德国公共服务体制及其启示

刘志昌

（中国社会科学院，北京 100732）

德国公共服务体制及其启示

刘志昌

（中国社会科学院，北京 100732）

德国公共服务体制具有科学的公共服务职能划分原则、明确的政府公共服务职责分工、完善的纵向和横向财政平衡机制、开放的公共服务多元化参与机制等特点。在中国转变政府职能、构建服务型政府的过程中，德国公共服务体制的特点和经验可以提供参考和借鉴。

德国；公共服务；体制

德国是由16个联邦州组成的联邦制国家，实行立法、行政、司法三权分立和联邦与州分权、地方自治的体制。国家政体为议会共和制，议会由联邦议院和联邦参议院组成。联邦议院行使立法权，监督法律的执行，选举联邦总理，参与选举联邦总统和监督政府的工作等，每届任期4年。联邦参议院作为各联邦州在联邦中的代表，没有选举任期，是一个连续的国家权力机关。各联邦州政府依据《基本法》，通过联邦参议院参与联邦的立法等事务。就国家行政管理层级而言，实行联邦、州、地方三级管理。

德国州以下的地方政府具有多样化的形态，而且仍处于变革之中。传统的地方政府由两个层面构成：一是作为地方政府最底层的乡镇政府，二是位于底层之上的县级政府。尽管乡镇和县是地方政府的两个层级，但乡镇并不从属于县。从正式和法律的角度来看，乡镇和县有着各自的权利、责任和职能。作为较高层级的县级政府，承担着县域范围内跨乡镇及超出乡镇职能范围的公共事务职能。乡镇又称为社区，作为基层地方政府的乡镇政府又称为社区政府，承担着面向社区居民的公共事务。

此外，“城市县”是地方政府的另一种类型，它以一种“联合”政府的形式，同时承担着乡镇和县的职能，以单个层级的地方政府形式出现。第四种类型的地方政府是 “联合行政体”，它是20世纪60年代开始的乡镇区划改革的产物，这次改革将一些小的乡镇保留为地方政府单元的同时，把这些小的乡镇和县联合起来组成一个新的联合行政体。

一、科学的公共服务职能划分原则

德国联邦和州政府公共服务职能范围由《德意志联邦共和国基本法》作出了原则规定，各州宪法和相关法律对州和地方政府的职能范围进一步作出了明确的划分。总体来说，德国各级政府职能的划分体现了德国联邦体制的职能法定和地方自治等原则。具体的划分原则主要有平等生活条件原则、基层政府优先原则、能力原则、责任分工原则。

平等生活条件原则。德国公共服务的一项重要原则是：在整个联邦境内，不同地区的每个公民都应享受相同的服务，公共服务供给可以而且应该保障每个公民平等的生活条件。当然，由于历史和政治原因，生活条件可能会有所不同。但是，在联邦境内，政府为公民平等地提供大多数最重要的公共服务，被认为是维持社会平等、和平所必须的。平等生活条件原则既是对公民平等权利的保障，也是对公民自由权利的保障。在政府提供的公共服务大致均等的情况下，公民不用考虑政府是否提供公共服务或提供什么样的公共服务，也不会因这些因素而改变个人的愿望和想法，可以真正自由地选择居住地。

基层政府优先原则。基层政府优先原则是指在政府职能的划分中，能由基层政府提供的服务，尽量由基层政府提供。从世界各国来看，“基层政府优先”是大多数政府在公共服务职能划分中遵循的基本原则，德国政府也不例外。按照德国政府职责分工的补贴原则，“个人供给责任和与他最近的行政单位的供给责任原则上比上级单位的责任优先”。[1]也就是说，公共服务原则上必须由地方政府供给。基层政府优先原则的目标是让公共服务供给尽可能贴近公民，以便缩小政府与公民的距离，满足公民日益多样化的需求。同时，基层政府优先有利于公民的广泛参与，有利于加强对政府的有效监督。这样不仅更民主，而且使地方事务的处置更合理。基层政府比上级政府更能意识到问题所在，从而能较为有效地解决这些问题。基层政府优先原则的基本理论假定是：公民需求不仅具有同质性，也具有相异性、多元性；基层政府更接近公民，更了解公民的公共服务需求，能够更快地对这种需求以及需求的变化做出快速反应，有利于实现公共服务供给与需求的衔接。

能力原则。基层政府优先原则并非一成不变的公理，与这一原则相适应的是能力原则。当下级政府不能充足地提供相关服务（消极标准）或是上级政府能以更好的方式提供相关服务（积极标准）时，地方政府根据他们的供给能力来划分职能。实际上，下级政府只提供他们能够充足提供的公共服务或是上级不能以更好的方式提供的公共服务。能力原则的基本理论假定是公共服务的生产存在规模效益和外部效应。也就是说，当某级政府提供的服务，没有规模经济效益或产生严重的外部效应时，该项职能就需要上移。出现外部效应很可能导致某种公共服务投入和供给不足，在这种情况之下，把该项公共服务职能划分给上级政府，就能使外部效应内部化，从而保障公共产品的有效供给。

责任分工原则。公共服务的责任分工包括政府公共服务的职能划分、如何履行职能、如何实施过程控制和监管、履行职能的保障措施等。德国各级政府的公共服务职能责任分工明确，《德意志联邦共和国基本法》明确界定了各级政府在公共服务中的责任，联邦、州、地方政府各自负责全国性或地方性公共产品的提供，同时也进行合作，尤其是涉及混合供给时。公共服务职能的责任分工原则能够明确、清晰地划分公共服务供给的资格、职能和责任界限，有利于提高公共服务供给的透明度，保证各级政府分担公共服务供给责任。“德国社会普遍认为，明确的公共服务职责分工对公民有两个好处：作为民主统治的一部分，公民知道他所选的政治机构的资格，他可以通过选举来参与政治进程；同时，作为国家权力的目标对象，他可以对知晓谁负责实施某项具体措施而感兴趣”。[1]

二、明确的政府公共服务职责分工

公共服务的提供，包含着许多系统而庞杂的工作流程，单个层级的政府难以胜任这一复杂而重要的职能，需要中央、地方政府通力协作，共同完成。因此，根据公共服务职能划分原则，明确各级政府的具体职责非常重要。德国公共服务的提供，主要是由不同层级政府的职责决定的。总体而言，德国联邦政府负责制定法律、政策和规章，而大部分具体职能由州政府负责执行。

联邦政府主要负责管理国防、外交、海关等涉及到国家主权和全国性的事务，包括国家安全和武装力量；对外交往和国际关系；联邦行政事务、财政管理和国家海关事务；联邦铁路、公路、水道航运、空中航运和邮电通讯；社会保障，包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助（联邦政府承担一部分支出，具体事务由相对独立的社会保障机构负责执行）；重大科学研究计划，主要是核能源、外层空间、航天技术、海洋开发等高科技研究；煤田和矿山开采等跨区域的经济开发等。

州政府主要负责本州的行政事务和财政管理；环境保护；卫生健康事业及保健设施建设；法律事务和司法管理，包括国内安全（其中包括警察事务）和公民安全；社会文化和教育事业（中小学教育、绝大部分的高等教育）等。

县、小城市等地方政府承担大量的联邦政府和州政府委托处理的社会公共事务以及地方政府自治事务。包括地方行政事务及行政管理；地方公路建设和公共交通事务；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理与维护；水、电、气等公共设施的建设和供应；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；卫生和医疗保障；社会救济等。此外，地方政府还接受联邦和州政府的委托，承担诸如许可和审核、环境保护、驾照发放、市民登记等行政管理职能，以及公共选举、户籍管理和人口普查之类的职责。

在德国，教育和警察事务传统上是由国家（州）负责。因此，德国中小学校和大学几乎完全由州政府设立，警察事务也由州政府主管。地方政府关于小学和中学教育的责任仅限于办学的技术层面（比如校舍的建设和维修、工勤人员的雇用等），而实质性事务（比如教师的任命、薪酬和课程安排等）则都由州政府来管理。[2]

除了上述联邦和州政府之间明确划分的职能之外，法律还规定，有些事务由联邦和州政府共同承担。主要有扩建和新建高校、地区性经济结构的调整和完善以及改善农业结构和增进海岸防护等。由于这些事务属于政府应承担的公共经济范畴，且完成这些任务的财政支出较大，涉及范围广，因此由联邦和州两级政府共同承担更有利于这些任务的完成。

联邦政府与州政府、地方政府之间不是简单的直接领导与被领导的关系，其职责与财力界限十分明确，相互之间不能越权进行干预。一般来说，上级政府主要是从法律方面监督下级政府的行为。“在地方政府和较高级的或中央政府之间的联系方面，地方政府的自治行为要服从于州政府的监督，州政府要核实地方活动是否合乎法律，也就是说，要遵从既存法律，但并不对地方行动是否妥当做出裁决”。[2]

此外，特别重要的是明确政府的公共服务财政支出责任。德国各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。联邦和各州、各地方政府原则上分别承担实现各自职责任务所需的财政支出，体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性。

三、完善的纵向和横向财政平衡机制

在明确联邦、州与地方各级政府公共服务责任的基础上，德国根据事权与财权配备的原则，明确划分了各级政府的财权，并在此基础上实行纵向和横向的财政平衡政策，即财政转移支付政策。德国政府间的财政转移支付按照横向平衡与纵向平衡相结合的原则，通过一般均衡拨款与补充拨款、专项拨款、共同任务拨款等多种形式构成了一个完善彻底的转移支付体系。

税收协调是财政纵向平衡的主要形式。在德国，共享税在全部税收中所占比例最大，其分成比例由法律加以规定：公司所得税和资本收益税联邦和州各占50%；工资税和个人所得税中，联邦和州各占42.5%，地方政府占15%。如果在联邦和州之间的财政收支出现不平衡或者其他失误时，经联邦参议院批准可以进行适当调整。在税收结构中，流转税仅次于所得税，具体分配比例由联邦和州定期（实际操作中为每两年一次）协商确定。其中，增值税的分配按人口进行分配，一定程度上起到了均等化的作用。在出现财政不平衡时，联邦政府可以在不调整税收分成比例的情况下，通过预先补助、返还性转移支付、对贫困州投资等方式促进各地财政状况的相对均等化。[3]

与不突出的纵向不平衡相比，16个州政府之间存在着比较严重的财政横向不平衡。在两德统一前，前联邦德国就是欧洲地区差距较为突出的国家之一。1970年，西部仅占其总面积7%的24个主要城市聚集区集中了全国46%的人口和50%的就业人数。两德统一后，东西德的经济差距更为突出。为弥补横向缺口，实现在整个联邦范围内保证为公民提供基本相同的公共服务能力，德国从20世纪50年代开始建立转移支付制度，并不断修订完善，逐渐形成了较为完善的转移支付模式，通过这种规范的转移支付制度，有效地处理了两德统一带来的东西部地区间的经济差异及相关的政治问题。[3]

四、开放的公共服务多元化参与机制

从公共服务的角色区分来说，有公共服务的提供者、生产者和消费者。在德国，作为公共服务的责任主体，即公共服务的提供者，政府一方面是公共服务的生产者，直接提供的服务主要是全国性、区域性的公共服务，如国防、警察等。另一方面，政府是公共服务的安排者和管理者，通过立法确定各级政府公共服务的职责；同时，政府通过制定法律法规，确定公共服务准入的条件和质量、数量标准，对私有公司、非营利组织提供的服务进行监管。也就是说，作为公共服务的提供者，政府既是规则和制度的制定者，也是公共服务执行的监督者。

“在德国，公共服务的提供被认为是一个‘社会国家’所应担负的宪法责任”。[4]也就是说，国家对公共服务的提供具有法律上的责任。这也就是通常所说的“政府负责”。正是基于这一精神，《德意志联邦共和国基本法》规定了各级政府的公共服务职能。“政府负责”要求政府对公共服务的供给承担起最终责任，但这并不意味着政府直接提供或生产公共产品，政府可以是公共服务的安排者或管理者。“德国公共行政作为一个在福利国家内的提供服务的管理者，一般被设想成一个提供服务的保证者：公共行政保证提供广泛的服务，既满足质的需要又满足量的需要”。[4]

近年来，受人口老龄化、公共财政危机、欧盟解除规制的影响，在新自由主义思潮以及新公共管理运动的带动下，为减轻财政压力，提高公共服务的供给效率，德国通过在公共部门中实行公共服务的市场化来引入竞争机制。市场化一方面带来了公共服务机构模式的转变，另一方面使私有公司、非营利组织在公共服务中发挥着越来越大的作用。以卫生保健领域为例，政府通过引入竞争性的因素，如通过执行医疗保险法等，来降低小型私人供应商的准入障碍，向所有服务供应商打开市场的大门。一切都只取决于既定的质量标准。除此之外，通过给予消费者自由选择（公共的和私人的）健康保险基金的权利，扩大了消费者的选择空间。

目前，德国州和地方政府的公共服务机构有以下四种模式：（1）政府主导、非市场化运作的机构。类似于我国的事业单位，没有脱离行政部门，不是独立法人；（2）政府主导、市场化运作的机构。类似于我国的企业化运作的事业单位，不是独立法人；（3）地方自由企业。政府全资的企业，不是独立法人；（4）公司。股份、两合等形式的公司制企业，独立法人。政府可能仍拥有一定比例的股份。

近年来，公共服务机构公司化、市场化，也就是“去行政化”的趋势越来越明显。即在上述四种模式中，第一种模式的比重在减少，而第二、三、四种模式的比重在增加。比如，有研究表明，1998年，全德国仅有1%的政府公共服务任务采取第二种模式，现在这一比例已经超过10%。[3]

五、德国公共服务体制的启示

德国公共服务之所以形成上述体制机制特色，与德国的地方自治传统和其联邦体制紧密相关。德国具有良好的地方自治传统，市民社会发育较早。黑格尔、马克思等提出的市民社会思想和理论即植根于德国的市民社会实践。同时，德国作为联邦制国家，中央政府与地方政府间并不是简单的直接领导与被领导的关系，联邦政府与州政府的职责依法律界定；州以下的县级政府与乡镇政府也不是从属关系，而有着各自的权利、责任和职能。这些都有异于中国的政府体制。但是，与美国的“分立联邦制”不同，德国的“复合联邦制”并不是以联邦和州之间的权力分立为取向的，[5]作为地方自治主体的地方政府，承担大量地方自治事务的同时，还承担上级政府的委托任务。因此，德国的公共服务体制和机制仍有值得我们学习和借鉴之处。

明确划分各级政府的事权财权，是构建公共服务体制的基础。德国各级政府的职责与财权划分明确，尤其是公共事务权责界定清晰，公共服务提供责任主体明确，事权财权匹配，有利于发挥各级政府的主动性和积极性。同时，也减少了很多矛盾，避免了相互推诿和扯皮现象。我国也应尽快清晰界定各级政府的公共服务事权和财权，建立和完善公共财政体制。

确保财政横向平衡和纵向平衡，是实现基本公共服务均等化的关键。德国各地经济发展水平也存在较大差异，但公共服务水平却大体均等，主要是靠严格的财政横向平衡和纵向平衡制度进行调控。我国经济发展不平衡，各地和各级政府的财政收支差异也较大，财政的纵向和横向不平衡状况较为突出，公共服务的城乡差距、地域差距、群体差距较大。党的十七大报告和“十二五规划”都明确提出“实现基本公共服务均等化”。这就要求我们积极学习德国及其他各国的成熟经验，改革和创新体制机制，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，建立财政平衡机制，提高一般性转移支付的规模和比例，规范和加大公共服务的财政投入。

大力培育民间组织，构建公共服务的多元供给网络。从公共服务的角色区分来说，有公共服务的提供者、生产者和消费者，公共服务的提供者并不等同于生产者。德国各级政府在承担公共服务“保证角色”的同时，各级政府履行公共事务职能的方式多种多样，政府、营利组织、非营利组织彼此合作，特别是非营利组织在公共事务中发挥着很大的作用，这与德国民间组织的极为发达是分不开的。在我国推进政府职能改革、构建公共服务型政府的过程中，必须大力培育民间组织，改善民间组织生长发育的法制环境、经济环境和社会环境，构建公共服务的多元供给网络，形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量和社会调节力量互动的政府管理和服务体制。

[1][德]马提尔斯·若丝.各级政府的公共服务供给责任[A].中国（海南）改革发展研究院.聚集中国公共服务体制[C].北京：中国经济出版社，2006.

[2][德]赫尔曼·沃尔曼.德国地方政府[M].陈伟，段德敏，译.北京：北京大学出版社，2005.

[3]国家发展改革委经济体制综合改革司培训团.德国公共服务供给与监管的经验与启示[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zjgx/t20071226_181410.htm.

[4][德]迪特·格伦诺.德国公共服务的特点及未来发展[J].马克思主义与现实，2005，（2）.

[5]童建挺.德国联邦制的演变[M].北京：中央编译出版社，2010.

D035-3

A

1003-8477（2012）08-0038-04

刘志昌（1977—），男，中国社会科学院马克思主义研究院助理研究员，博士。

国家社会科学基金项目“中国基本公共服务均等化的变迁与逻辑研究”（项目编号：10CKS006）阶段性成果之一。

责任编辑 申 华