导致研究分析的表面化。

3.研究视阈的片面与滞后。西方的街头官僚理论在探讨自由裁量权时，研究的是“合法范围内自由裁量权对服务提供的影响问题”[7]，关注的是服务的优质供给；而国内对街头官僚自由裁量权的研究“大多是街头官僚的非法行为”[7]，探讨的是防止自由裁量权的滥用。这意味着我国街头官僚研究更多看到街头官僚作为决策参与者与政策执行者的角色，而较少认识到街头官僚的公众服务者角色。在当代公共服务理论广泛兴起的条件下，我国街头官僚研究的视野并未随之而拓展。

五、结语

街头官僚的核心问题是自由裁量权、政策执行和公共服务提供的问题，三者归根结底是一个责任的控制问题，即街头官僚的角色问题。街头官僚作为我国公共治理中不得不面对的治理对象，既具有世界上所有街头官僚的一般特征，也印有中国特有的烙印。本文将街头官僚置于街头官僚理论框架下，在归纳分析国内学术研究成果的基础上，对街头官僚的概念进行辨析，并从街头官僚的本质属性出发，在“目标取向”、“行为取向”形成的框架之中，探讨分类可能和形成逻辑，虽然这种分类是粗线条的，但仍希望能为街头官僚的后续研究作一定知识积累。

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(编辑：李 磊)

2014-07-15

D035.2

A

2095-7238(2014)12-0006-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.12.002