社会管理创新:意义、特征与重心所在

肖金明

在由经济宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务构成的政府职能体系中，相比较而言，政府履行经济职能更有经验和更为得心应手，而对于担承社会职能却缺乏必要的经历和足够的履职能力。经过三十多年经济市场化改革，政府与市场的关系基本框定并已形成比较成熟的调适机制。与政府和市场的关系相比较，政府与社会的关系仍处在朦胧状态和不断调整中。近几年广泛兴起的社会管理创新应当围绕政府与社会关系这一主题，加强政府建设并促进社会重构，努力建设一个以回应型、服务型、有限型、开放型、责任型、守法型等为主要特征的善治型政府，重构一个由以公正为价值取向的民生型社会、以道德为价值取向的精神型社会、以自治为价值取向的组织型社会、以团结为价值取向的合作型社会、以权责为价值取向的公民型社会组构的和谐型社会。通过社会管理创新建设善治型政府与重构和谐型社会，不仅有利于应对社会矛盾和冲突，化解社会纠纷和风险，促进经济社会协调发展，也有助于积累民主治理经验、民主进步动力和民主制度力量，促进中国特色社会主义政治制度体系的不断完善，对我国政治生活民主化和政治现代化具有深远和重大的影响。

一、社会管理创新的意义

社会管理创新既是经济体制继续市场化改革和经济持续健康发展的需要，又是政治体制改革和政治生活民主化的需求，还是社会稳定有序与社会关系和谐发展的亟需，具有广泛的政治、经济和社会意义。

经济和社会具有互动关系，两者需要协调发展，经济发展和社会进步相辅相成。经济繁荣里沉淀下来的不良因素及其发酵而成的负面效应，构成了对经济持续发展和良好走势的潜在威胁，并形成了一定形式和程度的现实冲击。通过社会管理创新调适社会关系，消释不利于经济发展的各种社会性因素，改良和累积社会资本和经济生活的动力，是社会管理创新的目标之一，社会管理创新对经济发展的意义是显而易见的。关于社会管理创新的意义，除对推进经济领域深化改革的意义外，更应当强调它的社会效应和政治价值，并且在突出社会管理创新的社会现实意义的同时，更要重视社会管理创新的政治意义。

1.社会管理创新的社会意义

社会管理创新是社会发展到一定阶段的必然现象，是中国社会通过经济体制改革促进经济增长和财富积累的同时，在社会分化、结构失衡和社会转型情势下的必然选择，其现实意义就是化解社会矛盾、缓解社会冲突、调解社会纠纷、维护社会稳定、促进社会和谐。当前中国社会所具有的多元特征的相互性及其高度关联固化了本来就难以逆转的经济、社会和政治走势。比如，尽管存在着观念、制度和特定利益主体的阻障，已经运行了三十多年的经济体制改革的车轮不会停止，经济生活持续增强的市场化性格所带来的经济竞争、自由贸易及社会流动与中国城镇化相伴随，并且城镇化进程在不断加速。世界和中国已经进入了信息化时代，数字信息化逐渐克除了人们生活中的传统因素的作用并瓦解着传统生存方式，人们以新的方式方法相互连接并创新着经济、社会、政治关系甚至家庭关系和一般人际关系，全球化超越经济贸易范畴，成为左右不同国家和地区、不同语言和肤色的人们及其社会组织的兴趣、爱好甚至情感，我们的经济、政治、社会和文化生活受到相邻国家和地球对面的强烈影响，既有合作共赢、利好和福音，也有恶性竞争、恐怖和灾难。概言之，整个世界和转型中国已经走进一个风险化的时代。在市场化、城镇化、信息化、全球化、风险化，当然也有民主化的宏大背景中，在我们急剧变化的社会里，社会关系超常规变化，社会矛盾不可调和性与社会冲突激化程度加大，社会纠纷难解性与社会风险复杂性增强，我们在面对美好事物的同时也无法躲避社会关系的扭曲变形。这当然是一个世界性的问题，世界各国都在推行社会创新，通过社会创新疏解和化除社会关系中的消极因素及其负面影响，创造和丰富有益于社会关系正向发展的积极因素并扩张其效应。①一些国家成立专门机构制定发展规划并设立专项资金以推动社会创新。比如美国奥巴马政府专门成立了社会创新与公共参与办公室，以增加对卓有成效的具有创新性的社区解决方案的投资力度，从而改善社区服务和培养社区领导力，发展新型伙伴关系。美国政府投入5000万美元设立社会创新基金，资助最具有潜力以结果为导向的非营利项目。英国卡梅伦政府推行“大社会计划”，将政府的权利和资金更多地下放到个人、企业和社会组织，促进它们进行社会创新，以提高公共服务的效率和水平。政府设立“大社会银行”，资助社会组织和慈善机构更好地参与地区的公共服务管理创新。不断加强政府、企业、社会组织之间的交流与合作，以促进公平、参与、发展为原则寻求和创新解决社会问题的方法。近些年来欧美国家盛行社会创新与我国正在兴起的社会管理创新殊途同归。

加强社会管理创新，需要超越过去的“政治国家—市民社会”二元模式的框定，运用“政治—经济—社会”三元结构理论观察分析社会矛盾现象;既要善于用价值偏好、新的观念、既定立场和方法描述社会矛盾及其生成原因以及解决方案，更需要透过社会现象分析事物本质性的、规律性的东西并恢复和固守一些观念，重新进行价值排序并保持其动态性，审慎和明智地确立立场和选择方法;需要超越传统的法学思维，超越过分强调和过度依赖司法解决纠纷的方案、方式和方法，将化解社会矛盾、调处社会纠纷纳入包括国家司法、社会仲裁和人民调解在内的社会管理框架内。社会管理创新就是要化解社会矛盾，缓解社会冲突，调解社会纠纷，分解社会风险，使社会多一些安全、稳定、和谐的因素。目前我国社会矛盾呈现多元化、复杂化态势，可以将多元性、复杂性的社会矛盾类型化为城乡差别、贫富对立、官民冲突、代际紧张、劳资纠纷、医患矛盾，还有民族、宗教等领域的矛盾和冲突。转型时期应接不暇的上述各种类型的社会矛盾给执政、管理和司法体制带来了巨大压力，如何通过社会管理创新将政权力量与社会力量结合起来进而将社会矛盾的化解纳入社会管理的框架内，是当前面临的重大课题。这个课题的主要内容包括刷新社会管理理念，更新社会管理主体，革新社会管理体制，改革社会管理机制，改造社会管理方式，改进社会管理方法，改善社会管理能力，等等。从某种意义上讲，这个课题要解决的难点和重点问题或者说要达成的主要目标，就是要通过社会管理创新使政治体制和社会体制分离互动，使社会管理框架更具民主性和社会性，使社会管理框架拥有更大的社会矛盾容纳量，使社会管理体制具有更强的社会矛盾化解力。更深远地讲，转型中国不仅要正视当前社会问题的集成性及其衍生社会危机的严峻性，通过社会管理创新完善社会解纷机制，化解社会矛盾，更需要社会自身建设，尤其是社会组织化进程，包括重建家庭社会职能、重构单位社会角色，培育社会自治能力并使社会真正成为国家的基础。这实际上就是已经启动的社会改革尤其是社会管理创新的真正任务所在，也是社会管理创新的社会意义的根本所在。

2.社会管理创新的政治意义

目前从中央到地方给予社会管理创新以很大的关注，体制机制、方式方法等管理创新实践活动在不断推进，包括法学界在内的学术界面向社会管理创新的理论研究和对策探讨不断深入。正在兴起的社会管理创新理论研究使公法理论尤其是宪法理论更加贴近实际和走进生活，并会同宪法规范体现重大现实价值，以政治视角审视社会管理创新，具有更为长远的意义。社会管理创新具有重大现实和长远的政治意义，我们应当将社会管理创新提升到与30年前开启的经济体制改革一样的高度来认识它的意义。经济体制改革的重要意义不仅在于提高了经济发展水平，促进了经济市场化的进程，更为重要的是推动了社会的初步转型。有些学者认为，改革开放进行到20世纪90年代中期中国社会才进入转型时期。实际上，从上世纪80年代改革开放初期开始，伴随着经济体制改革的展开和不断深入，国家与社会一体化的局面逐渐消解，个人和社会从国家全面控制中分离出来。在不断解放思想和渐进经济改革的过程中，中国实际上就开始了以社会解放为本质的社会转型。经济体制改革的重大成就是催生了有独立要求的市场利益主体，其重要贡献还在于推动了社会转型，形成了比较独立且善于思想的学术界，使其成为推动政治体制改革和社会进步的重要力量。由于经济力量、知识力量特别是思想力量的推动，中国的政治体制改革和社会管理体制改革都在不同程度地以多种形式不间断地进行，所以经济体制改革对中国的政治体制改革产生了一种正向和有益的效应，其中包括逐渐形成了一个渴求参政的财富阶层，当然也包括促使政府放权让利、废除票证、削减审批、公开信息、保障平等、促进竞争，以至国家政治生活逐步认同人权、法治、民主等观念并使其成为社会主流意识的新兴因素。

如果这样来认识经济体制改革与宪法、宪法学界、宪法学者和中国政治建设的关系，那么从本世纪初，科学发展与和谐社会建设、公共服务与社会管理创新等伟大实践，自然应当受到宪法学界和宪法学者的高度重视。前继经济体制改革、后续政治体制改革的社会管理创新，其实就是经济体制改革与政治体制改革之间的社会改革，其政治意义不可低估。如果社会管理创新可以与经济体制改革相提并论的话，我们还可以继续推论，再过十年左右的时间，通过社会管理创新也许能够形成重点推进中国政治体制改革的最好时机。在政治、经济、社会关系体系中，经济在相当程度上决定着社会状态，社会在很大程度上决定着政治进程，而政治是经济、社会关系的集中表现。因此，经济、社会和政治改革必然相互关联而呈现体系性，并遵循“经济——社会——政治”的逻辑路径走体系化道路，使整个中国改革有序展开、交叠渐进、有所侧重，具有渐进性、交叠性的特征。也就是说，在始自20世纪70年代末的改革进程中，先期改革侧重于经济领域，应当说先期展开的经济体制改革不断对政治体制改革提出要求，经济体制改革需求政治体制改革的同时使社会改革成为更加强烈的需要。当前正在广泛兴起的社会管理创新标志着中国进入了“再改革时代”，侧重于社会改革的“再改革年代”，不仅要回应经济体制深化改革的需要，还将使政治体制改革成为一种更加迫切的需求，并最终进入侧重政治体制改革的“后改革时期”。根据这样的认识逻辑和理路，我们相信，通过社会管理创新实践及其理论提升，会为政治生活法治化和政治建设积累、创造很多有益的因素。这就是社会管理创新应当产生的政治效应，这应当就是社会管理创新的政治意义所在。

二、社会管理及其创新的特征

什么是社会管理创新?社会管理创新无非就是通过观念、体制、方式、能力等方面的变革，使社会管理更加符合社会规律和管理规律，更能反映社会管理的本质。就像经济改革促进经济体制转轨，形成政府与市场的良性关系一样，社会管理创新就是指经由社会改革促进社会管理体制转型，形成政府与社会的良性关系。这应当是社会改革、社会管理创新和社会建设的本质要求。如果这样来理解社会管理创新，社会管理创新必然具有多重特征，包括它的公共性、开放性、系统性、体系性等，更为重要的是它的社会性、地方性和法治性，其中，社会性是社会管理及其创新的根本特征，地方性是社会管理及其创新的基本特征，法治性是社会管理及其创新的关键特征。

1.社会管理及其创新的社会性

改革开放以来中国共产党的法治观及其实践形式，从某种意义上讲，社会管理创新就是要改造政府管理，强化社会本位或者说社会主体地位，实现由行政国家向社会国家的转变。①社会国家应当成为一个与市场经济同等重要的概念。经济体制改革的目标是由计划经济走向市场经济，社会管理创新的目标则是由行政国家走向社会国家。社会国家应当是以社会为本位的国家，强调国家是社会的国家的理念、社会自治以及社会管理国家的原则。社会管理创新就是要造就一个主体性的社会，确立中国特色社会主义社会管理体制，其中社会主义的含义应当是以“社会至上”为主义，以社会为本位，以社会主体的权利和社会权力为本位，社会是社会的社会，而非国家的社会，国家是社会的国家，社会拥有管理、监督国家的能量。参见郭道晖:《社会管理的合宪性与社会化》，中国社会科学院主办“依法治国与社会管理创新”国家学术研讨会论文，2011年，北京。长期以来，社会管理保持着一元化格局，传统社会管理实际上就是政府管理社会，没有主体性的社会成员、没有独立性的社会组织和没有自治性的整个社会完全处于政府统驭之下，就如同计划经济体制下经济生活完全由政府通过行政计划、指令、管理甚至票证来支配一样，传统社会管理体制具有强烈的行政色彩，社会事务各个领域弥漫着官方意志甚至“长官意志”，社会生活方方面面都处于政府的严密控制和高度管制之下，社会成员、社会群体不是社会管理的主体而是社会管理的对象甚至在一定程度上被客体化。如前所述，由计划经济为主、商品经济为辅到有计划的商品经济，由社会主义商品经济到社会主义市场经济，经济体制改革使经济生活挣破了计划经济的牢笼，逐步形成了“市场在前、政府在后”的经济模式，市场主体逐步成为经济生活的主角，社会也获得了初步解放。社会管理创新与经济体制改革具有同样的意义，其发展逻辑在相当大的程度上具有同一性。社会管理创新将推动社会管理由一元化向多元化的转变，社会成员个体、群体与社会公众在社会与国家分离的基础上将逐步成为社会管理的主体，形成社会管理的多中心治理格局，并最终将社会推向社会管理的最前沿，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理总格局下逐步形成“社会在前、政府在后”的社会管理局面。②社会管理创新强调以社会为本位，突出社会、社会组织在社会管理中的地位和社会自治的意义，但不是要颠覆现代社会管理体制，走向一个无政府的社会状态，而在于确立和调适政府与社会的良好关系。一方面，政府与社会关系必须在“摆脱国家”与“依托国家”之间寻求平衡，亦即在政府管理与社会自治之间达致平衡;另一方面，政府与社会在社会管理中不是分居两端，并非完全的“此强彼弱”和“此长彼消”的关系。突出社会主体地位并不排斥政府在社会管理中的主导作用，并不否认政社合作的意义，更无法否定社会自治失灵时政府的价值。社会管理创新既是一个政府命题，但它同时也是一个社会命题。社会管理及其创新的社会性充分表明，社会管理及其创新是立足于社会、依赖于社会的伟大实践，这意味着社会管理及其创新不仅要以满足社会需求为出发点和最终归宿，一切管理工作应以人民群众的需要为起点和最终目的，既要考虑人民群众的长远需要，又要考虑人民群众的现实需求，即实现社会管理“为了人民”，更重要的是要实现“依靠人民”的原则，丰富群众路线的内涵，经由社会甚至通过社会自身实现社会治理，使社会真正成为主要的社会治理者，使社会成员及其联合成为社会管理的实践主体。

维护社会管理及其创新的社会性，就需要明确政府应当做什么，关键是确定政府不应当做什么，从而培育和扩展社会自治领域。政府与社会不是截然二分的，无法做到“政府的归政府、社会的归社会”，但政府与社会都会有主导甚至自为的空间。政府不能随意介入社会自治领域，不能轻易干预社会自治事务，不能无端干扰社会自我治理。如同经济领域确立的凡是市场、中介组织或者事后能够解决的政府采取不干预原则一样，政府对社会生活中凡是社会能够自治自给的、凡是社会组织能够担当的、凡是能够通过事后解决的，亦应采取不干涉政策，做到对社会事务的适时介入、适当干预和适度供给;维护社会管理及其创新的社会性，就需要最大程度地实现社会组织化，良好的社会组织化是社会治理的最佳途径和实现形式，所以必须推动人民团体、社会团体职能转变，去除行政性和过重的官方色彩，尤其需要培育和发展社会组织，保障社会组织的法律地位，规范社会组织的管理行为，强化社会组织的公法责任，使其成为独立自主的社会治理主体，成为社会管理体制的有机组成部分;维护社会管理及其创新的社会性，就需要走民主道路和群众路线，通过社会管理的人民性和群众性体现社会性，尊重人民群众的主体地位和实践智慧，充分依靠民智、民力、民资推进和实现社会良好治理，充分体现和发挥人民群众在社会管理体制中具有决定意义的实践主体地位和作用。

2.社会管理及其创新的地方性

社会创新是一个世界性的课题，世界各国都在根据自身情况规划和实施社会创新，尽管有共性的方面，但也存在差异。①罗伯特森认为:“由于各国结构与文化的差异……当多种模式越过国界传播与扩散时，不要期望完全的趋同，不要把管理与治理的相似性作为一个目标来追求。情景因素，如政治体制、法律框架、行政文化等与移植某种概念、模式密切相关，它们影响对新理念的理解，以及相应的组织结构方式和实施途径的选择，这些因素不仅决定了是否采纳某一模式，而且决定了这一模式的本地内涵。”See C.hood.Contemporary Public Management:a New Dlobal Paradigm.public policy and administration，1995，10(2).也就是说，世界各地不同国家和地区的社会创新各具特色，我国的社会管理及其创新应当借鉴其他国家和地区的经验但不失中国特色。在一国之内展开的社会创新也不可能整齐划一，实行地方自治的国家会产生具有多样性的社会治理模式，即使不实行地方自治制度，一国之内各地方的社会管理在路径、模式上也会呈现出不同的特点。我国正在兴起和推进的社会管理创新，目的不单是着眼于眼前的社会稳定与社会和谐，从长远来看，社会管理创新的目标是形成既体现民主又贯彻法治、既体现公平正义又充满生机活力、既井然有序又稳健有力的中国特色社会主义社会管理体制。社会管理创新是上下互动的，呈现自上而下和自下而上结合的态势。尽管社会管理创新是一个中央命题，但它又实实在在的是一个地方课题。与经济体制改革有所不同的是，经济体制改革的目标是形成社会主义市场经济体制，全国只能有一个市场并且需要向世界开放，社会管理创新的目标是形成社会主义社会管理体制，不同地方可以有不同的管理模式和治理特色，市场必须是全国统一的，社会管理却应当是地方性的。社会管理创新可以全国一个调子，但不能是一个模式。创新社会管理应当有同样的原则要求，但要避免实践上的“一刀切”，防止“千地一面”和千篇一律。

维护社会管理及其创新的地方性，就需要正确把握和处理中央与地方的关系，以宪法规范为基础完善多样性的我国地方制度。②肖金明:《新中国宪法政治回顾与展望》，《文史哲》2011年第6期。明确地方事务的概念，将社会管理事务主要划归地方，有效保障地方在社会管理及其创新中的自主权，充分尊重地方治理上的独创和特色，以实现地方的有效治理;维护社会管理及其创新的地方性，就需要充分尊重和反映地方的历史文化传统、风土人情和社会治理经验，从社会风俗、地方习惯和民间规约中挖掘社会治理的制度资源，以促进地方善治的实现;维护社会管理及其创新的地方性，还应当关注区域发展战略，强调区域战略经济性的同时重视其社会性，将区域经济发展与社会管理创新结合起来，尤其应当加强区域经济社会协调发展所需要的区域内政府合作、行政协作、司法协助、社会协同、公众协力等机制创新和实践;维护社会管理及其创新的地方性，就需要强化社会管理及其创新的基层性，就像社会管理创新强调社会性必然要求突出群众性一样。社会管理创新的地方性与基层性密切相关，没有地方性就没有真正的基层性，反之亦然。参与政治从基层做起，这是政治参与的规律，参与社会管理应当从参与社区治理开始。③美国有句俗话，所有的政治都是从基层开始。公共事务就是政治，不过有不同层次而已，对本地公共事务的关心就是一种政治。你只要关心你所在社区范围的公共事务，那你就是在关心政治，好的社会治理就是靠这些。参见丁学良:《让民众主动参与社会管理》，《时代周报》第167期。基层不仅是一个民主的场域，更是一个社会管理的层面和公共服务的基石。村落自理、社区自治等基层民主治理主要是社会事务自治和社会服务自给。社会管理及其创新必须立足基层，增强基层民主观念和治理意识，提高基层自治和自给能力。应当借社会管理创新之机和之力，完善基层自治制度，克服农村、街道治理制度的弊端，去除城市、农村社区治理的行政性，创建真正的“基层社会”并维护其生态发展，用基层的方式方法化解社会矛盾、缓解利益冲突、调解民间纠纷、破解发展难题、分解稳定压力，通过基层奠定良好社会治理的基础。

3.社会管理及其创新的法治性

社会管理及其创新应当突出规范性特征。一方面，社会管理及其创新应当讲求合理性和科学化。①2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上，发表以“扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”为主题的讲话，特别强调社会管理科学化的意义。社会管理创新的总体目标就是提高社会管理的民主化、科学化和法治化。推进社会管理科学化，就是要强调社会管理贯彻科学发展观，实践以人为本和社会本位的理念，统筹协调社会管理的各领域和各个方面，注重社会管理政策法律、体制机制、方式方法的合理性与科学化。如同经济体制改革应当遵循经济生活的基本规律一样，社会管理创新必须遵循社会生活的一般规律，这是社会管理及其创新的科学化要求，是社会管理及其创新规范性的重要体现。也就是说，社会管理创新不能为创新而创新，应当讲求目的正当性和方式方法合理化，应当遵循社会发展的基本原理，遵循公共管理的基本规律，遵循社会管理的基本逻辑;另一方面，社会管理及其创新应当讲求制度化、法治化，强化和突出社会管理及其创新的法治性，也就是说，社会管理及其创新必须走制度化道路、法治化路线。一切管理工作都要以规则为前提，以执行规则、适用规则和遵守规则为基础。从某种意义上讲，社会管理应当成为规则之治，社会管理工作应当以良法为前提，以严格执法和公正司法为载体，通过实施法律实现社会治理，近二十年来我国社会管理的经验之一就是重视和实现社会治理法制化。②1991年，党中央、国务院根据当时的社会治安形势及时作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，全国人大常委会随后也作出《关于加强社会治安综合治理的决定》，奠定了社会治安综合治理的政策和法律基础。经过20年不断深化对社会治安综合治理规律性的认识和探索实践，积累了十分宝贵的经验，经验之一就是坚持与时俱进、改革创新，积极适应新形势，不断提高社会治安综合治理工作的社会化、信息化、法制化水平。社会管理创新是一个政治命题，但它首先成为了一个政法命题。实事求是地讲，政法部门比政府部门更注重法律的意义。社会管理创新、化解社会矛盾、公正廉洁执法有机结合构成当前和未来政法工作的三个侧面。社会管理创新的要义之一就是通过立法确立社会关系准则、社会基本秩序，不仅依靠政法工作，更要依靠政府及其部门依法行政，通过严格执法和公正司法实现社会控制和现实秩序，通过全社会守法促进社会良好治理。换言之，加强社会管理创新与法治的联结，就是要通过社会管理创新突出法治对社会管理的价值、法律在社会管理中的意义，明确和保障社会管理主体的法律地位，强化社会管理关系的法律属性，突出社会管理方式方法法律化。

维护社会管理及其创新的法治性，就需要加强社会立法，反映社会建设和社会发展的基本规律，包括社会管理规律，用法律强化和保障公民个体、社会组织和社会大众的社会管理主体地位，维护民主的社会治理机制;维护社会管理及其创新的法治性，就需要将社会管理创新与依法行政统一起来，将主要的社会管理行为纳入法制轨道，以执法体现主要的社会管理活动，将政府与社会的对话、沟通、合作关系建立在法治基础上，不断提高依法行政的能力和贯彻依法办事原则的自觉性，使基本行政关系法律化;③依法办事的能力与群众工作的能力是政府及其部门和公务员必须具备的两项能力，尤其是在社会管理创新方面，强调这两项能力具有重要现实意义。关于依法办事的能力，早在1996年，江泽民为《社会主义法制建设基本知识》一书作序就提出了这一能力，要求:“我们的干部要通过持之以恒的学习和实践，使自己的法律知识水平和依法办事的工作能力有一个大的提高。”在2003年制定的国家公务员通用能力标准框架中，依法行政能力被列为公务员应当具备的9项能力之一，其他方面的能力包括政治鉴别能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力等。2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》，要求高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。维护社会管理及其创新的法治性，就需要用法治思维、法律方式回应社会矛盾和冲突，用法律方法处理社会纠纷，将冲突着的社会关系纳入法制框架，确立和完善相关法治机制，尤其要强调公正司法的价值，依法调处各类社会纠纷，依法破解各类社会冲突，依法化解各种社会矛盾;维护社会管理及其创新的法治性，就需要正确处理法律与政策、法律与道德的关系，消除政策与法律人为对立、法律与道德机械分离的现象，跳出“法律的归法律、道德的归道德”的思想框框。国家和地方治理离开了政策是难以想象的，应当“让法律多一些政策考量，让政策多一些法治思维”，促使依法办事和政策作用相辅相成。社会领域是最讲道德的领域，要实现道德与法律的有效结合，用法律支持道德，维护道德在社会领域的地位和效力，共同作用于充满矛盾、冲突和纠纷的复杂社会。概言之，社会管理创新就是要突出法治思维、法制方法在调整和处理社会管理中的作用，以实现法律效果和社会效果的统一。

三、社会管理创新的侧重

社会管理及其创新关涉各类社会主体及其复杂利益关系，关系着传统文化、既成利益格局与现行体制。2011年2月19日，胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话，对于理解社会管理创新具有重要指导意义。透过讲话可以概括和归纳若干值得重视和研究的问题。比如，社会管理创新的根本目标就是建设中国特色社会主义社会管理体系，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理总格局。应当研究党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的内涵及其实现方式，尤其需要重视社会协同的组织形式、公众参与的有效路径的研究和探索;再比如，社会管理创新的主要任务就是要完善社会管理机制，以健全和完善党政主导的维护群众利益的机制为中心，逐步形成民主法治、公正公信、便利高效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等;又比如，社会管理创新要致力于将管理与服务、管制与保障、规范与促进结合起来，完善对流动人口、虚拟世界、特殊空间以及农村留守人群、城市边缘人群、高龄老人群体等社会特殊人群的管理和服务;还比如，社会管理创新的重要目标之一就是形成更有效的社会治理以维护公共安全。公共安全是一个囊括国家安全、政治安全、经济安全、社会安全、生态安全等在内的复杂概念，社会管理与上述安全均有关系，但更加注重生产安全、食品药品安全、社会治安、环境安全等社会安全，逐步形成包括食品药品安全监管体制、安全生产监管机制、社会治安防控体系、应急管理体制等在内的完整、高效的公共安全体系。加强和创新社会管理，应当坚持全面、协调和可持续的方针，侧重于加强政府建设和促进社会重构，加快构建善治型政府与和谐型社会。

1.政府建设与善治型政府构建

如前所述，社会管理创新与经济体制改革具有同样的逻辑。如同围绕着政府与市场的关系展开经济体制改革一样，社会管理创新应当主要围绕政府与社会的关系展开;如同经济体制改革的过程就是政府职能转变的过程一样，或者准确地讲，政府职能转变、行政管理体制改革与经济体制改革相伴随，社会管理创新的过程必然伴随着政府职能的继续转变和行政管理体制的深入改革。也就是说，加强和创新社会管理的关键是转变政府职能和促进行政改革，以构建以社会本位为价值取向的政府与社会的新型关系，这就必然要求建设一个适应社会管理需要的善治型政府。

(1)善治型政府应当是一个适度型政府。一方面，应当准确定位和全面把握政府职能，在“宏观管理、市场监管、社会管理、公共服务”的职能体系中，更加强化政府的社会职能，将政府的经济职能保持在宏观调控经济和市场监管的意义上，相对加强政府的社会管理和公共服务职能;另一方面，应当建立政府与社会的关系准则，保持政府管理的适度。如同经济领域出现政府不恰当介入、不适当干预和不适度管制一样，社会管理与公共服务领域也会出现政府越位、错位和缺位的问题。所以需要强调对社会的主体性尊重和保障，尊重和保障社会管理的自治性和社会服务的自给力，避免政府对社会事务的过度干预，同样要避免政府在社会服务领域的过度供给，以免造成社会个体甚至某些社会群体对政府的过度依赖，并影响公共服务的持续性。①社会管理创新必然带来政府职能转变和政府与社会关系重构等重大命题，命题的求解重要的不在于确定政府应当管什么，关键是确定政府不该管什么。政府应当从社会管理的哪些领域中退出，政府退出某些领域是社会管理创新必须解决的前提和基础。针对政府与市场和经济的关系，行政许可法明确了一条重要原则，凡是市场能够解决的不能设定行政许可，凡是社会能够自行解决的不能设定行政许可，凡是中介组织能够解决的不设定行政许可，凡是通过事后监督能够解决的不设定行政许可。这样的原则不仅适用于经济生活，也适用于社会管理领域，目的是要像解放市场一样解放社会，扩充社会自主意识和自主能力。(2)善治型政府应当是一个服务型政府。一方面，政府应当服务于人民群众的物质文化生活需要，正视人民群众在物质和精神需要上的新期待，明确民生概念及其实践意义，有效回应社会成员在教育、就业、住房、医疗、社会保障和社会安全等领域的需求;另一方面，应当将社会管理职能与公共服务职能结合起来，“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”①胡锦涛:《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，《理论参考》2010年第3期。，“对于我国社会管理领域面临的一些深层次矛盾和问题，必须通过深入贯彻落实科学发展观、加快转变经济发展方式、大力保障和改善民生加以解决。……，以民生和谐促进社会管理的改善”②周永康:《加强和创新社会管理，建立健全中国特色社会主义社会管理体系》，《求是》2010年第9期。。寓管理于服务之中，通过服务实现管理，以公正、有效的公共服务维护社会关系的良性状态，是社会管理创新的必由之路。(3)善治型政府应当是一个责任型政府。一方面，政府责任应当建立在政府职能基础上并贯彻权责统一原则，在社会管理领域做到政府“有权必有责、有责当有权、权责相一致”，使职权服务于职责，而职责源自于职能，最终使政府权责从属于和统一于政府职能;另一方面，必须强调政府“行权必有果、滥权必有责、权责应相当”，建立、完善和有效运行责任究问机制。完善政府责任制度体系，既要加强政府责任实现的有效性、实效化，又要实现政府责任的合理性、合理化，实现政府责任制度的正当性、公正性和制度化。(4)善治型政府应当是一个开放型政府。一方面，在合理的程度上开放政府的决策、执行和监督过程，拓宽公民和社会参与渠道，保障公民个体、组织和社会公众有效参与立法和执法活动，促进公民和公众的参与和监督，促使政府在社会管理领域保持自律、尽责、守法和廉洁;另一方面，加强政府与社会的对话、沟通与协商，形成建设性、契约性、互益性的互动合作关系，使社会在相对意义上依赖于政府，使政府在相当程度上依赖于社会。(5)善治型政府应当是一个有限政府。一方面，要不断完善与政府权力相关的各项制度要素，包括程序和责任等，通过权力与责任一体、权力与程序同行等机制，防止权力膨胀和专断;另一方面，要完善政府权力体系，在宪法原则和规范基础上，在人大制度框架内确立和改善政府权力关系准则，加强权力机关的基础地位和政治权威，强化法院、检察院相对独立的地位和司法权威，突出民意机关的决策和监督职能、法院的审判职能和检察院的法律监督职能，使它们成为促进社会管理领域政府依法行政的重要力量。(6)善治型政府应当是一个法治政府。一方面，要突出法律对社会管理的基础作用，加大法治政府建设力度，将社会管理与依法行政有效结合起来，通过法律实施实现良好社会管理;另一方面，要正确处理法律与政策、道德的关系，实现道德、政策与法律在社会管理领域的有效结合，通过三者的合力增强社会管理的法律效果、社会效果和政治效果。

2.社会重构与和谐社会构建

一般说来，社会建设与经济发展相联系，经济发展到一定阶段或者说一定程度，加强社会建设就必须提上议事日程，以实现社会的相应转型，保持经济社会协调发展，这是科学发展观的要求，反映了经济与社会的本质联系和社会发展的一般规律。社会管理及其创新通常包含在社会建设中，也可以这样讲，加强社会建设就是要通过社会改革重建社会，主要表现为加强和创新社会管理，以维护社会基本秩序为核心，形成社会自治与政府管理、行政主导与社会参与、政府服务与社会自给相结合的社会管理体制，规范社会行为、协调社会关系、加强社会认同、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险、促进社会和谐。从根本上讲，加强社会建设，特别是加强社会管理创新，就是要实现社会重构，社会管理创新的目标就是要建构一个与良好社会治理相适应的和谐社会。

(1)和谐社会应当是一个以公正为价值取向的民生社会，民生社会的特质是社会公正。在这样的意义上理解社会建设，社会建设应以保障和改善民生为重点，改革分配制度、教育制度、医疗制度、社会保障制度等，着力于推进教育与就业、文化与科技、医疗与卫生、福利与安全以及生态环境等各项社会事业建设，使发展成果惠及全体人民，逐步实现基本公共服务均等化，促进共同富裕和社会公平正义。民生社会建设不可忽视的一个目标是要探索共同富裕的道路，形成社会共同富裕的机制，最终形成一个与政治保持适度关系的主体性社会群体。三十多年的经济改革孕育了一个渴求参与政治的财富阶层，人们希望通过社会改革能够孕育一个对社会更加负责、对政治适度参与的成员更加广泛的社会阶层。(2)和谐社会应当是一个以道德为价值取向的精神社会，精神社会的特质是社会公德。加强社会建设，除注重民生建设外，更应当强调社会精神建设和社会组织建设。从宏观上讲，文化建设是社会建设不可分离的一部分，着重于思想道德建设、精神文明建设、核心价值体系建设。文化建设尤其是意识形态建设、社会主流文化建设对加强社会建设、推进社会改革、创新社会管理、促进社会重构提供重要理论支撑、智力支持和精神动力。社会重构就是要重建社会精神世界和道德世界，使每个人都成为社会道德世界的一员，倡导人们崇尚自由与和平、追求平等与博爱、恪守诚信与责任，践诺契约主义与诚信精神、人道主义与博爱精神、多元主义与宽容精神。(3)和谐社会应当是一个以自治为价值取向的组织型社会，组织型社会的特质是社会自治。社会组织化是社会文明发展的重要标志，社会组织化就是最好的社会管理，也是社会最好的稳定机制。加强既有社会组织形态和职能的革新，培育和发展多样性的新型组织，尤其注重培育和发展社会组织自治和自我管理、自我服务能力，并加强规范管理和促进健康发展，实现各类社会组织在社会管理中的协同作用，促进社会有效管理和社会善治。①多元化社会的社会组织具有多样性。尽管改革开放、社会转型带来了深刻的“去单位化”运动，但企事业单位仍然是典型的社会组织之一，具有经济性、社会性、赢利性、公益性等多重属性的企事业单位，构成社会管理体制的重要部分。相比较而言，人民团体更具有政治性，它是政治体制的重要组成部分，同样也是社会管理体制的有机组成部分，具有一般社会团体没有的优势，适时转型中的人民团体，能够充分展现其在政治参与、社会管理、诉求表达、权益维护等方面的作用。加强社会组织建设，应当着重于发展企事业单位和人民团体之外的更多形态的社会组织，像社区自治组织、社会中介组织、学术团体、慈善机构、志愿服务组织甚至宗教组织。信息社会和网络技术的发展对社会管理创新和社会组织化具有特别的意义。可以从权利的视角审视网络及其效应，网络有助于知情权的实现，网络促进了信息公开，可以更好地满足人们对公共生活的了解;网络有利于表达权的实现，网络是相同意见的人们形成意见群体的重要载体和机制，是有组织地行使表达权的便捷途径;网络有助于实现结社权，网络形成的虚拟世界存在潜在的组织形式，是松散社会结合的重要载体，不同于以往的阶级、阶层或者其他形式的社会联合，网络能够产生新型的社会联合和社会组织形式。重构社会不是简单地“去单位化”，也不是抽象的公民社会建设，社会组织化不可忽视的主要目标之一是要形成一个能够制约政府权力专横、抵制市场资本膨胀的与政府、市场并立的社会。②如前所述，在社会管理理论创新和实践探索过程中，应当超越“政治国家—公民社会”的传统思维，以“经济—社会—政治”多元结构化为逻辑，在“政府—市场—社会”三边关系中强调社会建设、社会管理创新的意义，通过公民型社会建设限制政府权力专横和腐败，并且抵制市场专制尤其是市场与政府联姻。(4)和谐社会是一个以团结为价值取向的合作型社会，合作型社会的特质是人民共和。按照哈贝马斯的论断，复杂的转型社会缺乏的不是市场效率和政府控制能力，而是已经枯竭的自然资源和正在解体的社会团结。③参见［德］哈贝马斯:《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，北京:生活·读书·新知三联书店，2003年，第445页。社会管理创新应当着力于培育合作习惯和公共精神，破除斗争和专政信条，培育互信、互惠、温和、妥协、谅解、宽容的品性，稀释对立和抗衡观念，增进信任和共和信念，重建人民社会，实现社会协同。④参见王绍光:《重建人民社会》，《民主法制时报》2011年8月30日。社会协同不仅意味着政府与社会的合作，也意味着社会不同方面协力于社会治理与公共服务。(5)和谐社会应当是一个以权责为价值取向的公民型社会，公民型社会的特质是公民权利与公民责任。社会重构意味着确立良好的制度基础并倡导规则意识、法治信仰，培育社会守法精神和责任观念。加强制度文化、法律文化、公民文化、权利文化、责任文化的研究和传播对法治社会建设具有重要意义，尤其需要传播和普及宪法观念，使其成为意识形态的有机部分并融入社会主流文化。社会重构包含着社会心态的重建，普及宪法、人权、法治的观念，在社会管理领域多一些公共权力对一般人的尊重和对公民权益的保障，不仅有利于促进文化发展与进步，也有利于形成相对稳定、是非明辨和趋德向善的社会心态，这无疑有助于推进社会管理创新和社会整体重构。

结语

1990年代初期，曾有这样一个判断:市场经济是法治经济。这个判断的基本逻辑是:通过法治规范政府，以维护和实现市场秩序所需要的平等、自由和所有权等基本元素，使市场主体成为经济生活的主角。如果可以这样来描述经济体制改革与发展的关系的话，那么可不可以这样讲，在一定意义上，社会管理是法治管理，这个判断应当与市场经济是法治经济具有同等重要的意义。社会管理是法治管理不是一个完整无缺的判断，但它的基本逻辑应该受到足够的重视:正确界定政府与社会的关系，培育和维护自主、自治、自律等要素，凡是社会能够自主解决的，由社会自治和自给;凡是可以依靠社会力量解决的，政府应当与社会保持合作，只有在社会无力解决的情形下，政府发挥主导作用并吸收社会参与。社会管理创新的核心命题应当是通过法治规范政府，促进社会自主、自治、自给，使社会、社会组织甚至个体成为社会管理的主角，这是社会管理创新的根本所在。

长期以来，学界一直倡导以“大社会、小政府”为目标的经济改革，从源于西方的有限政府理论中寻求根据，与经济市场化改革取向对政府改革提出的要求相联系，实际上讲的是有关政府与市场关系的“大市场、小政府”观念。“大社会、小政府”在社会管理创新的语境中更具有现实意义。伴随着市场化改革的不断进展，社会与政府逐渐分离并与市场并立，相对弱小的社会需要在社会管理创新中逐步成长，通过社会改革实现自我管理、自我服务并获得自我发展。应当强调的是，在中国化的政府与市场关系上，政府与市场分工不同，市场失灵需要政府补位，资本膨胀需要政府抑制，市场化的经济仍然需要一个适度的政府;在政府与社会的关系上，政府与社会分工不同，社会失调需要政府补正，社会弱势需要政府扶助，适度政府对社会治理具有同样重要的意义。应当特别强调的是，一个弱势的社会并不完全是在政府与社会比较的意义上由强势政府造成的，其实在社会与市场的较量中强势的市场也会造成一个孱弱的社会。适度政府不仅对市场有意义，而且对社会有价值，一方面回应市场、一方面照应社会的政府不可能是一个小政府和弱政府，只有适度政府才能在市场力量与大众社会之间寻求恰当角色和担当。