对我国结构性减税政策的分析与展望

刘彩霞

（湖北财税职业学院，湖北 武汉 430064）

对我国结构性减税政策的分析与展望

刘彩霞

（湖北财税职业学院，湖北 武汉 430064）

自2004年以来，我国一直在进行实质性的结构性减税。在2011年12月中央经济工作会议的决议中指出，2012年我国为了继续加大民生领域投入，进一步调整、优化经济结构，就要继续完善结构性减税政策。从我国经济发展、单个税种和宏观数据三方面来看我国未来结构性减税政策应进一步加大力度，尤其是在小型微利企业的税负、营改增、资源税、房产税、消费税、个人所得税等税制改革上要符合结构性减税的政策取向，并从限制政府的总体收入和政府支出、加强征管等方面落实结构性减税。

结构性减税；税负水平；积极财政政策

自2004年以来，“减税”一直是我国税制改革的主要方式和方向，并陆续进行了一些实质性的减税，但“结构性减税”一词却是首次在2008年12月初召开的中央经济工作会议中提出。所谓结构性减税，是国家为了达到特定目标、针对特定群体、选定特定税种来削减税负水平，以期达到“有增有减，结构性调整”的一种税制改革方案，它尤其强调税制结构内部的优化，强调贴近现实经济的步伐，更强调减税是有选择的，往往遵循“选择特定目标——选择特定群体——选择特定税种——削减税负水平”这一过程。

一、我国未来结构性减税政策制定背景分析

（一）从我国经济发展来看，结构性减税是我国税制改革的必由之路。

通过2007年美国《福布斯》发布的“全球税负痛苦指数”来看，我国税负名列世界第三，仅次于法国、比利时。与此同时，我国税收总体实力不断增强，税收总额占GDP的比重从2002年的15.7%一直上升到2007年的22%，因此对刺激经济所起的作用也越来越大。伴随着税收的快速增长，我国现行的税负结构不合理的问题越来越凸显。“双主体”的税制结构模式自1994年我国税制改革确定以来，作为主体之一的流转税的收入在税收收入总额中所占比重高达约70%，而流转税是间接税，比重过高，在一定程度上抑制了国内投资与消费需求的增长；作为另一主体的所得税，绝大多数国家税收主体的直接税，在我国比重却仅为20%左右，“双主体”的税制实际上是“一边倒”的税制。[1](p57)而结构性减税首先是能够从量上削减税负水平，减轻了企业尤其是中小企业和个人的税收负担；其次它按照经济增长和经济发展方式转变的要求调整的同时往往也优化了税制结构。因此，实行结构性减税是税制改革的方向，是优化现行税制结构的需要。

（二）从单个税种结构上看，现有结构性减税政策惠及民生，支持了中小企业发展。

近年来，财税部门在配合国家“保增长，促发展”的大政方针下，有计划、有步骤地推出了一些用减税、退税或抵免的方式减轻税收负担的政策措施，并取得了一定的成效。

1.增值税转型改革促进企业产能升级。

作为我国第一大税种的增值税，从2009年1月1日起，对增值税一般纳税人购进机器设备的进项税款允许抵扣，标志着增值税在全国范围内已经实现了由生产型向消费型转型，有效避免了企业设备购置的重复征税，有利于促进企业积极开展技术进步、产业结构调整和经济增长方式的转变；同时增值税降低了一般纳税人认定标准，使受益企业面扩大；为照顾小规模纳税人同时将增值税征收率由工业6%、商业4%，统一降至3%，直接减轻中小企业税负。

2.出口退税政策调整助企业应对金融危机。

为主动应对2008年以来复杂多变的国内外经济形势，在2008年我国先是调高了部分日常大宗产品的出口退税率，如服装、纺织品、塑料制品、日用及艺术陶瓷制品、家具等；后又扩大范围，提高了3770项其他的属于劳动密集型产品、机电产品的出口商品的退税率；2012年国家进一步提高了部分技术含量和附加值高的机电产品的出口退税率。这些调整缓解了出口企业困难，企业直接获得了支持，增强了克服金融危机的信心，同时也使拉动国民经济三驾马车的出口不致过快回落。

3.个人所得税法的修改降低了中低收入者的税收负担。

我国个人所得税法修订后，将“工资薪金所得减除费用标准”自2011年9月1日起由2000元/月直接提高到3500元/月，修订中还调整了工资薪金所得税率结构，如最低档从5%降至3%，使得中低收入者的税收负担大大减轻。国家税务总局统计数据显示，2011年9月份全国申报缴纳工资、薪金所得税的纳税人约9000万，10月份申报缴纳工资、薪金所得税的纳税人约3000万人，约6000万人受益；10月份数据还表明，全国有900多万个体户税负下降，且平均降幅在40%左右；此外，2011年9—12月份因实施新的个人所得税法相应增加了居民可支配收入约600多亿元，这对拉动内需增长起到一定的积极作用。

4.提高增值税、营业税起征点中小企业受惠面大，降负明显。

2011年10月国务院确定提高增值税和营业税起征点，全国共有近90%的省份和计划单列市将增值税和营业税起征点提高至最高标准，即月销售或营业额2万元。据国家税务总局测算，以2010年为基期，起征点提高后预计增值税和营业税的年税收收入会减少290亿元左右，减税效果十分明显。再从纳税人受惠面分析看，提高两税起征点后，约924万余户个体工商户将不再缴纳两税，占全国全部个体工商户的比例达63%以上。其中原来缴纳增值税的个体工商户中约有443万户受益，占原征税个体工商户的54%。

（三）从宏观数据上看，现有结构性减税力度明显不大。

过去几年财政收入所占GDP的比重从2002年的15.7%一直攀升到2011年的超过19%，其中没有任何一年出现下降。数据表明，结构性减税并没有能够阻止财政收入的高速增长。即使2011年国家出台多项减税政策，但2011年全国税收总收入完成89720.31亿元，同比增长22.6%，税收总收入增长与2010年增速基本持平。如果把政府的其他收入纳入到数据中，广义财政收入所占GDP比重在近几年的提高幅度更加惊人。因此从宏观数据分析来看，企业整体税负水平并未明显下降，可见，过去几年的减税仅仅是结构性的，也是局部性的，整体上看仍是增税。

二、未来结构性减税政策取向

2011年底中央决定今后要 “继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策”，而“完善结构性减税”排在财政政策中第一位。[3]我国今后结构性减税的基本思路是：

（一）小型微利企业将进一步再减税负。

在当前一些小微企业经营较为困难、融资难、税费负担偏重的情况下，除了提高小微企业增值税和营业税起征点外，税法规定，2012—2015年我国将对年应纳税所得额低于6万元（含6万元）的小型微利企业再推优惠政策。不仅执行按20%的低税率缴纳企业所得税，还规定其所得减按50%计入应纳税所得额。上述延长小微企业减半征收企业所得税政策，明显减轻小微企业的税负，增强小微企业的盈利能力和发展后劲，引导和帮助小微企业稳健经营。

（二）营业税改征增值税将稳步扩围。

我国从2012年1月1日起在上海市开展营业税改征增值税试点，扩围主要涉及交通运输业和部分现代服务业。从经济结构调整和产业发展的角度来看，增值税扩围后解决了货物和劳务税制中的重复征税问题，可以降低企业和流通领域的税收成本，进一步降低产品和服务价格，积极推动交通运输业等第三产业加快发展，最终达到提振消费、扩大内需、改善民生的作用，以促进经济发展方式的转变。在经过上海的试点后，营业税改征增值税力争在五年内逐步推广到全国。[3]

（三）资源税改革将纵深发展。

2010年6月1日，财政部、国家税务总局出台《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》的通知，原油和天然气两大资源由原来从量计征改为从价计征，税率均为5%。《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》自2011年11月1日起正式实施。这意味着，原油、天然气等领域的资源税改革正式从试点地区向全国范围铺开。在全球发展低碳经济的大潮下，我国资源税改革的推进，对于完善资源产品价格形成机制、更好引导经济结构调整、缓解中西部地区财力紧张都具有重要意义。我国将全面推进资源税改革，适时扩大从价计征范围，促进资源节约和环境保护。[3]

（四）房产税改革试点将平稳推进。

2011年1月28日，上海、重庆作为全国首批城市启动个人住房征收房产税改革试点。按照两地的试点方案，上海的房产税主要面向增量房征收，税率分为0.4%和0.6%两档；重庆则将征税范围扩大至存量高端商品房，税率分0.5%、1%和1.2%三档，且仅面向主城区。近一年来，试点城市运行平稳，试点总结出的产权确定、征税标准、征收方案等技术基础将可能作为未来推广的重要支撑，在此基础上，2012年房产税的试点范围很可能继续扩大。当前房产税改革推广还需扫清信息、法律和征收等方面障碍，在当前结构性减税呼声高涨的情况下，改革还需“循序渐进”。

（五）消费税税制将进一步完善。

随着经济社会的不断发展，消费税政策仍有进一步调整的空间，一是目前国际上近50%的国家征收消费税的税目在10～15种，30%的国家征税税目在15～30种之间，相比较而言，我国消费税税目尽管已从11个增加到14个，但征收范围依然较窄，随着国外奢侈品的不断涌入等，消费税征税范围可以适当扩大；二是部分税目消费税征税环节在设置上也不尽合理，三是有些产品在税率设置上仍存在进一步调整或细分的空间。[4]

（六）个人所得税要实现综合与分类相结合。

实现“综合与分类相结合”的个人所得税征收制度实际上从“九五”期间就已经提出，但一直未出现实质性的推进，其中的主要障碍是税收征管环境和条件的制约。在个人纳税意识尚不强下实行的自行申报，既难以保证纳税人自身申报信息的准确性，也必然导致纳税人申报信息与收入支付人或扣缴义务人报送信息的非一致性，因此需要银行、企业等多方面与税务机关通力合作，实行起来还很困难。税务机关的当务之急是积极建立和完善公民收入监控机制，将有经济来源所得的人群纳入信息管理平台，建立个人所得税监管的信息化平台或体系，让财税部门掌握更多信息。

三、结构性减税政策制定与落实中应注意的几个问题

（一）要逐步实现由局部到整体的减税。

值得注意的是，2011年12月中央经济工作会议并没有要求“保持财政收入稳定增长”。这表明，今后一段时间的减税应该和过去的减税有所不同，要从局部性的减税转向整体性的减税。事实上，整体性减税是应对当前经济形势的迫切需要，一方面，在财政收入连续多年高速增长后，经济结构出现明显的失衡，居民收入所占比重过低，消费需求不足，而整体性减税是增加城乡居民收入与消费的有效手段；另一方面，在应对2008年全球金融危机过程中，我国实行了宽松货币政策，带来通货膨胀与房地产泡沫，副作用严重。为了应对新一轮危机，我国需要采取不同的措施，进行整体性减税，这样既有利于保持经济平稳较快发展，又能帮助调整经济结构、管理通胀预期。

（二）要限制政府的总体收入和政府支出配合减税。

从2000年到2010年，中国政府财政收入增长了6倍，而居民收入只从2000年的人均5800元，增长至2010年的18000元左右，增长不到3倍。从我国的财政税收来看，每年预算内外的全部政府实际收入占到国民收入的34%，有些已经超过37%—38%。2007年以来的政府支出大概在38%—39%。可见，中国的税负问题根子在总体税负过重，如果不能总体减税，仅提结构性减税，而不是首先通过限制政府的总体收入进行大规模的减税，最终结构性减税就会被演绎成“结构性的加税”。因此，应该法定每年政府的全部收入不得超过GDP的30%；政府支出应控制在20%以下，才能保证结构性减税的稳步实施。

（三）要遵循“税收法定”原则推动减税。

我国从2004年推行的“结构性减税”政策效应一般，原因之一是我国税收征收随意性较大，没有“依法”征税，使得减税的政策效果大打折扣。在现代公共财政体系下，税收法定是指政府的征税行为应该严格按照法律规定来执行，是一条最基本的原则。目前，我国现在实际征收的19个税种，只有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》三部税法，80%以上税种都是由国务院以暂行条例等行政法规的形式颁布的。因此，在我国税收实践中，不仅税收立法被行政权力把持，而且地方政府还可以开征各种形形色色的“费”，完全脱离法律和公共财政预算的轨道，这就使得减税的速度永远赶不上增税的速度，最终使结构性减税效果不明显、作用不算大。坚持税收法定原则，就要正税清费、分类规范，继续清理整合行政事业性收费和政府性基金，加快费改税，切实减轻企业负担。

（四）要提高政策执行力度落实减税。

一系列减税政策措施的陆续出台，让纳税人充满期待。但有些政策并不是轻而易举就能享受得到的，如年应纳税所得额低于6万元 (含6万元)的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税，国家税务总局具体执行中明确表示仅适用查账征收企业，对绝大多数核定征收的小型微利企业并不适用；有些政策则在执行过程中出现了“打折”，纳税人获取税收优惠政策信息不通畅，申报税收优惠手续繁琐不易操作；更为严重的是，一些政策在执行过程中免掉的还不如通过其他渠道收的多。因此，要提高政策执行力，从制度、人力、物力等方面落实结构性减税政策。

（五）要与加强税收征管并举保证减税。

尽管我国自2004年以来实施一系列结构性减税政策，但我国税收收入不降反增，从1994年到2010年由5127亿元增加到73211亿元，增长了13.3倍，年均增长18.1%。也就是说，随着经济快速发展，税收征管效率的不断提高也有力地促进了税收收入持续较快增长。整体性减税的前提是税收收入要满足政府基本支出，不宜下降过快，税收征管的根本目的是提高纳税人遵从度，因此，减税同时加强税收征管并行不悖。加强税收征管的当务之急是税务机关内部建立起一个结构完整、功能齐全的征管信息系统，以接收和处理各种涉税信息，解决征纳双方信息不对称问题。[2]（p107）同时，要完善对自然人的税收征管法律制度，加大对自然人的税法宣传力度，探索实施行之有效的税源管理方式，合理配置征管资源，加强重点税源管理，积极应用纳税评估等手段，努力减少税收流失。

[1]林艳华.浅议结构性减税与我国税制改革的推进[J].商业时代，2009,（21）.

[2]祝遵宏，张九如.结构性减税的税制思考[J].财经科学，2011,（4）.

[3]财政部明确2012年结构性减税路线图 全面推进资源税改革[EB/OL].http://news.hexun.com/2011-12-26/136655653.htm l.

[4]结构性减税应进行顶层设计[EB/OL].http://news.163.com/11/1216/10/7LCUVLSL00012Q9L.html.

F812.0

A

1003-8477（2012）08-0063-03

刘彩霞（1970—），湖北财税职业学院财税系主任，副教授，中南财经政法大学管理学硕士。

责任编辑 姜凤玲