基于公共理性视野的政府信任流失分析

2012-04-12艾明江

湖北社会科学 2012年1期

关键词：理性信任逻辑

艾明江

（江西师范大学政法学院，江西南昌330022）

基于公共理性视野的政府信任流失分析

艾明江

（江西师范大学政法学院，江西南昌330022）

在现代国家治理中，政府作为理性的行为主体，强调政府理性，坚持维护政府利益和政府形象，却忽视了来自公众意见的表达；对于公众而言，更是以“理性人”自居，强调公众理性。两种理性逻辑彼此对立，缺乏沟通，最终导致政府信任不断流失。因此，应该嵌入公共理性，实施理性层面的逻辑改造，提升政府信任。

公众理性；公共理性；政府信任

近年来，政府信任建设已经成为一个日益重要的时代命题，在公众的直接观感中，政府信任逐步呈现下降的趋势，在遭遇突发性的社会政治事件中，政府往往得不到公众足够的信任。那么，到底是什么因素促使了政府信任逐步衰减的现象呢？本文主要从公共理性嵌入的角度出发，分析当前公众理性与政府理性存在的内在逻辑弊端，并提出针对政府信任流失的改良机制设计。

一、政府信任中的理性逻辑

在人类社会早期，伴随着国家的产生，政府信任就成为传统政治国家中的古老命题。在经典的解释理论看来，民众对政府信任多基于传统习俗或君主魅力之上的政治情感。[1]西方，自由主义和功利主义开始盛行，“人类在很大程度上是被利益所支配的，并且甚至当他们把关切扩展到自身以外时，也不会扩展得很远；在平常生活中，他们所关怀的往往也不超出最接近的亲友和相识，这一点是最为确实的”。[2]（p574）随之而来的理性思潮也逐步崛起，它是行为主体对客体的一种能动的反映，是人们认识自然、社会及其规律的一种基本能力。洛克、卢梭等人认为，政府权力来自于人民大众的授权，但是作为庞大的“利维坦”，政府总是具有侵害公众权利的本性，因此，必须依靠权力制约的制度形式，才能对政府权力进行制衡。在这种政治制度的设计中，政府天生就是值得怀疑和不信任的。实质上，这种怀疑与不信任就是一种理性逻辑的生成，“所有当代政治都深深感染了理性主义”。[3]（p20）最终，理性主义逐步成为主导当代政府与公众信任关系的基本要素。

在公众与政府的信任关系中，其中重要的就是公众理性。公众理性更多表现为一种工具理性，“目的合乎理性：即通过外界事物的情况和他人的举止的期待，并利用这种期待作为条件或手段，以期待实现自己合乎理性所争取和考取的作为成果的目的”。[1]（p56）公众视自己为“理性人”，强调“理性人”的经济社会利益，遵循功利主义和理性选择的行动准则。按照公众理性的思维逻辑，公众的行为选择总是从自己的切身利益出发，尽量使自己的经济社会利益最大化。在公众与政府信任的关系结构中，公众基于理性主义的精神来选择是否信任政府，在公众的理性认知中，政府会有自己的特殊利益，它总是在公共政策中倾向维护自身利益，而忽视公众利益。更重要的是，在长期的日常经验生活中，政府还总是喜欢“失信于民”，违反承诺，这就更加深了公众对政府不信任的理性认知。在公众理性的引导下，公众具有相对独立的理性精神与怀疑态度，应该说，这种公众理性的运作有利于培养独立的公民人格，但是在政府信任治理中，往往由于只单方面凸显公众理性，从而导致公众对政府的信任出现消极趋向。

除了公众理性以外，还有政府理性也在发挥作用。所谓政府理性也是一种“工具理性”和有限理性，指的是政府也是理性的行为主体，它也遵从理性的行动法则。在实际的政治生活中，一方面，政府会致力于追求并维护特殊的自身利益，在决策制定中，政府理性很容易导致政府的“决策专制”，从而忽视来自公众和其他社会团体的表达，真正的公共利益无法形成；另一方面，由于社会资源获取的有限性，政府在行为过程中往往会形成决策的片面化与碎片化，从而导致政府行为动机与结果的偏差。最后，政府追求的总体利益更多是围绕以政府为核心而作出的结果，从而导致在公共事务治理中，政府为了所谓的“总体需要”，不愿意兼容社会公众的利益。可以看出，政府理性作为一种工具理性，它塑造的是以政府为中心的利益分配，甚至为了达到特定目标，政府往往会将政府理性进行 “伪装”，试图直接以政府的名义为公众代言，结果，自然会遭致公众的不信任甚至反对。在这种理性逻辑的生成下，公众利益得不到彰显，政府与公众之间又缺乏沟通，久而久之，就会导致公众对政府不信任感的蔓延。

无论是公众理性还是政府理性，都更多表现的只是一种工具理性，这种工具理性不可避免地会造成政府与公众的信任关系逐步恶化。因此，应该从理性层面加以改进，引入新的理性逻辑——公共理性。关于公共理性，洛克、卢梭、康德等人先后进行了论述，康德在《什么是启蒙运动》一文中认为，“公共理性”就是在一切事情上人们都有公开运用自己理性的自由。20世纪80年代，罗尔斯进一步完善了公共理性的概念，提出公共理性是“公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性，他们的理性目标是公共善，此乃政治正义观念对社会基本制度结构的要求所在，也是这些制度服务的目标和目的所在”。[4]（p225）在这里，公共理性就是一种涉及公共事务的实践理性，它关乎所有公民的公共论题，它所寻求的是在公共领域中达成社会普遍的公共利益,“公共性本身表现为一个独立的领域，即公共领域，它和私人领域是相对的”。[5]（p2）公共理性本身横跨国家理性、政党理性、利益集团理性和个人理性，并以成熟自律的公民社会为基础。在公共理性中，更重要的是价值理性得到了彰显，“价值合乎理性：即通过有意识对一个特定举止的——伦理的、美学的、宗教和或作任何其他阐释的——无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”。[1]（p56）总之，在公共事务中，涉及公共利益的行为都要遵循公共理性的准则，任何单极化的理性行为选择，则可能会破坏整个集体的公共利益。

二、政府信任流失的演化过程

在政府信任不断流失的背后，正是由于内在的理性逻辑出了问题，即公众与政府都单方面强化自身的理性逻辑，而这种理性逻辑又具有难以逾越的障碍，最终导致政府与公众双方缺乏沟通与兼容，无法生成可以跨域二者的公共理性，最终引发政府信任危机的发生。

（一）公众理性的生成逻辑。

在当代公民社会中，公众越来越具有强烈的参与性和能动性，其对政府的期望值也日益提高，对于公众而言，往往喜欢从“理性人”角色出发，追求自身利益最大化，由于公众理性具有很大的功利性和主观性，这种运作逻辑与政府行为容易产生冲突、矛盾，常常导致政府无法适应公众的需求，从而遭致公众的不满，也就导致了公众对政府的信任不断降低。

公众理性提升了公众对政府的期望值，容易形成信任落差。“信任指的是对某人期望的信心”。[6]不同于以往，在现代社会中，公众更多是扮演积极的公民角色,“今天在大多数的社会里，政府不能再指望有消极的臣民，他们必须面对积极的公民”。[7]（p181）作为积极公民，公众为了维护个人的基本权益，常常积极参与政治生活，而且总是不断向政府提出更高的要求，以此满足公众利益需求，但是在现实环境中，政府会受到各种主客观条件的限制，总会无法及时满足公众的诉求，一旦遭遇付出的期望落空，政府往往会被公众视为“失信于民”，进而引发公众的信任感流失。

公众理性容易造成公众与政府的对立关系。在现代社会中，公众与政府不应该是对立的关系，但是由于公众理性追逐个人利益的至上化，以个人立场出发，无法兼容政府利益与个人利益的平衡，在二者利益面前，公众理性也容易将二者关系对立化，认为政府利益与公众利益无法协调，政府利益总会损害公众利益，如此一来，公众理性总是强调要警惕政府利益的侵害，维护个人利益的绝对化。在很多危机事件中，公众总是凭借历史经验或外界传言，认为政府为了维护自身利益，不会秉持公正的客观立场，“人们在获取信息之前，就会先入为主地存在一种既定的看法和认识，就是屏蔽的成见”。[8]（p72-75）由此，在这种公众理性的诱导下，公众自然不会信任政府。

公众理性还容易损害公共利益。对于公众而言，政府信任并不关系到公共事务和集体福祉，而只是政府与公众之间的“私人”关系，公众可以依靠个人理性来决定是否愿意信任政府，而不必考虑到他人或集体的看法，自然也不会考虑政府的利益。公民作为单个的政治人，自然享有信任政府的自由选择权利，但是这种公众理性的思维逻辑却能够损害整个公共利益。公众对政府不信任看似只是一个私人问题，但实质上却关系到所有集体或公共利益，因为政府治理的公共事务涉及整个社会，公众不信任政府，势必会影响政府治理行为，损害其他群体的合法利益。以公共政策为例，一旦公众出于理性考虑不信任政府，必然会变得消极、冷漠，这种公众“不作为”会影响政府的政策制定效果。特别是在危机事件中，公众理性带来的不信任更会加剧整个社会的集体不信任，公众诉求得到了满足，但受伤害的却可能是整个公共利益。

应该说，公众理性具有一定的合理性，但是由于公众理性将个人利益绝对化，不懂得尊重必要的协调与兼容，一旦遭遇公共危机事件，公众常常对政府充满抵触情绪，更不愿意主动合作，减轻政府压力，“运用公民不服从的权利，也正如任何其他权利一样，必得理性地构建，以期有助于实现参与此一运动的人们的目的，或者他所欲帮助的人的目的”。[9]（p168）因此，公众理性必须实施内在的理性逻辑改造，才能重新建立公众与政府健康的信任关系。

（二）政府理性的生成逻辑。

政府信任的本质就是政府自身的建设问题，公众是否愿意信任政府，在很大程度上，都是来自于公众对政府行为的认知及判断。因此，政府的行为逻辑直接会影响到公众的政府信任。通常来说，政府行为都是坚持政府理性的运作，即认为政府也是理性主体，会维护和追求特定的利益，而正是由于政府将政府理性绝对化，从而引发政府信任的流失。

政府在公共事务治理中，坚持追求工具理性，为了达成特定的政治目的，往往重视治理工具的有效性，而忽视了公共价值与公共精神，从而很容易损害公众利益，造成公众对政府的不信任。在实际政治生活中，政府在政府理性诱导下，为了追求结果与目的，更多的从决策工具的有效性来作出行为选择，诸如决策手段是否能带来利益最大化，在这种工具理性引导下，政府就变得愈加追逐有效的行为手段，而忽视了行为内在的价值属性。由于政府行为缺乏治理价值的体现，往往在实际运作下容易损害公共价值。作为其中的重要组成部分，公众的合理需求也会受损，自然也会带来公众对政府的不信任感。

政府理性会造成政府行为的短期性与片面性，从而引发公众的不信任感。政府理性只是一种有限理性，在各种资源的限制下，这种政府理性很容易走向封闭化与碎片化，带来理性短视，无法生成正确的行为选择。正是由于政府理性是以政府立场为依归，结果形成了政府理性与实际情况的落差。在现实政治中，政府理性往往夸大了政府治理能力，但恰好相反，政府理性不是一种无限理性，它只能从在有限理性的范围中进行选择，因此，政府理性作出的行为选择不可避免地存在技术上的弊端，这种理性缺陷自然会带来公众的不信任感。

政府理性会要求将政府利益置于公众利益之前，从而引发公众利益的被剥夺，造成政府与公众的对立情绪，最终导致公众对政府的不信任。作为理性的行为主体，政府自然会优先考虑自身利益，在此基础上，构建相应的治理行为。但是，政府理性将政府利益攸关性置于首位，但政府利益并不代表真正的公共利益，在政府理性中，来自公众的利益诉求常常被边缘化。在日常的政府治理中，政府往往不愿意主动纳入公众和社会团体的利益，以一些地方听证会为例，听证得出的决策往往更多地代表了政府的特殊利益，而忽视了公众的利益表达，结果严重挫伤了公众参与的积极性。长期下去，公众对这种政府举办的行为常常不报以希望，缺乏信任。“在实际生活中，我们可能常常不信任一个组织，而只是根据对它过去行为的归纳而依赖其明显的可预见性”。[10]（p28）不仅如此，由于缺乏制度约束，政府理性也很容易出现逾越和失控，在很多时候，政府都存在“与民争利”的理性倾向，诸如在现实政治生活，我们可以看到，很多地方政府把追求自身利益置于其他利益之上，私自建造豪华公寓，享受特殊社会福利等，这种行为都是过度追逐政府理性的体现，公然违背了政府为民众谋福利的宗旨，久而久之，自然会造成公众对政府的不信任。

在现代公共事务治理中，政府已经越来越体现其为单独行动的理性主体，而这种理性主体总是会追求政府利益的最大化，忽视公众利益的表达。在这种政府理性的运作机制下，政府理性无法掩盖自身具有的理性缺陷，难以凸显其所代表的国家属性与公共属性。对于公众而言，一旦政府成为追求特殊利益的理性主体，自然会竭力维护政府形象，坚守政府立场，而无法保持更加超然的公共价值，结果，公众就会滋生严重的政府不信任。

三、公共理性的嵌入

基于公众理性或政府理性存在的理性缺陷，政府信任才会陷入不断降低的恶性循环，因此，需要实施公共理性的嵌入，也就是要超越公众理性或政府理性。“公共理性不是某个社会行为主体的单向理性，而是社会行为主体关注政治共同体的公共利益、公共价值、公共精神的理性”。[11]（p49）移植新的公共理性与公共价值，加快宪政民主治理，建立政府与公众的协商民主机制，推动政府与公众之间合作型关系的形成，彻底改良政府与公众的关系结构，逐步提升公众对政府的信任感。

在公共理性的嵌入下，政府和公众都应该超越各自的理性逻辑，回归统一的公共理性。“个人理性的策略导致集体非理性的结局这一悖论，对理性的人类能够取得理性的结果这一基本的信念似乎构成了挑战”。[12]（p15）政府信任流失责任首先在于政府将政府理性绝对化，公众利益被剥离出去，政府治理行为违背了公共利益的基本价值，“任何精英都以共同命运的象征作为旗号来为自己辩护和维护自己的利益”。[13]（p31）这种政府理性最终与整个公共理性产生了无法克服的障碍。对于公众来说，也同样是坚持公众理性的至上化，公众理性只是每一单独个体的利益体现，无法代表整个公众利益，也无法包容政府利益。超越各自的理性逻辑，回归统一的公共理性，就是强调一种社会的集体理性与集体责任，即政府与公众都应该包容各自的理性逻辑，约束政府理性或公众理性趋向单极化，在共同的整体利益原则下行动，“建立在共同的利益基础之上的网络能够提供稳定的治理模式”。[14]（p19）如此一来，政府自然会信守集体理性承诺，也不会随意侵害公众的合法权益，公众也能以客观公众的立场理解政府，政府信任流失的现象就能逐步得到改进。

公共理性嵌入后，必须确定公共理性与公众理性或政府理性的内在关系。公共理性建立在原有公众理性或政府理性的基础之上，在公共理性建构之后，公众或政府依然会坚持原有的理性逻辑，只是应该保持在合理的边界范围中。对于政府信任而言，也不可能彻底否认公众或政府追求合理的自我利益，“信任必须与自我利益联系在一起”。[15]（p184）重要的是，无论是公众或政府都必须遵循公共理性的基本逻辑，如果公众理性或政府理性并没有触犯公共理性，则应该维护这种理性逻辑的存在，相反，如果公众理性或政府超越了公共理性，则应该以公共理性为标准，及时制止不合规定的理性行为。否则，让公众理性或政府理性超越公共理性之上，则会造成严重的社会秩序失控，损害社会公共利益。因此，只要在公共理性的基本框架中，允许公众理性或政府理性的继续适当发挥，则会在政府与公众信任关系中形成新的理性动力，公众为了理性利益，会积极信任政府，而政府为了自身利益，也会致力于加强政府与公众的积极互动。由此，依靠公共理性的规范，借助原有理性逻辑的推动，势必能大大提升公众对政府的信任。

嵌入公共理性，必须加快宪政民主治理建设。建构公共理性需要来自公共领域的监督和批判，在罗尔斯看来，公共理性只有在宪政民主体系中才能得到实现。当前，公众之所以不信任政府，很大程度上来自于政府权力失去制衡，由于政府权力过大，且没有其他权力机构可以进行监督，很容易形成以政府理性为基准的治理行为，在相当多的公共决策中，政府不愿意让公众参与分享，在危机事件中，政府往往更是对公众刻意隐瞒真相，以政府意志扭曲公共意志，如此一来，公众自然会形成利益被剥夺感，进而对政府失去信任。同时，缺乏宪政民主治理建设，也会对公众行为选择造成冲击，在公众认知中，政府总是会滥用权力，维护政府特定利益，而不会优先考虑公众利益，但由于公众没有制约政府权力的机会与渠道，因而，在大多数时候，公众对政府就采取了消极的不信任。一旦宪政民主治理得到落实，政府与公众各自在相应的边界范围行动，遵守共同的宪政规则，则能重新恢复政府在公众心中的权威，信任也就得到重塑。

有了统一的公共理性，政府和公众还应该建立协商合作机制，“合理的政治共识依赖于公民的协商”。[16]（p284）公共理性是民主协商的前提与基础，只有各方遵守公共理性，民主协商才具有可行性。所谓民主协商，指的是在民主治理过程中，通过协商讨论的方式，彼此达成共识。在以往的政府信任流失中，公众之所以长期不信任政府，很大程度在于政府以强势力量自居，并不会主动寻求得到公众的谅解或支持，一旦遭遇危机治理事件，往往采取粗暴或消极的方式对待公众，而在公众这边，对于政府的诸多做法多多持有怀疑主义的看法，常常带有主观先入的看法，即认为政府总是在维护自身利益，公众的情绪化看法自然会加剧双方的对立性，造成双方无法坚持以公共理性为基础的协商合作精神，互相将对方立场绝对化，不愿意主动进行沟通协商，化解存在的分歧，最终公众与政府形成互不信任的最差局面。因此，政府首先要改变强者姿态，以对等的行为角色，主动争取公众的支持，及时化解各种冲突；而公众也要转为合作者的角色，主动倾听政府沟通，帮助政府化解危机。只要双方共同坚持公共理性，彼此逐步培育理性协商能力，公众的政府信任就能得到逐步恢复。

此外，还要在公共理性的基础上，塑造合作型的政府信任模式。政府理性或公众理性都是单独从工具理性出发，这种理性逻辑存在无法突破的障碍，因此，政府或公众应该实现工具理性与价值理性的统一，重新建立政府与公众的新型合作模式，将公众对政府的信任恢复到一个合理的范围。在以政府理性或公众理性为主的传统信任结构中，公众与政府都是以工具性的理性计算来建立双方的信任关系，“契约型信任关系的基本特征是工具理性，它变现为一种外在性的，以互惠交换为基础的计算式的信任”。[17]（p97）这种信任关系是不稳定的，很容易遭遇信任危机，因此，应该在引入公共理性的基础上，培养政府与公众的公共理性能力，建立合作型的政府信任关系。“合作行为可以增加责任感和创造信任的氛围，必然推进信任的建设”。[18]（p262）首先，政府要以公共理性为导向，从命令者向合作者转变，给予公众充分的信任，主动有效维护公众利益；其次，公众也要坚持公共理性，应该尽力改变对立者的角色，主动成为政府的合作者，加强与政府的沟通、协商。“在公众和治理主体之间，相互信任、相互理解、相互协商和相互接受的合作关系取代了原来在官僚化社会中‘命令-服从’、‘施动-回应’关系”。[17]（p204）在这种合作模式中，政府和公众都应该彼此给予信任合作，将信任建立在合作的基础上，通过合作又逐步扩大信任的基础，从而推动在信任领域中的合作治理。