煤矿集体产权下的村庄精英治理——基于山西X村的个案研究

李利宏，董江爱

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

煤矿集体产权下的村庄精英治理
——基于山西X村的个案研究

李利宏，董江爱

（山西大学政治与公共管理学院，山西太原 030006）

文章采用实证研究方法，从集体产权的视角分析煤矿资源型村庄的治理。文章认为，“保护型经纪”的村治精英与健全的民主制度相结合，保证了集体产权的制度安排，规范了集体成员在集体煤矿的经营、收益、处置等方面的参与行为，确保了集体对资源的控制权与收益权，从而获得了村庄的有效治理。

集体产权;保护型经纪;村庄治理

一 问题的提出

产权是稀缺资源条件下人们使用资源的权利与规则。德姆塞茨认为，“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上它们能够帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期，产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”［1］105－107从产权的视角研究村庄治理是近年来学术界关注的新课题，有针对集体林权与村庄治理的研究［2］，土地产权与村庄治理的研究［3］，草权与基层治理的研究［4］，煤矿产权与村庄政治的关联［5］，其中董江爱的文章从煤矿集体产权缺失的背景下论述煤矿产权与村庄政治的关联，指出有的村庄干部沦为“赢利型经纪”［6］，侵吞集体资产，导致村庄的衰败。本文在论述煤矿集体产权与村庄治理的关系上，着重分析集体产权下村庄治理的另一种形态，即在“保护型经纪”［6］的村庄精英治理与村民民主参与、有效监督公共权力的共同作用下，集体产权的制度安排有效地维护了村庄的整体利益，村庄走上了一条富裕和谐之路。

本文所选择的调查对象为山西煤炭资源大县的一个村庄——X村，该村自然条件差，土地贫瘠，但煤炭资源丰富。1978年全村仅有76人，耕地338亩，人均收入96元。如今全村的228人在村支书的带领下，积极发展煤炭事业，始终坚持煤矿集体产权的模式，建设基建矿井两座，综合农场一个，育肥牛养殖场一个，腾鸟养殖场一个。1997年步入高级小康村行列，2008年实现工农业总产值1．046亿元，2010年全村经济总收入突破3亿元，农民人均纯收入超过1万元，向国家贡献利税人均20万元。该村没有出现像其他煤矿资源型农村因为煤矿的开采、资源的争夺导致村民生活变得艰难、上访不断的现象，而是成为该县首屈一指的小康村，不仅整村搬迁进县城，而且走上了农业、工业、服务业多元互动的可持续发展道路。该村是如何避免公地悲剧，走上了一条依靠煤炭资源共同致富的道路呢?

二 村治精英在煤矿集体产权形成中的主导作用

20世纪80年代，国家倡导“有水快流”，提倡“国家、集体、个人一起上”的发展模式开发煤炭资源，繁荣一方经济，山西各地掀起发展乡镇煤矿企业的高潮。在乡镇企业尤其是村办煤矿发展初期，都遵循着集体产权的模式，但乡镇企业繁荣的背后，也存在各种各样的问题。乡镇企业特别是乡村集体企业产权模糊、政企不分、责任不明、机制弱化等问题日益显露［7］。因为，共有（集体所有）制作为产权的一种所有制形式（产权有三种所有制形式，分别是私有制、共有制和国有制），是一种由共同体的所有成员实施的权利，它容易产生很大的外部性，共有财产排除了“使用财产就要付费”的体制，较高的谈判和监察成本使得“使用财产不必向他人付费的”体制无效。［1］105－107，而且，“集体企业说是集体所有，人人有份，实质往往被少数几个人在操纵，集体的东西成为少数人的‘囊中物’，随意支配，不断流失……”［8］这势必要求乡镇企业进行产权制度改革，再创机制优势。1990年代中期，全国开始大范围的乡镇企业改制，这种改制主要是集体制向股份制乃至私有制单向转制的过程。在全国乡镇企业改制的大背景和煤炭市场低迷的情形下，煤矿的产权模式也在转制，出现了煤矿集体产权下的集体经营与个人承包并重的模式。

德姆塞茨将产权看做是一束权利（a bundle of rights），包括控制权、收入权和转让权。［9］据《中华人民共和国矿产资源法》的有关条例，煤矿资源属于国家所有，因此，煤矿的集体产权模式意味着农民集体享有村办煤矿的探矿权和采矿权，即村民集体享有对煤矿资源的使用权、经营权和收益权。集体产权下采取何种方式经营煤矿是摆在每个村庄面前的难题，村办煤矿改制与村治精英的能力与素质有很大的关联。我们在访谈该县乡镇镇长时，他认为，村办煤矿是选择集体经营还是个人承包，这与村干部的素质有很大关系。当时，煤炭市场低迷，煤炭经营举步维艰，亏损比较大，债务逐年增长，乡镇领导制定了政策，谁要是承包煤矿，债权、债务同时接受，因此，集体煤矿变成个人承包这在当时是大势所趋。在这种大背景下，选择煤矿集体经营意味着村干部需要付出更多的辛苦，承担更多的责任;而选择承包给个人，村干部既可以清闲度日，个别人还会中饱私囊。X村的村支书作为工业化初期该村集体经济的带头人，他抱着一种“人不能光想着自己”的信念，凭借他多年经营煤矿的经验与敢于拼搏的精神，挑起重担，坚持集体经营，后来尽管煤矿的经营也经历了多次滑坡，按村民的话说“三落三起”，但他始终坚持集体经营、共同致富的理念不动摇。

三 集体产权下的村庄治理

村庄治理是村治精英对村庄公共事务和公众行为进行组织、管理与调控，也是公众参与公共事务来影响公共权力运作的过程。煤矿集体产权模式下，由于村干部掌握着资源分配的权力，它往往成为农村社区不同利益集团争夺的对象，在产权的分配和重建过程中，财富和资源的分配有可能会日益集中到村干部的手中。因此，对公共权力的监督就显得异常关键。一个民主制度健全的村庄，可以通过民众的有效参与监督村干部的不良行为，防止村干部滥用集体资源。而一个缺乏民主制度的村庄，将面临村干部的失控和滥用权力的行为。X村的村庄治理过程表现为精英主导和民众的有效参与，通过这些制度安排，避免了村干部对村庄公共资源的攫取和村民的搭便车行为，确保了集体产权的效率与公平问题。

（一）村庄治理中的精英主导

许多学者的研究表明，改革开放后农村发展的一个重要原因是能人治村，也就是村治中的精英主导现象非常突出［10］。在X村的村治模式中，这一现象同样明显。在X村的“两委”关系中，支委处于绝对的领导地位，支委决策又主要集中于村支书一身。不过，X村支委的绝对领导地位和村支书在支委中的绝对领导地位，并不能说明X村的管理体制是不民主的，因为村支书是以自身很强的管理能力和高尚的道德品质征服了全体村民，他在“两委”干部、普通村民中拥有绝对的权威，一般情况下，他提出的建议大都能够被大家通过和接受。但他从不私自决定任何村务，他特别懂得民主治村的重要，总要遵循民主程序，涉及村庄发展的各项重大事务，都是由村支委先行决策，再组织“两委”成员审议，最后由全体党员、村民代表讨论通过。

村民对村支书的高度信任来源于村支书的远见卓识和对村庄利益的忠诚与维护。集体经济较为发达的村庄是可以内生出村庄的“保护型经纪”的，这种“保护型经纪”长期赖以生存的基础，并非来自自上而下的授权，而是来自对村庄利益的忠诚和维护中所赢得的威信［11］。X村的带头人村支书就是这样一位“保护型经纪”，在X村发展过程中起着举足轻重的作用。他是一个敢于担当、敢闯敢干的典型人物。放羊娃出身的村支书，从小就养成了勤劳朴实、维护集体利益的本色。他热情豪爽、乐于助人、社会关系很广。他尽管文化水平不高，但很有眼光，凭借着自己敏锐的商业嗅觉，带领村民艰苦创业。他担任村党支部书记28年来，团结带领党支部、村委会一班人和全体村民，发挥煤炭支柱产业优势，发展壮大集体经济，走共同富裕之路。他思想超前，善于盘活集体资金，利用经营煤矿的收入，收购其他村庄储量更丰富的煤矿，为村庄的长远发展奠定资源基础。2006年村支书根据村办煤矿和集体经济逐年发展壮大的需要，主持创建了X村有限责任总公司，下设三个分公司，一个是以农场为主体的农业公司，分为集体经营的农场和腾鸟养殖场以及联户经营的牛场，其余两个是以两座百万吨骨干煤矿为主体的集体经营的煤业公司。股份制公司的建立，既极大地调动了村民致富的积极性，又使得村庄以煤为基的发展思路有了更大的发展空间。2008年，山西省煤矿兼并重组的政策颁布以后，村庄的两个煤矿被一家国有煤矿公司兼并，在村支书与兼并煤矿领导多次交涉的情况下，该村村民得以全部留在煤矿上班，而这是其他煤矿村庄少有的现象。而兼并煤矿所获得的上亿元的补偿资金，在村支书的决策下，现在已经成为该村又一大项目的建设资金——兴建该县最豪华的宾馆，这一项目正在紧张建设中。可以预见，在村支书的带领下，X村正在走向新的辉煌。

由此可见，村治精英在资源型村庄的发展中起着重要的导航作用，而村治精英之所以能发挥这样的作用，它是有前提条件的，那就是村治精英自身所具备的卓越的治理能力和高尚的奉献精神，以及遵循着严格的民主管理制度，从而保证了村治精英作用的有效发挥。

（二）村庄治理中的村民参与

从产权政治的角度看，集体产权（所有权）是指集体成员对资源有平等的权利，当所有权及其派生的其他权利发生变化时，应该由集体成员通过全体成员大会或成员代表会议等方式决定。目的是通过集体产权的制度安排规范集体成员在集体煤矿的承包、经营、收益、处置等方面的参与行为，确保集体对资源的控制权［5］。因此，集体产权下的村庄治理既需要村治精英对村庄公共事务的管理，更需要公众参与公共事务来影响公共权力运作。否则，缺乏公众参与的精英治理，有可能会上演“能人沦为罪人”的悲剧［12］。X村村民对煤矿经营中的具体事务进行了民主决策、民主管理与民主监督，确保了集体对煤炭资源的有效控制。

X村的民主决策是普通村民通过自己选出的村民代表参与到集体企业的发展走向和公共资金的使用与分配的过程中。2003年的整村搬迁进县城是村庄一次大的决策，也是一次村民行使民主权利、进行民主决策的重要行动。村支书提出搬迁的原因一是本村可持续发展的问题，村庄煤矿资源总有枯竭的时候，应该及早为村民想出路;二是村庄已不适合居住，多年的采煤导致村庄房屋裂缝增多、地面塌陷、村民吃水困难、煤灰漫天、空气质量非常差。但这样一个利于村庄长远发展的好思路，当初并未得到全体村民的理解与支持。村民关注的焦点是煤矿集体资金的使用和分配问题，大家的意见主要集中在三方面，一是村庄发展已经很好，是远近闻名的小康村，以前居住的房屋和众多的公共设施修建的时间不到10年，丢下太可惜;二是整村搬迁进县城不仅要投入更多的资金，更要付出较高的生活成本;三是大家对现状非常满意，而搬迁有可能导致贫富差距拉大，按村民的话说“不知道要好活谁了。”村支书的母亲也不赞成，她认为自己的孩子太累，为村庄操心太多。针对这些不同意见，村庄先召开党员大会，做通党员的工作，又召开村民代表会议，前前后后用时几个月，大家进行了细致而深入的讨论，最终获得村民的一致同意。“煤炭资源整合其实是一场改革，涉及复杂的利益关系。”［13］2006年，考虑到村庄的发展，村支书提出需要收购其他村庄资源较为丰富的煤矿，当时有的村民赞成，认为这是夯实支柱产业、保证持续发展的重要举措;有的村民反对，认为摊子铺得这么大，见效又慢，人才又少，怕西瓜芝麻都保不住。村两委及时召开党员大会和村民代表议事会，通报了情况，讲清了利弊，最后由村民代表投票表决，当场通过，并成立了有限责任总公司，对村办煤矿实行集体经营资产控股、村民劳力资金入股的公司化股份制经营。

为了更好地推进村民自治，确保村民对集体煤矿经营管理与监督，保证集体资源为全体村民谋利益，X村采取了有效的措施：一是监督工作组织化，成立了村务公开领导组、党员代表议事组、村民代表议事组和干部、党员、群众代表理财小组;二是民主监督具体化，重点强化了村民代表、党员代表参政议政意识，审议村务重大事项;三是村务公开经常化，定期将重大问题和决策、村办煤矿经营情况公布于众，接受村民的监督;四是财务管理规范化，坚持民主理财，强化监督检查，加大了财务的监控力度。这些民主制度有效地监督了村干部的行为，确保了村庄集体资源为村民集体谋利益。

从案例中可以看出，在煤矿集体产权的模式下，由于全体村民在集体煤矿的经营、收益、处置等方面行使了自己的民主权利，对村庄重大的公共决策进行了有效的监督与管理，最终确保了集体对资源的使用权和控制权。

四 集体产权下的利益分配

村集体经济资源丰厚的村庄，与村集体资源缺乏的村庄进行村庄治理时存在明显区别。集体资源丰厚的村庄不需要去动员村民，不需要从村民手中抽取资源去办理村中公益事业进行村级治理，他们凭借村庄丰厚的集体资源可以进行村庄公共设施的建设，这种村庄面临的问题就是所谓的分配型村级治理问题［14］。村干部可能利用自己的地位去攫取更大的利益，或者凭借手中的权力对自己的家族、亲戚、朋友给予更多的照顾。因此，如何确保收益权的公平，制定一套合适的分配制度，是煤矿集体产权模式下村庄利益分配的关键问题。

（一）提供公共物品，增进公共福利

随着X村村办煤矿集体经营收入的增加以及集体经济的不断壮大，村民的住房、公共文化设施在不断地改善，村民的公共福利在不断增加。村支书亲自担当总设计师，由集体统一规划，统一垫资，统一施工，进行了三次新农村建设工程。1990年代中后期，在旧村，集体投资1 258万元，进行了两次新村建设。先后共投资600多万元，分二期工程，对旧村进行了彻底改造，为村民新建实用型住宅60套，每户村民一套;投资200多万元，建集体办公楼一座;投资60多万元，建设农民公园和舞台一处;集体投资60多万元新建小学一所，配套了现代化教学设施，高薪聘用教师4名，九年义务教育全部免费，实行奖学金制度，还为全县教育工程捐款2万元;投资220多万元，修筑村通水泥路3公里，为全县村村通公路建设工程捐资50多万元，与邻村合资115万元建成引水三级泵站，彻底解决了村民吃水难的问题;发展文化事业，丰富了村民的精神生活。

2005年，村庄在县城征地50亩，集体投资4 600多万元新建总面积16 000平方米的园林别墅式小区竣工。根据村民收入、需求的不同，村民房屋的建造分三种类型：每套190平方米的二层小别墅38套，每套按成本价12万元出售，村庄干部和村民都可以购买;二层的敬老院楼一座，每套30平方米20套，满足所有60岁以上的村民免费居住;综合单元楼一座，每户120平方米30套，每套8万元，提供给刚刚结婚的年轻人。村民的用水、用电和取暖全部由村集体统一支付。村庄其余配套设施，如三层办公大楼1座和小区中心公园和其他公共设施全部由村集体出资建造。小区每天晚上12点准时关门，第二天早晨5点准时开门，在这一开一关之间，确保了村民生活秩序的稳定。全村实行了新型农村合作医疗制度，集体办起医疗所，为村民定期进行健康检查。建立了村民养老生活补贴制度，对60岁以上的村民，每人每月发给生活津贴费300元。同时，为丰富村民的文化生活，每年还分批组织村民外出参观学习、观光旅游、开阔视野。

（二）推行“人人是股东”的共有制度，确保收益公平

为了让村民共享集体发展的成果，增加农民收入，并确保煤矿经营收益的公平，X村全面推行村民“人人是股东”的共有制度。制度的起因是2006年村支书根据村办企业和集体经济逐年发展壮大的需要，主持创建了X村有限责任总公司。村庄的股份制改造采取集体控股、村民入股的股份制经营形式。在如何入股以及每人的股份应占多大比例的问题上，X村多次组织党员大会以及村民代表会议进行商议，最终制定出一套既能调动大家积极性、又能确保村民共享集体发展成果的制度，即全面推行村民“人人是股东”的共有制度。村集体占51%的股份，农户占49%的股份。村干部和煤矿经营管理人员每人入股10到15万元，矿长最高的入股20万元，全部带股金上岗;村民资金入股5到10万元，照顾60岁以上的老人，每人作一个劳力股顶股金1万元，保证了每个村民都有投资都有分红。这样就把企业效益和个人利益紧紧捆在一起，大家都把集体企业当成自己的家业来办。集体资产股份化后，可以量化到每个农户头上，农户凭借股权获得分红收入，成为农民可持续收入的重要组成部分。在收入的分配上，坚持“按劳取酬、效率优先、兼顾公平”的原则，纯利润按股分红，每户村民的股金年分红收入平均5万元左右。全村的青壮年男劳力，全部安排到煤矿就业，每个劳力年收入平均在3万元以上。鼓励村民养运输车辆10多部，每部车年收入达3到5万元，还吸收安排外地农民工400多人，使他们也增加了打工收入。这种村民“人人是股东”的共有制度，极大地激发了村民建设家园的热情，又使得村民共同享有集体发展的收益，收到了集体办企业、村民享实惠的效果。

从X村的发展中可以看出，煤矿资源型村庄在集体产权模式的治理下，村庄凭借其强大的集体经济，可以为村民提供良好的公共福利。但同时，更需要制定合适的收益分配制度，而制度的制定需要村民的有效参与，只有这样，才能确保村民公平地享受集体的收益，真正做到集体对资源的控制权和收益权。

五 结论

从本文的个案研究中可以发现，它从一个侧面反映了煤矿资源型的村庄治理中所具有的共性规律：即集体产权模式下，要想真正确保农村集体煤矿由农村集体成员共同使用、控制和受益，其前提条件是“保护型经纪”的村治精英与健全的民主制度的有效结合。只有这样，才能规范集体成员在集体煤矿的经营、收益、处置等方面的参与行为，确保集体对资源的控制权与收益权，从而获得村庄的有效治理。因此，集体产权模式下的村庄治理到底走向何方，从本文的分析与其他学者的研究中可以看出，不同的村治精英与民主制度的是否健全决定了村庄发展的走向。［5］

［1］［美］H．德姆塞茨．关于产权的理论［M］//［美］R．科斯，A．阿尔钦，D．诺思．财产权利与制度变迁．上海：上海三联书店，2002．

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［3］徐 勇，等．土地流转与乡村治理：两岸的研究［M］．北京：社会科学文献出版社，2010：31;邓大才．土地政治：地主、佃农与国家［M］．北京：中国社会科学出版社，2010：19．

［4］王 勇．从“边界挤压”到“边界冲突”——草权政治的发生［M］//首届中原农村发展论坛优秀论文集．许昌，2011：109－138．

［5］董江爱．煤矿产权与村庄政治［J］．政治学研究，2011（6）：57－64．

［6］［美］杜赞奇．文化、权力与国家［M］．南京：江苏人民出版社，2004：27－37．

［7］宗锦耀．论乡镇企业产权制度改革［J］．乡镇企业研究，1998（5）：3－8．

［8］宗锦耀，等．广东、江苏乡镇企业改革情况调查报告［J］．乡镇企业研究，1998（5）：22－27．

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［10］项继权．集体经济背景下的乡村治理［M］．武汉：华中师范大学出版社，2002：7;董江爱．精英主导下的参与式治理［J］．华中师大学报：人文社会科学版，2007（6）：17 －21．

［11］纪 程．集体经济支撑、保护型经纪主导下的村庄治理［J］．社会主义研究，2007（4）：81 －83．

［12］项继权．集体经济背景下的乡村治理［M］．武汉：华中师范大学出版社，2002：7．

［13］牛 芳，闫世强．煤炭资源整合中的政府主导作用探讨——以山西省的开拓性试验为例［J］．理论探索，2010（2）：103－106．

［14］贺雪峰，何包刚．民主化村级治理的两种类型［J］．中国农村观察，2002（6）：46－52．

（责任编辑 李雪枫）

The Village Elite Governance of Coalmines Under the Collective Property Rights：A Case Study of Shanxi X Village

LI Li－hong，DONG Jiang－ai
（School of Political Science and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

With empirical research method，and from the perspective of collective property right，this paper analyses the governance of coalmine－ resource－ based village，maintaining the combination of“protective agent”village elite and a sound democratic system has ensured the system arrangement of collective property right，normalized the participating behavior of collective members in the management，income，and disposal of the collective coalmines，and guaranteed the collective control over resources and income rights，thus obtained the effective governance of the village．

collective property rights;protective agent;the governance of the village

D638

A

1000－5935（2012）05－0062－04

2012－01－12

国家社会科学基金项目“煤矿产权模式与农村发展走向”（11CZZ042）;国家社会科学基金项目“煤矿产权制度改革与资源型乡村治理研究”（10BZZ023）

李利宏（1972－），女，山西应县人，在读博士，山西大学政治与公共管理学院副教授，主要从事乡村治理研究;

董江爱（1965－），女，山西夏县人，山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要从事基层民主与地方治理研究。