公共政策制定过程中的公民参与理论述评

宋林霖，代红凯

（1.黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080；2.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

公共政策制定过程中的公民参与理论述评

宋林霖1，代红凯2

（1.黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080；2.武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430072）

宪政是以宪法的形式将民主的原则制度化、法律化，是文明制度发展的最优选择。建立有限政府是宪政的基本精神，这一基本精神具体表现为，公共权力是宪法授予人民的，不得行使宪法没有授予和禁止行使的权力，公共权力不得侵犯宪法所规定的公民权利，而且有义务保障公民权利的实现。公共政策制定作为政府决策的核心步骤，公民参与是促进其公正、平等的价值取向实现的有效途径，所以公民参与不仅能够达成公共政策制定的科学化和民主化，更是实现宪政的必由之路。

公共政策制定；公民参与；强势民主理论

二、公共政策制定过程中公民参与的逻辑起点

促使公民参与的动机可以说是公民参与最基本的一个问题，国内外学者以公民的立场从不同的角度予以了多样的探讨，归纳起来主要有出于对人性进行假设的本性说、理性人假设、功利说以及利益说。

本性说这种观点认为，人们之所以要参与政治和公共事务的管理，乃是处于人们的本性或曰一种自然倾向。其经典的表述就是亚里士多德的“人是天生的政治动物”的命题，这完全是出于人的一种需求本能或“天性”。

理性人假设对本性说进行了批判。理性人假设认为本性说是建立在这样一个基础之上的，即绝大部分人是没有理性的，他们只能听从本能和欲念的驱使，因而，为了把人类引上正途，活着为了使人类免遭毁灭，必须用“神”或“圣人”的意志来加以引导，这是古代人类政治生活的认识基础。这一基础在近代社会开始以后不久就被打破了。而资产阶级启蒙学者大胆论证：人都是有理性的，每一个人都是在自己理性的指引下来安排自己的生活。这种理性的选择，才是人性之所在。这种“理性人”观念的提出，是人类政治生活的认识论基础发生了根本改变，建立在“理性”基础之上的人类政治生活，就不再是一种出自本能的驱使和追随了，而是一种在理性指导下的合理选择。这种认识使人在政治生活中的位置发生了变化，如果说以前人们参与政治完全是被动的和身不由己的话，那么，现在人们开始有了自觉性和主动性了。其中最典型的理论便是社会契约论。[4]（p107-125）

功利选择说又对“理性人”这一判断表示怀疑，而主张人在一定程度上是听从本能的驱使，特别是利益原则所推动的。但是，功利选择说并没有回到“本能说”的老路上去，而是承认，人虽完全是理性的，但却有一种衡量自己利弊得失和趋利避害的选择能力。功利选择说的核心是：人不可能实现至善的事务。人充其量只能够做到的就是 “两害相权取其轻”。在这里，“选择”成为功利选择说的关键字眼。我国学者王建军，唐娟支持这一观点。持此类观点的学者认为无论是在功利选择说还是在公共选择说那里，公民参与的实质都是“为了私人利益而从事公共事务”，[5]这种公民参与由于难以协调客观存在的个人利益和公共利益之间的矛盾，因而往往无法使公民形成持久的参与动机，并且还常常导致社会失范等诸多病态出现。

马克思以历史唯物主义的方法论考察公民参与，在公民参与的动机方面注入了两个实质性的、根本性的血液，马克思认为：（1）人们之所以参与政治，是建立在切实的物质利益基础之上的，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”，[6](p82)而不是出自“本能”、“理性”、“理智”这些虚无缥缈的精神原因。（2）实际上在任何社会都存在着两种性质的公民参与：一种是统治阶级的公民参与；一种是被统治阶级的公民参与。前者的目的是通过运用和控制公共权威，维护既存的生产关系和社会关系；后者的目的是通过夺取和控制公共权威，改变既存的生产关系和社会关系。马克思赞同人民参与政治管理，提倡社会主义人民自治，并最早提出了“人民自治”一词，主张在共产主义社会第一阶段，管理职能是为了人民和由人民自己来实行的管理，是通过人民自己实行的人民管理制；列宁也曾指出：对我们来说，重要的就是普遍吸引所有的劳动者来管理国家。马克思主义是彻底的民主主义者，他们对公民的政治参与持一种完全肯定的态度，并认为参与政治和公共事务是广大公民自身的需要。

马克思对公共政策制定过程中公民参与的动机的论断无疑是最具本质意义的。就中国而言，中国特色社会主义市场经济条件下市场化道路的选择打破了传统的利益格局，因而导致了市场主体间多样化的利益需求。也正是由于物质利益的驱动，人们才会自觉地参与到政治生活中来，要求过问和参与与自己利益关系密切的公共政策过程，甚至就某些利益关系重大的问题同政府谈判，施加压力，以求在公共政策中体现自己的利益需求。从这个意义上讲，公民参与的逻辑起点就是公民的利益表达需求。

三、公共政策制定过程中公民参与的理论基础

围绕着怎样实现公民参与，有着各种各样的理论。尤其是当代西方国家乃至全世界范围内兴起的公共行政改革，促使新公共管理模式的出现，一些学者就公共政策制定问题提出了新的理论设想，为公共政策制定的科学化、民主化奠定了理论基础。其中主要有强势民主理论、公民社会理论以及新公共行政理论。李图强将公民参与的理论基础归纳为：

（一）强势民主理论。

强势民主的实质是扩大人民对政治的直接参与，它是由公民自己来决定自己的命运与公共事务。这种民主既可以孕育社群，又不至于摧毁个人的自主；既可以克服自由主义的消极与空虚，又可以保卫个人免遭舆论、多数或人民意见的暴政；既可以使公共决策与行动、关于真理的主张以及对确定性的追求分开，又不至堕入相对主义、专断论或主观的偏见。这种民主可以导致这样一种社群，它不以集权为原则，它既可以将公民集合在一起，又不至于泯灭他们的独特性；它既允许实现共同目标，又不至于扭曲个人的自主意志；它既展现了人与人之间的互相依赖与互动，又没有牺牲个人的特征与自由。这种民主的结果是，既是意志社群，又不压抑个人；既有共识，又尊重不同意见；既承认冲突，但又不崇拜永久的派别，它是一种强势民主。

（二）公民社会理论。

所谓“公民社会”是指这样一个社会共同体的公民，明确地认知自己所处社会中的地位，以及因此而产生的权利与义务，这种公民身份要求所有人拥有平等的权利和承担平等的义务。基于此种认知而产生出个人与个人、个人与整体的共同体意识，这个共同体的连接纽带是互惠与合作的横向关系，而不是权威与依附的垂直关系。公民之间是作为平等的人，而不是庇护和附庸，也不是作为统治者与被统治者来发生浮动。公民社会具有权利与义务的平等性、认知的共识性、行动的动态性、行为的自主性、利用的公共性及参与的实践性等特征。亚里士多德认为，公民社会是最能发展人的能力的社会，这里所谓的“发展人的能力”，指的就是参与公共政策决定的能力，也是实践和说话能力在其中共同形成的领域。公民通过说话和行动，不仅表现和实现他们的集体性和互相依赖性，还通过与地位相等的人的交流，使自己个体化，为了他们自己而说话和行动，因此，只有在公民社会的环境下才能充分提供这样的机会和空间。

（三）新公共行政理论。

新公共行政理论的出现是建立在对传统政治行政二分的公共行政学的批判基础之上的。1968年，行政学者沃尔多召集了30多位行政学者，在美国纽约州的雪城大学举行研讨会，他们反观传统公共行政，开始用全新的视角、全新的理性价值审视和研究公共行政的未来和发展，从而引发了新公共行政运动，并于会后将研讨成果出版，命名为《迈向新公共行政：明诺布鲁克观点》。新公共行政的主要观点可以归纳如下：

1.突破政治与行政二分法，主张“务实”的公共行政；

2.建立民主行政的模型；

3.主张“后逻辑实证论”；

4.促进社会的发展与进步；

5.建构新的应变灵活的组织形式；

6.形成以公民为导向的组织形态。[7](p95-128)

魏娜认为民主行政理论是公民参与的理论基础，而民主行政理论的主要观点有：一、“代议民主和强势民主理论”；二、民主行政理论，包括以沃尔多为代表的新公共行政学派，奥斯特罗姆的民主行政观以及以瓦姆斯为代表的五位教授的黑堡宣言的观点；三、罗森布洛姆关于权威行政与民主行政的比较。罗森布洛姆认为，民主行政是建立在平等、自由、多元主义的基础之上，社区意识的建立和提高以及公民的参与是民主行政的基本特征，这有别于建立在等级、权威基础上的权威行政，命令、专家主义、一元中心等是权威行政的突出表现。[8]此外，公共政策制定过程中公民参与的理论基础还有民主协商理论以及公共选择理论等。

四、公民参与公共政策制定的途径

大多数学者对公民参与途径的分类都比较零散、分散，没有系统化，笔者试图从公民参与动机、参与制度、参与组织、参与时间等多个角度对纷繁复杂的公民参与途径进行以下系统的整理。

（一）公民态度/动机角度。

1.主动型：选举、信访、登录政府门户网站提议（网络）等合法途径；罢工、游行、静坐、闹事等不合法途径；

2.被动型途径：民意调查（Polls）；

3.互动型：公开听证（Public Hearing）（立法听证会、行政听证会、政策研讨会）、“赛博”(cyber)、咨询委员会(Advisory Committees)、公私合作生产(Public/Private Coproduction)——这是政府与民间共同合作产出公共服务的模式，是公民参与政策过程的一种具体的途径。在公私合作生产的这种模式中，民众由单纯的消费者转而成为服务的生产者，促使民众通过合作的机制，而获得对公共事务的“控制”与影响，以实现公民的参与权。公私合作生产的优势在于：使公民有参与公共事务的机会，并能有效地进行资源的分配与整合。

（二）制度角度。

孙永怡从制度的角度对公民参与的途径进行了分类：

1.制度型参与：制度型间接参与——通过人民代表大会间接参与政策过程、通过人民政治协商会议间接参与政策过程、通过参加社团活动参与政策过程、通过官方、半官方政策咨询机构参与政策过程；制度型直接参与——公开听证、登录政府门户网站、借助政策公示、信访。

2.非制度型参与：舆论扩散（大众传播媒介、网络、私下传播）、民间咨询机构、社会关系网（官民私下接触）、静坐、闹事、上访等极端途径。[9]

（三）组织角度。

1.正式组织参与：人民代表大会、人民政治协商会议、政策咨询机构（官方、半官方）。

2.非正式组织参与：第三部门、民间政策咨询机构、利益团体（InterestGroups）——利益团体是增强公民参与公共行政的另一途径。任何社会中，不同程度地存在着各种形式的利益团体。作为非官方组织，利益团体是实现政府与社会、公民互动的桥梁。虽然利益团体并不一定完全代表公共利益，但在一定程度上有能力将成员的愿望转变为政治需要；它可以通过有组织的游说或舆论，促使政府有关政策或法规的制定或修正；同时它还可以起到监督政府的作用。在西方国家，没有利益团体的协助，政府的很多业务很难进行。

（四）公民参与的时间角度：公共政策制定前的公民参与、公共政策制定过程中的公民参与、公共政策执行中的公民参与。

（五）其他分类。朱德米指出，从中国目前的实践来看，参与的主要形式可以概括为三种方式：告知、咨询和积极参与。告知即政府发布信息给公民，政府与公民之间是单向关系。咨询是政府与公民之间的一种双向关系，公民要提供反馈信息给政府。积极参与是建立在公民与政府伙伴关系的基础上，在政策制定过程中，公民与公民之间以及公民与政府之间都能够形成一种公开的对话。[10]

（六）公民参与的新形式。

1.申诉专员和行动中心（ombudspersons and action centers）；2.共同生产（coproduction）；3.志愿主义（volunteerism）；4.决策中制度化的公民角色（institutionalized citizen roles in decision making）；5.保护公共利益的结构（structures for protecting the public interest）。前三种形式表现了公共服务提供中先进的公民角色；后两种形式代表了决策制定中先进的参与手段。实践已经证明，这五种形式对于政府和公共管理者以及公民和公民团体都是十分有价值的。

五、公共政策制定过程中公民参与的价值目标

公民参与是民主政治的核心问题之一，其实，所有民主的价值和意义，只有通过公民参与才能真正实现。换言之，只有通过公民参与，民主政治才能真正运转起来。在公共政策制定过程中保证公民参与无论对于公民、公共政策制定还是对于政府、社会，意义都是极为重大的。

对公民而言，公民参与公共政策的制定价值有二，一是公民实现公民法定权利的基本途径。在现代民主国家，虽然公民的权利都得到了宪法的确认和保障，但这些法定权利并不会自动实现。公民权利并不是与生俱来的，它是社会过程的产物，是人们奋斗争取的结果。只有积极地参与公共政策的制定才能保证公民法定权利的实现。二是实现公民合法利益的保证。公民广泛地参与公共政策的制定可抵制我国社会主义市场经济过程中强势利益集团对公共政策的不法干预，使公民合法的多元利益需求能够在公共政策中得以体现和保证，以便在政策执行过程中予以实现。因此，公民参与是公民利益实现的重要保证。[3](p82)

公民参与公共政策制定能够强化政府官员的责任感。随着公众政策参与面的不断扩大，公民越来越要求自己的意见和建议能够被政府采纳，在政策制定过程中实实在在地发挥作用，这将促使政府官员责任感进一步增强，促使他们以更加积极的姿态，不断地了解社会的发展变化和公众的要求，洞察可能出现的问题，制定出准确、及时、合理和有效的公共政策，真正体现公共政策关怀公共利益的本质。此外，公民参与公共政策制定也是对政府工作人员行使公共权力进行监督的有效机制。对公共权力的有效制约，一方面需要权力体系自身内部的相互制衡，如国家的立法、行政、司法权力之间的相互制约；另一方面，也需要权力体系之外的制约，即公民和公民社会的制约。公民在公共政策制定过程中的积极参与，是实现对公共权力有效制约的基本条件。行政管理的民主化及公共权力使用的合法化会进一步增强政府的合法性及合理性基础。[11]

对于社会而言，公民参与公共政策制定能够实现利益分配的一种相对和谐，进而有利于各利益主体之间、各利益主体与政府之间关系的融洽，有利于社会的稳定与和谐。[7](p37)公民参与公共政策制定的最大价值就是体现在对公共政策制定的影响上：一是促进公共政策的民主性。公民参与是民主政治制度下公民的一项基本权利，也是民主政治的重要标志之一。正如科恩所言，“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策”。[12]二是增进公共政策的公共性。何谓公共性？盖伊·彼得斯认为：“公共性主要是指政府的政策为公众服务的程度或者说是政府的政策符合公众利益的程度。”[13](p48)三是提高公共政策的科学性。学者们普遍认为，一项科学的公共政策至少要符合三个方面的要求：第一，目标导向性，即公共政策必须以解决公共政策问题，维护或增进公共利益为目标。第二，社会可行性，指公共政策在执行中能够得到社会较为广泛的支持和认同。第三，政策有效性，即尽可能以最小的成本投入获得最大的收益产出，包括经济效益和社会效益。而要达到上述要求，则取决于政策制定所需的信息和知识是否充分；政策制定的程序是否科学；是否具有直接、及时、多方位的信息沟通渠道等。公民参与政策制定则有利于提供实现政策科学性所要求的诸项条件。四是扩大公共政策的合法性。正如盖伊·彼得斯所言：“在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。”[14](p59)五是增强公共政策执行的有效性，公民参与可加深公众对政策的了解，增进政府与公众的相互信任，而且公共政策也反映了公民的利益和呼声，这无疑有利于公共政策的执行。

六、公共政策制定中公民参与的限制

任何事物都有对立统一，公民参与公共政策制定并非完美无缺，也有相应的限制，主要体现在参与范围和程度、对政策的影响（质量、效率）、非法参与等向度上。

公民参与公共政策制定受到参与范围和程度的限制。由于公民自身素质和能力的限制，并非任何公共决策所涉及的领域都应该实行公民参与，在一些专业知识要求高的决策领域，如核电站、大型水利设施、航空航天建设等领域，公民参与的程度越低在一定程度上是越有利于保证公共政策质量的。

约翰·克莱顿·托马斯认为随着20世纪70年代至80年代以来公民参与实践经验的逐渐丰富，对公民参与运动的批评也在不断增加。公民参与的批评者们提出了至少三个层面的问题：一是由谁来参与或谁不参与；二是公民参与怎样影响了管理者的日常工作；三是公民参与如何影响了公共政策的质量。

（一）公民参与的不完善。

赞同公民参与的一个重要的理由是，增加公民参与可以将公民的要求更好地体现在行政管理过程中。但是，参与——无论是在选举时，是在志愿者的组织里，还是在社区事务中——常常不具有代表性。不管是在何种场合或条件下，很多有资格参与的人和已经参与的人都很难代表那些所有有资格参与的公众。特别是，参与者通常来自于较高的社会经济阶层，较之那些非参与者，他们受过良好的教育，有着较好的经济收入。

（二）与管理绩效相抵触。

公民参与增加了公共管理者日常工作的难度，因此，影响了公共管理的绩效。对于管理而言，公民参与过程的时间问题是一个主要的威胁来源。首先，公共管理者要花时间学习如何去应付公民参与过程提出的问题，如学习如何解决公民参与中不完善的代表性问题，这是必不可少的。其次，在公共决策中，公共管理者请公民来参与需要花费更多的时间。再次，如果公民对政府制定的政策不满意，那么，他们也许会拖延政策实施的时间，这又得花上一些时间才能促使决定得以执行。所有这些要求都限制了管理者的时间，影响了管理绩效。此外，公共管理者还需要面对公民参与的不可预期性这个问题，公民参与程度是根据个人的兴趣和可以支配的时间而定的，由于公民参与远不是那么稳定和可靠，公共管理者必须付出一定的代价来应对这样反复无常的现象。

（三）对决策质量的威胁。

对政策质量的威胁通过以下方式表现出来：公民素质影响决策质量，公民参与增加公共项目运作成本，公民参与阻滞改革、创新，更广泛公共利益的缺失。[15](p24-26)当代公民参与公共政策制定的限制越来越突出地表现在参与途径的非法性上。公民利益需求的增长及参与意识的觉醒，导致公民参与需求的加大，如果一个社会无法提供合法通畅的参与途径来满足公民强烈的参与需求，即公民正常的政治参与受阻，那么非法的或非正常的公民参与则大量出现，如果政府对公民的这种不合法参与没有正确的引导和规范，而公众在参与过程中又缺乏足够的理性，那么可能使这种公民参与演变为破坏社会秩序的政治事件。另外，这种不合法的公民参与也易形成恶性循环，即一个政府如果仅仅只是在公民选择一种极端的参与途径之后才会调整公共政策以体现公民的利益，那么这就会给公民形成一种错觉：即在以后寻求解决问题的途径时，直接跳过合法参与途径而选择非法极端的参与途径，这对整个政府的公信力及社会的稳定都会产生极大的破坏和影响。

七、公共政策制定过程中公民参与的改善策略

针对公民参与的弊端及其在现实之中的困境，我国许多学者都提出了相应的解决策略，可以从公民、政府以及国家这三个向度上予以归纳。

从参与主体来说，改善公民参与公共政策制定应主要从两方面着手，其一：公民参与精神的塑造。要使公民真正具有当家作主的主人翁意识，充分认识到积极的政治参与是实现其民主权利的基本途径，从而始终保持高涨的参与热情；同时，要努力培育公民的法治意识，使“有序参与”的观念深入人心，养成自觉遵守国家法律的习惯，使自己的公共参与行为符合宪法和法律的规范。[3]其二：公民参与能力技术的培养，科技的发展拓宽了公民参与公共政策制定的途径，如网络参与。为了保证公民参与公共政策制定的效率及公共政策的质量，公民也应该掌握相应的公民参与技术，提高自己的参与能力。[16]从根本上来说，笔者认为还是应该着手于我国臣民型参与文化的升级，只有用公民型参与文化对公民予以教化，使积极参与的理念内化为其心中的理想，公民参与的精神和能力才能得到根本上的改观。

从政府的角度来讲，改善公民参与公共政策制定的策略主要有三：其一，渠道的提供。在社会转型时期，公民的参与需求与社会的参与渠道之间经常会构成一对矛盾，出现某种张力。解决这一矛盾的基本出路，就是开辟新的参与途径，运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求。[17]其二，有互动的精神。政府与公民在公民参与中要积极合作。公民参与公共政策的进程，其最终目的无非是最大限度地增进公共利益。要实现这些目标，公民与政府之间必须进行积极的合作。对于公众而言，如果没有政府的妥协、支持和合作，就无法达到改变政府政策，增进公共利益的目标；而对于政府而言，如果没有公民的理解、信任和支持，公众的参与行动就有可能演变为反政府的政治对抗，甚至可能导致政府的下台。其三，引导的技能。这主要是强调政府要正确引导和规范公民参与。因为公民参与是集体行动，即使有良好的动机，如果没有统一的组织领导，公众的行动也可能会失去控制。在公民参与中，也难免个别人欲利用公众的行为达到其个人的目的，对此必须有防范的措施。所有这些方面，都需要政府采取有效措施，对公民参与进行引导和规范，防止公众行为的失控，保证公民参与能够在法律的框架内有序地进行。[18]此外，从国家的向度讲，国家应该为公民参与公共政策制定出台配套的法律法规，使得公民参与有法可依，将公民参与公共政策制定纳入到法制轨道上来。

小结

由上面的论述可以看出，公民参与理论是一个多维度、多层次的理论，对其进行综述不仅是重视其理论层面的意义，更重要的是落实在实践中，探索出公共政策制定过程中的公民参与理论在当代中国的现实意义。针对公民参与理论的探索，应重视以下几个问题：

（一）公民参与内在理念与“以人为本”的一致。

公民参与的理论基础，不论是强调公民直接参与的强势民主理论还是对传统政治行政二分法进行批判的新公共行政理论，其内在理念无疑都是重视公民的话语权，要求公共管理者转变传统的“官本位”的管理理念，将公民纳入到公共政策制定的过程中去，以达到政府与公众之间的和谐。公民参与理论的这种内在理念是与我国所倡导的 “科学发展观”的核心理念“以人为本”是一致的。这就要求我国公共行政者在行政管理时完全可以做到践行科学发展观与保证、推进、完善我国公共政策制定过程中公民参与并举。从根本上说，便是要求我国的公共管理者要转变其传统的行政理念，切实做到以人为本，决策前、决策中都应首先考虑公民的意见和呼声。此外，为更好地保证公共政策制定过程中公民能够参与，公共管理者也应该掌握相应的公民参与技术：如关键人物接触法、公民调查等。探求出适合我国国情的公民参与技术应是我国理论界应着重研究的方向之一。

（二）发展公共政策制定过程中的公民参与是我国发展中国特色社会主义民主制度的必然要求。

公民参与是民主政治的核心问题之一。人民民主是社会主义政治的本质和核心。马克思指出：“工人革命的第一步就是使无产阶级上升为统治阶级，争得民主。”[6](p293)“民主是国家行使，是国家形态的一种。因此，它同任何国家一样，也是有组织有系统地对人民使用暴力，这是一方面。但另一方面，民主意味着在形式上承认公民一律平等，承认大家都有决定国家制度和管理国家的平等权利。”[6](p293)邓小平也曾说过，没有民主就没有社会主义，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权是扩大我国人民民主的主要方式，也是中国特色社会主义民主的必然要求。

（三）实现传统中国政治文化的现代化。

从对公民参与的限制性因素的综述中可以看出，一个国家的政治文化对本国的公民参与实现度是有很大影响的。我国以儒家文化为核心的传统政治文化，从性质上说是一种村民型与臣民型综合的公民文化，而并非参与文化。据《史记·秦始皇本纪》，在秦始皇统一中国的第七年，李斯提出了焚书的主张，“异时诸侯并争，厚招游学。今天下已定，法令出一。百姓当家则力农工，士则学习法令辟禁。……今皇帝并有天下，别黑白而定一尊。……臣请史官非秦记皆烧之。……以古非今者族。”概括起来说李斯的意思便是：其一，有了统一的政治就应该有统一的学术；其二，专制主义政治统治不能作为“私学”议论的对象。在这一点上，这不仅仅是简单的愚民的问题，实际上，这种观念在理论形态上把政治认定为不允许人们认知的客体，从而剥夺了绝大多数的社会成员的政治参与权利，人们在专制主义政治统治面前，只能是受体，除去服从以外，不允许有其他选择。这便是典型的强制性的臣民政治文化。中国古代君主专制主义政治的一大特点，就是国家不仅干预和规范人们的政治行为和道德行为，而且敢于规范人们的思想和言论，这一特点始于秦汉之际。这种传统的政治文化历经两千多年的积淀，已经深刻印在中国大多数人的心中，成为一种惯性，中国人在不自觉中已经被阉割掉了政治参与的思想，进而也便谈不上政治参与的行为了。

对中国传统政治文化的改造是伴随着我国 “四个现代化”的，其自然不是一蹴而就的，在改造的过程中需要处理传统文化的民族个体与人类文化总体、传统文化与西方文化的融合以及民族意识的主体性与现代化的时代性这三种基本关系，其复杂性、艰巨性至少不比实现“四个现代化”、建立现代化的物质条件低。这里还需要明确的一点，便是我国文化的现代化是在传统文化的基础上的现代化，如果全盘抛弃中国传统文化而搞文化的现代化，必然会陷入文化虚无主义，从根本上也是行不通的。[19]

（四）坚持中国特色的政党制度是推进公民参与的必要前提。

在当代西方强势话语权的支配下，我们在援引或参照西方的某些理论来诊治我国社会弊病的时候，要结合中国的具体国情，绝对的否定或肯定都是错误的。公民参与作为一种“舶来品”，其建立在对代议制间接民主理论进行的强势批判、直接民主理论基础之上，容易引发这样一种疑问：西方两党制或多党制下的“公民参与”理论能够实现公民参与，中国的一党制下的“公民参与”理论是否能够实现公民的民主、实现公民参与呢？如果公民参与在中国难以实行的话，是否就应该归咎于甚至否定我国特色的政党制度呢？中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，就是中国特色的公民参与制度，人民的呼声和意见不仅能够得到反映和满足，而且可以保持政权的稳定。只有坚持中国特色的政党制度，才能在公共政策制定的过程中更好地推行广泛的公民参与。

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D63

A

1003-8477（2012）01-0031-06

一、公民参与(Citizen Participation)的涵义

宋林霖（1979—），女，吉林大学行政管理学院博士，黑龙江大学政府管理学院副教授，硕士生导师。代红凯（1989—），女，武汉大学马克思主义学院硕士研究生。

教育部青年基金项目的阶段性成果（项目编号：10YJC810040）；黑龙江大学博士启动基金项目的阶段性成果。

责任编辑 申 华

在当代，随着社会经济的发展、民主政治的推进和公民文化素质的提高，公民的权利意识、法律意识和民主意识在不断增强，对政治生活和社会生活的参与要求日益增强，社会大众已经不再满足于在公共行政领域的被动状态，即仅是公共政策执行过程中的参与者，他们要求参与公共政策的制定，使自己的利益和呼声能够在公共政策中得到反映和满足。公民参与是推进中国民主政治的重要一步，是适应不断增强的基层人民群众要求其利益呼声在公共政策中得以体现的需要。本文将对中西一些有代表性的学者关于公共政策制定过程中的公民参与的定义、逻辑起点、理论基础、途径、价值目标及其限制进行梳理。

公民参与(Citizen Participation)源于古希腊雅典的直接民主模式，体现在公共行政领域中则为近代新公共行政学派所主张的 “公民参与”。公民参与理论产生于21世纪60年代，现已成为公众普遍接受的理论。在既有的研究文献上，公民参与的概念界定形形色色，不尽相同。从广义上来说，公民参与是一个比较宽泛的范畴，由于研究公民参与的角度、领域、重心的差异性导致了国内外学者从不同的角度对公民参与定义界定的繁多和不一致。公民参与理论的先驱安斯坦从强调公民参与中公民权力角度将公民参与界定为“是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，使目前在政治、经济等活动中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被列入考虑”。[1]贾森与威廉姆斯则对公民参与从公共政策实施的角度上予以强调，认为“公民参与是在方案的执行和管理方面，政府提供更多施政回馈的渠道以回应民意，并使民众能以更直接的方式参与公共事务，以及接触服务民众的公务机关的行动”。[2]最早提出“公民参与”概念的是第二次世界大战前后一些研究比较政治的西方学者，如阿尔蒙德和维巴从政治文化的角度探讨了美国、英国、联邦德国、意大利、墨西哥5个国家之间“公民意识”、“公民参与”的差异。我国学者俞可平对公民参与的内涵进行整理归纳，以公民参与的主体、公民参与的领域以及公民参与的途径三要素为基点将公民参与界定为：公民参与是指拥有参与需求的公民或公共组织在公共领域范围内通过各种途径试图影响公共政策和公共生活以表达和实现自己的利益需求的一切活动。[3]另外，从公民参与的领域上讲大致可以分为政治上的公民参与（国家政策制定之前、制定过程中以及政策实施中的公民参与）、经济上的公民参与、文化上的公民参与以及较小范围内社区中的公民参与；本文对公民参与涵义的界定仅仅从政治意义上的较小范围内的公民参与即公共政策制定过程中的公民参与来说的。因此，公共政策制定过程中的公民参与，就是指在法律上保障公民以及公共组织享有自由参加社会政治活动权力的同时，促使公民及公共组织能够通过一定的参与渠道，充分参与对居民自身生活产生各种影响的政策和决策的制订，并监督其执行情况的一切活动的总和。