信访机制的创新与民主机制的联结

席晓鸣，肖 榕

(上海第二工业大学，上海 201209)

信访机制的创新与民主机制的联结

席晓鸣，肖 榕

(上海第二工业大学，上海 201209)

建国63年来，中国民主政治发展取得了巨大成就。信访制度作为中国民主政治的重要组成部分，由于权威性缺乏、独立性不足、专业性不够、工作思路存有误区等原因，不能满足时势的发展需要，亟需机制创新。联席信访机制和领导干部定期接访、下访等机制的探索因顺应了这种发展趋势，值得关注。拟从现行信访制度的有限性与局限性出发，通过关联信访机制与其他民主机制，探究中国信访制度的前景及其对中国民主政治发展的意义。关键词：信访机制；信访制度；民主机制；民主政治

0 引言

纵观建国63年来中国民主政治的发展，中国人民在民主获取方面，比历史上的任何时期都要多；在民主体验方面，有很多民主机制可供选择，其中一项便是信访机制。信访真正成为我国的一项正式制度，是在建国之后。经过近60年的发展与完善，信访制度已成为中国民主政治的重要组成部分，关联着中国共产党与国家、社会的关系。这种关系的变化和发展影响着中国信访制度的自我完善，而信访制度的发展又对中国的民主政治发展产生重要的影响。事实上，信访制度是群众参与政治的重要途径，是政府完善决策的重要方式，也是党联系群众的重要方法。信访制度较好地处理了群众、政府和执政党的关系，是联结群众与政府、政党的重要桥梁。本文拟从现行信访制度的有限性与局限性出发，通过关联信访机制与其他民主机制，探究中国信访制度的前景及其对中国民主政治发展的意义。

1 现行信访制度的有限性与局限性

“毛泽东是党的信访工作的伟大奠基者”[1]。新中国成立后，建设社会主义民主政治成为建国初期的迫切任务。这一时期，很多符合民主发展趋势的民主机制得到了创制和发挥，其中就包括信访机制。我国的信访制度萌芽于1950年成立的专门负责处理群众来信、接待群众来访的中央办公厅秘书室；脱胎于1951年5月16日毛泽东就信访问题作的批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”[2]；确立于1951年6月7日政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。之后，我国的信访机构经历了一个从兼职到专职化的演变过程[3]。到1995年国务院颁布《信访条例》，再到2005年修订，标志着我国信访制度走上了法制化的成熟时期。总的来看，我国的信访制度在不同历史时期发挥了积极的政治、法律和社会作用，扮演了活跃的角色。历史经验充分证明，有序的、有效的信访参与机制，提高了我国的民主政治水平。但任何制度的功能都是有限的，信访制度也有其局限性。

1.1 信访机构缺乏权威性

信访机构庞大而分散。执政党、立法机关、行政机关、司法机关、军事机关，甚至国有企业、财政拨款的事业单位、社会团体等都设有信访机构，但相互之间并无统属，信息也不共享，形成一座座信访“孤岛”。这种信访“割据”，增加了制度成本，影响了制度效能，消解了制度威信。

1.2 信访机构独立性不足

我国信访机构主要是接收群众来信和接待群众来访，汇集信访信息，整理民情备询，在某种程度上仍具有秘书职能。所谓“第二研究室”、“第二智库”等指称即反映了该事实。信访机制的发展和完善，可以使群众更多、更好地反映问题、提出意见和建议、表达利益、监督权力。但想要真正解决问题，还是需要回归到各地党政机构。信访机构本身并无实质的调查权、处理权。

1.3 信访队伍专业性不够

随着社会的发展变化，信访问题日益突出并日显复杂，信访工作日益得到高度重视。但与信访部门的职责和群众对信访工作的期待相比，信访队伍的业务能力还有很大的差距。信访干部中，缺乏法律素养、不会做群众工作的人大量存在。他们在面对政策性、法律性很强、很复杂的信访问题时只能处于被动应付局面，很难有效地化解矛盾、解决问题。

1.4 信访工作思路有误区

由于信访机制存在以上困境，使得大量的信访问题得不到有效处理，以致形成信访积案、信访老案、信访难题。为了交出“令人满意”的信访成绩单，不少信访部门喜欢以集中性处理信访件作为重点，搞“短平快”，而不着力于构建长效机制。如2009年信访系统花大力气专项解决信访积案；也有不少信访部门在“花钱买平安”等错误观念作用下，不惜代价去截访而不是接访。截访造成的后果，一是堵塞了上访渠道，侵害了信访人权益；二是助长了弄虚作假之风，以不可能的低上访甚至零上访为目标，搞数字游戏，自欺欺人、欺百姓；三是滋生腐败，为使信访数字降下来，“化解”出现的信访“异常情况”，利用截访之际请客、送礼、行贿成风；四是形成巨大的浪费，浩浩荡荡的截访队伍的吃住行、“请”与“送”所产生的开支庞大，造成难以计数的财力支出[4]。截访代价高昂、影响极坏，妨碍了信访工作的正常开展。

2 信访机制的创新

正是因为信访工作的这些有限性和局限性，面对日益严峻的信访形势，面对外部的质疑与不信任，信访制度亟需机制创新。目前涌现的联席信访机制和领导定期接访、下访等新型信访机制，对引导信访秩序、规范信访行为、解决信访问题、促进信访工作有重要的意义，值得关注。

2.1 联席信访机制

2005年中央建立信访联席会议协调机制，即“中央集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，攘括了中央办公厅、国家信访局、北京市政府等单位和部门，下设5个工作小组，每个小组设有具体负责人，并每月定期举行会议。中央政府的重视和社会舆论的普遍关注使地方政府感到了前所未有的压力。许多地方政府已经开始建立联席信访机制来处理日益增多的信访案件，争取将信访问题解决在基层。

面对群众日趋多元化、多样化的信访问题，以往各个信访部门都会相互推诿，把信访件转来转去，使问题久拖不决，既损害了信访人的权益，又影响了政府的形象。信访联席会议工作机制以处理信访突出问题和群体性事件为切入点，把各个相对独立的信访部门有机地联系起来，统揽信访工作，创新工作机制，推动“事要解决”，有助于充分发挥联席会议的职能作用，切实增强信访工作的协调性和有效性，从而形成了跨部门、跨行业的联合接待信访的大信访格局。这种大信访格局的构建，体现了信访工作思路的创新。

2.2 领导干部定期接访、下访

2009年4月，中办、国办下发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》等文件，规定各级领导干部要定期接访、下访。中央和国家机关各部门的干部，每年下访至少一次。地级市党委和政府领导干部，每季度安排一天时间接访。县级党委书记、县长每月安排一天时间接访，县级党委和政府班子成员、市县两级的部门领导干部都要定期接访，乡镇（街道）领导干部要随时接访。接访主要采取公示、接访、包案、落实等方式方法。下访则可综合运用督查、督办、走访、驻点、调研等方式方法。这份文件系统地总结了近年来基层的实践经验，体现了创新。

领导干部定期接访、下访，从“自由动作”上升为“规定动作”，从被动阅信待访到主动接访下访，意味着信访工作思路在转变，社会治理模式在转型，即社会治理的重心下移到基层，领导干部亲自安排、协调化解、落实方案、督促检查，真正沉到基层，深入一线。文件还从制度层面强化了信访工作责任制，以强化责任、整合资源、形成合力为目标，全国上下探索形成了主要领导亲自抓、分管领导具体抓、其他领导“一岗双责”的责任体系，使信访工作不再是部门的工作，而是作为一项重要工作摆上了各级党委政府的重要议事日程，定期分析研究，有效地化解了一批矛盾纠纷，解决了一大批单靠一个部门解决不了或解决不好的信访突出问题。推行信访工作重心下移、信访工作责任追究制，关键是要把领导干部接访、下访和包案活动经常化、制度化，努力从源头上推进信访突出问题的解决，促进干部转变工作作风，形成用“事要解决”的程度和效果检验信访工作的机制，促进信访工作的规范化和长效化。

3 信访机制与民主机制的联结

新型信访机制的探索与实践，一定程度上回应了群众对信访工作的殷切期待，也一定程度上体现了党和政府促进信访“事要解决”的决心。但要从根本上解决信访问题，必须有配套民主机制的跟进，尤其需要相关政治体制的进一步完善。从根本上讲，从体制和制度上遏制滥用权力行为、搞好廉政建设，才能从根本上减少信访上访总量[5]。要从体制机制的高度，把联席信访机制和接访、下访机制置于制度的系统框架内思考，以取得理想的效果。

3.1 政党治理机制

在中国，要治理好这个超大规模的社会，自然离不开中国共产党。从中央到基层，党组织覆盖着社会的每个角落，党组织对于社会的稳定与和谐起着非常关键的作用。这是中国式的“政党治理”[6]。在这一治理机制下，应该结合联席信访机制，继续发挥党组织“总揽全局、协调各方”的领导作用，充分发挥信访机制的制度功效。

首先，联席信访机制是党进行社会调控、维护稳定的重要抓手。当前我国既处在战略发展机遇期，又处在社会矛盾凸显期，社会稳定面临严峻挑战。邓小平说过：“群众有气就要出，我们的办法就是使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方”[7]。信访部门正是这样的地方，通过察民情、体民苦、听民诉、泄民气、暖民心，使群众的不满得以释放、群众的困难得以解决、群众的矛盾得以化解，真正做到为党分忧、为民解难，维护一方百姓的平安与稳定。

其次，它是群众政治参与和表达利益的重要渠道。罗伯特·达尔将人们政治参与的动因概括为“重视可以得到的报酬”，“相信自己能够改变结果”，“相信如果自己不行动，结局将不会满意”[8]。在我国，信访作为群众自身利益表达的一条途径，已经成为群众参与政治的一种方式。从全国信访统计数据来看，有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望（这一数据来自于上海市委市政府信访办公室、上海市法学会、上海政法学院联合举办的信访终结工作专题研讨会），这也表明信访制度在一定程度上形成了发展我国民主政治的渠道。因此，在代议民主渠道需要加强、协商民主途径需要开辟的情况下，必须重视信访这样有着重要历史和现实作用的意志表达与回应机制。

最后，信访监督有助于夯实中国共产党的执政基础。在当代中国，自下而上的权力监督机制非常重要，信访监督作为群众向党和政府揭发、检举各级党政机关工作人员违法失职行为的一种监督方式，作为一种来自党政系统外部的、自下而上的监督，具有形式多样、内容广泛、参与面广等特点，这对于促使党员领导干部用好手中的权力有着重要的意义。信访制度是公民监督行政权力和司法权力的重要途径，可以成为党有效监督干部的重要渠道。在我国社会监督还不健全的情况下，信访监督制度实际上起着一种特殊的社会监督机制的作用，这对夯实中国共产党的执政基础有重要作用。

3.2 联系群众机制

回望信访制度的历史，自它产生就烙下了“联系群众”的政治胎记。信访制度是执政党贯彻群众路线的具体实践，是执政党发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道，也是执政党增强政治整合的有效手段。根据伊斯顿的政治系统的理论，群众的信访可以看作对政治体系的“输入”。这种“输入”是由“要求”和“支持”构成的。第一种输入是“要求”，第二种输入是“支持”。一个政治体系如果只有要求而缺乏支持，就会垮台[9]。执政党通过信访满足群众的“要求”而获得“支持”，群众的“支持”又加强了执政党的执政基础，从而有效地增强了政治整合。

党十七届四中全会的《决定》中指出，要健全联系群众制度、创新联系群众的方式。笔者认为，健全联系群众机制，可以从两个层面予以落实：一是领导层面，应该结合领导干部定期接访、下访机制，要求和鼓励领导干部定期深入基层调研、了解群众疾苦、倾听群众呼声、帮助解决困难；二是民意代表层面，应该结合代表制度，在收集民意、反映民意的信访制度中充分发挥党代表和人大代表的作用。党代表、人大代表因其特殊身份和特定平台，比群众有着更多的机会反映问题并且更有效力，因此，在信访机制中要积极探索以党代表和人大代表联系群众，反映群众诉求、监督有关机构和人员。

3.3 对话协商机制

社会协商对话制度是我国人民在社会主义发展过程中创造出来的、能体现人民民主权利的一项具体的民主制度。中共十三大试图建立贯通全国各个层次、各个领域、多方参与的国家与社会协商对话制度。这个制度并不是要替代已有的政治协商制度，而是一个相对独立的制度体系。它是社会主义国家的党政领导机关与广大人民群众以公平、平等的方式就当前重大问题进行的沟通与协商，是处理人民内部矛盾、保证公民参政议政的一条重要途径。我国在进行社会主义建设的过程中，为了缓解社会矛盾、增进政府与民众之间的相互了解、消除彼此隔阂，在全国、地方及基层各个层次上展开了社会协商对话。社会协商对话不仅可以起到“安全阀”的作用，而且可以密切党政领导机关与人民群众的关系，提高公民当家作主的意识。应该努力使领导干部接访、下访成为社会协商对话机制的重要组成部分。

作为一种非权力化的工作方式，社会协商对话制度克服了以简单的行政命令或权力干预解决问题的方式所产生的缺点，以同商共议、求同存异为原则，进一步发扬了党的群众路线的优良传统，成为党现阶段正确处理与协调社会矛盾和利益关系的重要政治手段。在一个实行改革、开放的社会中，建立社会协商对话制度具有十分重要的意义。事实上，公民有许多的利益表达需要通过参与政治生活来实现。信访、上访作为一种制度化的途径应引起重视。有许多问题用行政命令、法令、法规的形式是解决不了的，或解决不好的，甚至会使矛盾激化；而采用平等式的、友好的协商对话形式反而能解决好，而且能产生一系列的良性循环。

3.4 人权救济机制

信访制度作为一项极具中国特色的制度，是不可多得的本土制度资源。在现代社会，解决纠纷的最重要和最权威的途径当然是司法制度。然而，由于诉讼制度本身的弊病以及纠纷主体需求的差异，诉讼不可能也不应该垄断所有的纠纷解决[10]。因此，在世界各国都发展出了一些替代诉讼的纠纷解决机制，用来解决一些特定的社会问题。在当代中国的替代性纠纷解决机制中，信访机制就是其中的一种。当用尽司法救济仍无法实现法定权利时，可以发挥信访这一中国特色制度的积极功效，将信访机制的救济功能改造成为行政复议与行政诉讼的补充。笔者认为，在法律力有不逮或不能有效施展的地方，信访制度可以也应该起到一种补充的救济功能。

在当代中国，要认真解决群众反映强烈的教育、医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全、企业改制、征地拆迁、涉农利益、涉法涉诉等方面的信访突出问题，离不开信访机制的补充救济作用。实际上，信访机制的补充救济作用主要体现在以下三个层面：一、信访制度作为一项行政性补充救济制度，通过政府与群众的互动，对于解决一些社会突出矛盾、缓和尖锐冲突起着不可或缺的作用，提供了多样化解决途径；二、要挖掘信访制度的内在价值，制定具有可操作性的信访程序，对制度本身进行系统整合，使其成为法治社会中行政裁决、行政复议、行政诉讼、民事诉讼等常规性纠纷解决手段的重要补充[11]；三、信访制度是除人民代表大会之外人民群众积极、主动参政议政、表达意愿、实施监督的一种制度性方式，是维护和实现人民群众经济利益和民主权利的重要补充性渠道。

4 信访机制发展前景及其民主意义

我国的信访制度框架在中华人民共和国成立后不久就已确立，在民主化、法治化的推动下，中国信访制度逐步走向制度化，但仍需完善，然而这需要一个过程，需要信访机制的不断探索和创新以及信访制度的与时俱进，同时也需要信访制度能与国家制度相适应、相匹配，并逐渐融入国家制度体系。

在建设法治国家的进程中，从现代国家制度建设的角度来看，信访制度建设必须与国家的其它制度建设相适应、相匹配。具体来说，主要有两个方面：一是要契合中国共产党其它的制度建设，这需要提升党的执政能力，使党在制度创新上能够适应时代和群众的需要和愿望；二是要契合我国的其它国家制度建设，这需要提高人民民主的制度化水平，使信访制度在国家制度体系中找到自己的位置。这就意味着信访制度建设既要与中国共产党的领导体系相统一，又要与中国的其它国家制度体系相协调。

虽然我国信访制度与群众的预期还有很大的差距，但应该看到信访制度与党和国家制度体系融合发展的趋势已经出现，最典型的表现就是2000年党中央和国务院的信访局合并为国家信访局，作为部管局，具有相对独立的地位。对于中国信访制度来说，这种变化的实质就是信访制度逐渐融入到国家的政治过程。在这个融合过程中，要不断创新信访机制，并通过有效灵活的信访机制促进信访制度和国家制度相匹配，那么这种融合发展所产生的政治效应将是长久的。

当然，信访制度的融合发展对我国政治发展可能产生的作用和影响，关键取决于信访制度自身尤其是信访机制的探索和创新。尽管这种探索和创新需要国家相关制度的配套，但自身的建设和发展是决定性的。要指出的是，信访制度的建设和发展，不是“一个人在战斗”，而是要通过与国家制度的磨合达致融合。在这个过程中，信访机制的探索和创新要不断地挖掘并整合现有制度的资源。

5 结论

我国的信访制度源于民主，这就决定了我国民主的发展离不开也少不了信访制度的发展。信访制度的发展，既要与党和国家的制度建设相匹配，又要在自身机制创新方面有突破。这两个方面是联动的，自身机制的创新要考虑党和国家制度的兼容，党和国家制度的变革也要考虑信访机制的调整。这两个方面的有机结合，才能使信访制度与国家制度有效融合，从而巩固我国的民主。

建立健全中国特色的信访制度是发展社会主义民主政治的重要举措。党的十七大报告提出“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”的宏伟目标。建立中国特色的信访制度则是实现这一目标的重要方法，也是对宪法原则的落实。信访制度不仅体现了人民群众在国家民主政治中的主体地位，且能充分调动人民群众参与民主政治的积极性。作为富有我国特色的信访制度，正是基于其契合民主政治的思想逻辑，具备回应多元诉求的制度功能，并且作为国家制度的有益补充、社会稳定的必要辅助，它将作为中国民主机制的一项特殊机制长期存在。信访作为民主参与的重要形式，必将促进民主观念深入人心，为民主提供重要的群众基础，同时也为民主积累良好的社会资本。

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[10] 李宏勃. 人民信访：中国式人权救济机制[J]. 人权, 2006(2): 24-27.

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The Innovation of Letters and Visits Mechanism Linking the Democratic Mechanism

XI Xiao-ming, XIAO Rong
( Shanghai Second Polytechnic University, Shanghai 201209, P.R.China )

s: In the past 63 years, China has made great achievements in the development of democratic politics. The letters and visits system as an important part of China's democratic politics, due to the lack of authority, independence, professionalism is not enough, working train of thought have misunderstanding and other reasons, unable to meet the development needs of the times, urgent needs mechanism for innovation. The exploration such as the joint letters and visits mechanism and leader cadres receiving and visiting visitors regularly is response to this trend, worthy of attention. It intends to proceeding from the limits and limitations of the existing system, by correlating letters and visits mechanism and other democratic mechanism, explores the prospects of the Chinese letters and visits system and its significance for China's democratic political development.

letters and visits mechanism; letters and visits system; democratic mechanism; democratic political

D616

B

1001-4543(2012)02-0139-06

2012-02-27;

2012-04-18

席晓鸣（1981－），男，上海人，硕士，主要研究方向为中国刑法，电子邮箱xmxi@sspu.cn。