食品行业协会自律监管的功能分析与推进策略研究

2012-04-12刘文萃

湖北社会科学 2012年1期

关键词：行业协会自律监管

刘文萃

（天津科技大学法政学院，天津 300222）

食品行业协会自律监管的功能分析与推进策略研究

刘文萃

（天津科技大学法政学院，天津 300222）

我国现行的政府垄断型食品安全监管模式，无论是在主观的监管意愿，还是客观的监管能力，始终都存在着无法完全克服的固有缺陷和制度缺失。相较于政府行政监管的他律约束而言，食品行业协会的自律监管，在信息获取、监管动力、监管成本、监管范围等诸多方面，均具有不可替代的功能优势，可以有效弥补政府行政监管之不足。但囿于法律和体制限制，当前我国食品行业协会的发展面临诸多障碍，食品安全治理中食品行业协会自律监管的功能优势，并未得到有效发挥。推进我国食品行业协会的自律监管，要重塑食品安全“合作治理”新理念；健全食品行业协会的法制基础；改革双重管理体制，提升食品行业协会在食品安全治理中的主体地位；完善自主治理结构，加强食品行业协会自身能力建设；调整优化食品行业协会布局，提高食品行业协会的行业代表性；加强食品行业协会自律管理体制建设，发挥食品行业协会在食品安全诚信体制建设中的主体地位。

食品安全；管理理念；食品行业协会；自律监管；合作治理

近年来，频发的食品安全事件，引发了中国社会和民众普遍的民生焦虑，也在不断挑战政府监管部门的形象和公信力。为了应对食品安全监管环境的深刻变化和不断升级的食品安全危机，2009年2月28日最新颁布的《中华人民共和国食品安全法》，一个重大而显著的变化，就是在原有的政府单一行政监管模式之外，首次从国家立法层次高度，明确规定食品行业协会应当加强行业自律，支持和鼓励社会团体、基层群众性自治组织以及新闻媒体等社会性力量参与食品安全治理。这一变化，既是对日益严峻的食品安全形势的现实回应，更传递出在对食品安全危机政府监管失灵的理性反思后，中国致力于推进和打造食品安全多元化监管体系，引入和加强包括食品行业协会在内的社会性监管主体的重大立法意图。

在此背景下，研究和探讨如何在现代食品安全治理理念的指导下，有效整合社会资源，从法律和制度上强化和提升食品行业组织的独立、自治和自律功能，完善食品行业自律监管机制，推动政府与社会主体在食品行业监管领域的合作治理，从而以行业自律监管弥补政府监管失灵，无疑具有积极而现实的意义。

一、我国食品安全管理理念的现代转型：从一元垄断到多元共治

民以食为天。食品安全关涉民生福祉与社会稳定，具有公共产品的基本属性，作为基础性的社会秩序，政府行政监管的介入具有必然性。但是，一个不容忽视的事实是，随着科学技术和经济、社会的快速发展，食品产业日益复杂化，传统上单纯依靠政府行政监管来保障食品安全的理念与模式，越来越难以有效应对复杂现实的挑战。特别是在现代社会结构复杂、分化加速、快速多变、价值与利益多元化的时代背景下，政府所面临的各种公共问题与所面临的管理环境，都变得愈加复杂、动荡和不确定，官僚机构的庞大规模，“加之官僚体系本身的保守、消极、被动，以及官僚制度的墨守成规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、效率低下、腐败”[1](p8)等所造就的官僚体制的弊端，使得政府官僚制行政模式面临着空前的管理危机。20世纪70年代末开始席卷全球的“新公共管理”政府改革运动，即肇始于此。

作为对此的回应，主张充分调动和整合包括市场体系和社会体系在内的一切积极力量，凸显公私协力的合作治理，成为当代政府治理理念的共识。具体到食品安全管理领域，总结世界发达国家食品安全有效治理的成功经验，就是既要加强政府监管部门的能力建设，又要集中社会力量，群策群力，充分发挥包括各食品行业协会、食品从业者、第三方检验检测机构、消费者以及新闻媒体在内的多元社会主体的参与治理。进而，由政府主导的单一治理，走向政府与市场、政府与社会的多元主体在食品安全监管领域的合作共治。

以此来检视我国的食品安全管理，我国现行的食品安全监管体系，仍属于典型的政府垄断型监管模式。该模式意味着“从主体角度来看，政府是唯一的监管主体，监管什么、怎样监管、监管到何种程度等，都由政府这个唯一的监管主体来确定；从过程视角来看，政府以垄断的方式包揽整个监管过程，没有其他主体介入其中”。[2]这种基于政府垄断型行政监管体系基础之上的食品安全“单中心治理”模式，从监管意愿与监管能力的二维视角来审视，均存在明显不足与缺陷：

1.从意愿来看，政府行政监管动力不足。

政府并非天然地具有追逐公共利益的倾向。人是自利的、理性的效用最大化者。[3](p4)政治市场上的个体在某种程度上同样也是追求自我效用最大化的“经济人”。政府部门及其行政人员也都具有自身的利益需求，部门利益的存在及行政监管人员的自利性影响，在缺乏有效制度约束下，可能导致政府监管行为目标异化，甚至出现监管者被监管对象“捕获”的“管制俘获”问题；另外，从我国的食品安全监管的实践来看，食品安全最薄弱的环节恰恰是对监管者的监管。当前我国食品安全问责体系不健全，对监管机构本身的监管没有真正地建立起来，问责乏力削弱了食品安全领域行政问责的警示作用，由此，导致政府行政监管机构压力不足，动力缺乏。

2.就能力而言，政府行政监管能力有限。

首先，政府监管部门获取信息的不充分性。食品行业是典型的信息不对称行业。现代食品工业涉及到农业科学、生物技术、化学工程、健康科技、机械装备及环境工程等众多复杂科技的综合运用，在生产工艺的复杂程度及管控难度上都与日俱增；更由于食品产业链条涉及种植、养殖、生产、加工、包装、仓储、运输、销售、消费等社会化大生产众多环节，单个消费者乃至政府监管部门，均难以全面掌握有关食品质量与食品安全的全部有效信息。基于信息不对称基础上的政府对食品安全领域的行政监管与规制，可能导致两方面的突出问题：一是由于政府公共政策大都建立在信息不充分的基础上做出，因而极易出现政策效应的滞后性、不平衡性以及效力的递减性；二是在政府管制过程中，为了很好地监督管理人的活动，管制当局必须对被监管部门的生产情况了如指掌，然而，向它提供这些情况的却是被监管部门，因而被监管者出于对自身利益维护的需要，在向监督部门提供信息时则故意隐瞒实情，甚至虚构信息，骗取监管者在现实条件下做出最有利于被监督者自身利益最大化的政策决定。[4](p28)

其次，政府行政监管的成本高昂。政府监管要受到人、财、物与信息等既有资源的约束和限制。现代食品工业本身的复杂性特质，加之受限于我国经济、社会发展水平，当前我国食品产业的规模化程度低，经营主体众多且分散。面对数量众多且分散的监管对象，政府监管部门的人力、物力、财力与技术手段，均面临巨大挑战。监管人员不足、监管经费短缺、监管技术落后，现有条件下监管任务不断加大与监管力量严重不足的矛盾不断加剧，往往使得实际监管缺位。同时，现行的多部门监管体制格局下，多部门联合执法在实际操作中往往还要付出相当大的协调成本。

综合以上分析，可以看出，政府垄断型的食品安全监管模式，无论是在主观的监管意愿，还是客观的监管能力上，始终都存在着无法完全克服的固有缺陷和制度缺失。因此，在我国,食品安全行政监管体系本身存在制度性缺陷，食品安全监管机构的透明性、可问责性及能力建设等均存在不足的背景下，打破政府作为唯一主体的垄断型监管模式，推动社会多元主体共同参与的合作治理，既是对食品安全“单中心治理”模式下“政府失灵”的现实回应，也是发达国家有效治理食品安全事务的基本经验总结。

二、食品行业协会自律监管的功能优势：基于比较分析的视角

行业协会是社会生产专业分工和市场竞争发展到一定阶段的客观要求和必然产物，是现代市场经济体系的重要组成部分。食品行业协会则是由食品行业企业及其他组织自愿结合组成的、为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的自治、互益性行业组织。食品行业协会是现代食品安全社会性监管最重要的主体之一。从发达国家实际经验来看，食品行业协会以其自律机制参与食品安全监管，在推动行业自律，整合行业资源，提供教育、培训与技术咨询服务，全面提升行业整体水平以及构筑政府部门与行业企业之间的沟通平台等方面，起着举足轻重的作用，显示出巨大的社会潜能和效益。大量的实践业已证明，食品行业协会的自律监管，作为独立于政府与食品生产经营企业之外的“第三方监管”，既减少了政府对微观经济主体具体经营活动的直接干预，又能发挥行业组织在信息获取、专业技术与降低监管成本等方面的功能优势，从而可以有效弥补食品安全治理领域政府与市场的“双重失灵”。

具体而言，相对于自由市场的自发调节和政府部门的行政干预，食品行业协会的自律监管，其比较优势主要体现在以下几方面：

1.信息获取优势。食品行业协会是由食品行业各领域内的直接从事食品生产经营的会员单位组成。作为行业代表，食品行业协会对本行业内食品的生产技术、工艺流程、原料配方、产品品质、成本及销售管理等方面的信息，具有天然的认知优势，相对于政府监管部门与普通消费者，他们距离各自行业内食品质量和安全信息最近，知悉程度最高，其信息获取成本也最低。

2.监管动力优势。食品行业协会是所在行业整体利益的代言人。因此，出于行业整体利益和长远发展考虑，食品行业协会及其会员企业对业内个别企业的假冒侵权、虚假宣传、违法经营等各种可能危及整个行业信誉、导致行业危机的食品安全问题，具有更为强烈的监管意愿和主动介入的原动力。此外，政府的行政监管主要侧重于食品安全问题的事后监管，而食品行业协会的自律机制则可以提前介入，使监管环节前移，防患未然。

3.专业技术优势。随着现代食品工业的快速发展，食品行业中各种新材料、新技术、新设备、新工艺、新产品层出不穷，专业性和技术性不断增强，单纯依靠政府行政监管，难以跟上食品行业快速发展的步伐。食品行业协会则熟悉行业、了解企业，并集中了本行业领域内的众多专业人才，对市场的感知能力以及专业技术等方面，优势突出。鉴于此，食品行业协会在食品安全信息收集、分析和披露、食品安全标准制定、食品安全认证、检验检测、风险预警、信用评估等专业领域，均可发挥这种技术上的优势。

4.比较成本优势。现代市场经济是秩序经济，政府对食品行业的行政规制作为外部规范，必须考虑到执行成本和效率问题。“由于行政成本的限制，政府不可能深入到每一家企业中进行安全监管，而更多的是以点带面，或进行抽查”。[5]相比之下，食品行业协会作为食品企业自发组成的互益性组织，拥有内部的成本分担机制，其行业管理成本可以由会员企业分担，从而可以大大降低政府部门的行政监管成本。同时，食品行业协会的自律监管本质上是一种集体合约机制，不同于传统政府行政监管自上而下单向度的外部强制，其运行主要基础为会员企业建立在公开、平等、合意原则之上所制定的行规行约。行规行约作为自律章程，属于典型的内部规则，是利益相关各方重复博弈和反复均衡的结果，此种内在规则一旦产生，无需借助外在强制力量就能够为人们自觉遵循，[4](p34)这种“团体自我管制的方法非常有效，与国家的进入相比，社会成员更乐意接受团体的自我管制。……自我管制避免了国家的过分介入，它在国家和团体之间划分了一条安全线，同时，社会团体可以在执行中消化政策，他们的专门知识、信息、经验和判断，促进了有效执行国家政策的环境，而光靠国家的直接干预是做不到这一点的。……自我管制使社会团体成为推行公共政策的组织，这不仅有利于良好社会秩序的形成，同时也降低了国家管制的成本。”[7](p122-123)就成本效益分析的角度而言，行业协会自律监管基础上的自主治理,优于政府行政干预的外部强制。

5.监管范围优势。目前，我国食品安全行政监管主体，涉及农业、质检、工商、卫生、商务等多个部门，众多监管部门在职责上存在重叠交叉，造成监管责任不清，且政府监管权力还被纵向的层级体制所分割；同时，政府部门的行政监管属于时点管理，难以做到全过程监管，不可避免出现监管的空白和盲点。由此，在我国现行食品安全单一政府监管体制架构下，“分段监管有盲区、品种监管难落实”的弊端十分突出。行业协会则在一定程度上可以打破这种地域和层级上的限制，对某一特定类型食品实行全过程的跟踪监管，从而可以在相当程度上弥补现有政府监管体制上的缺陷。

总之，在一个快速、多变、日益复杂的现代社会，伴随食品行业的快速发展，必须摒弃“全能政府”的传统理念，打破政府垄断型监管体系基础上的单中心治理模式，引导和推动社会多元力量介入食品安全管理。由此，积极探索建立和完善以食品行业协会为组织基础的食品行业自律监管体系，依靠行业组织力量，充分发挥食品行业自身的自我调控与自律监管功能，以行业自律监管来弥补政府行政监管体系的制度性缺陷，逐步实现食品安全监管领域政府与社会行业组织的合作治理，是构建食品安全监管长效机制的关键，也是我国食品安全治理体系改革的方向。

三、当前我国食品行业协会自律监管功能缺失及其原因分析

改革开放以来，伴随着市场经济体制的逐步确立和政府职能转变的不断推进，现代市场经济中行业协会的功能与作用日渐得到重视。在此背景下，我国食品行业协会发展迅速。1984年成立的中国食品工业协会，就是新中国首批试点成立的全国性行业协会之一。2004年《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发[2004]23号）中明确提出，要充分发挥行业协会和中介组织的作用；2007年国务院发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见（国办发 [2007]36号）》，进一步强调行业协会加强行业自律的作用，对行业协会商会改革和发展的必要性与实施方案做出了规定；2009年颁布实施的《中华人民共和国食品安全法》，则在第七条专门明确规定：“食品行业协会应当加强行业自律，积极引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识。”

但从我国的实际情况看，食品行业协会在总体上发展滞后,在食品行业企业中的认同度不高,缺乏应有的影响力与号召力，行业自律监管并没有真正发挥出其应有的作用。无论是基于与发达国家食品行业协会自律功能运作的横向比较，还是对食品行业协会本身整体发展状况的纵向考量，食品行业协会在我国食品安全治理中的功能优势与独特作用，都未得到有效发挥，与理论上应有之自律功能和社会的要求均有较大差距。这从近年我国所发生的一些重大食品安全事件的处置过程中，一些食品行业协会的“集体沉默”和不作为，即可见一斑。

概而言之，当前我国食品行业协会自律监管功能的缺失，主要表现在以下三点：

第一，部分食品行业协会的独立意识与自治品格的缺失，自身定位模糊，沦为政府部门的附属或职能延伸，缺乏权威性和公信力，自律监管意识不强；第二，总体上，食品行业协会的覆盖面窄，行业代表性不足，缺乏对企业的号召力和凝聚力，自律监管功能有效发挥的社会合法性基础不足；第三，自身能力建设亟待提高。

究其原因，影响我国食品行业协会自律监管功能有效发挥的障碍因素，主要有以下几方面：

1.法制建设滞后。

我国行业协会的相关立法总体滞后，现有法律法规的一些内容难以适应行业发展的要求。目前，我国直接规范行业协会的全国性法规，只有国务院1998年10月发布的《社会团体登记管理条例》，迄今为止，尚未出台一部针对行业协会的统一的、专门性的法律或法规，对行业协会的性质、地位、职能、治理结构、运作范围、权利义务等作出明确界定。行业协会的法制建设滞后，其独立法律地位的确立缺乏国家统一立法的确认和保障，导致行业协会的建设不规范、权威性也大打折扣。

现代食品行业覆盖面广，行业细分程度高，现有的法律规范将其纳入社会团体，缺乏科学的分类管理，忽视了食品行业协会内部会员企业多样性的差异；且《社会团体登记管理条例》基本上属于程序性法规，只是一个社会团体登记管理的程序性条例，不能满足行业协会改革发展的实体性规范要求。食品行业协会的法治框架不完善，法律法规不健全，导致其自身定位不明确，法律地位不高，企业认同度低,开展相关活动缺乏应有的法律依据，自主、独立的自律监管功能发挥的合法性基础不足，从而制约了其功能优势的有效发挥。

2.管理体制不顺。

在我国目前行业协会管理体制之下，食品行业协会的健康发展受到相当程度的制约和限制。一方面，依据《社会团体登记管理条例》,各级政府对食品行业协会的管理，实行由民政部门和业务主管单位双重审批、双重负责的“双重管理体制”，同时实行“非竞争性”的原则，基本上遵循“一业一会”或“一地一会”的设置原则，且同时规定在民政部登记注册的全国性行业协会在各地不得建立系统组织。这种“双重管理”和“非竞争性原则”导致的体制瓶颈，使得很多有成立需求的食品行业无法再成立新协会，而另一些已经成立但是没有很好发挥作用的食品行业协会，则因缺乏竞争和退出机制而继续存在，从而限制和制约了食品行业协会进一步发展；另一方面，由于历史和现实的种种原因，相当一部分食品行业协会具有自上而下的成立背景和准政府运作模式，导致其自身定位的模糊，部分食品行业协会成为政府管制职能的延伸，带有浓厚的行政色彩，缺少为企业服务的精神和动力，服务能力不强，服务形式单一，对企业缺乏吸引力。由于上述体制原因，相当一部分食品行业协会在企业中缺乏必要的凝聚力和号召力，企业的认同度低，其行业自律和监管功能的社会合法性基础严重不足，难以发挥实质性的作用。

3.食品行业协会覆盖面窄，代表性不足。总体而言，我国食品行业协会的总量仍然偏少，从覆盖面看，食品行业产业链涉及种养殖、生产、加工、流通、消费、餐饮等环节，食品、食品原料、食品相关产品种类繁多，市场细分明显，而当前食品行业协会总体发展滞后，与产业发展相脱节，且参会的多为大中型企业，中小企业比例偏低，行业代表性不足。

4.自主治理机制薄弱，能力建设存在不足。

食品行业协会作为行业自律性组织，独立与自治是其本质所在，也是其各项功能有效发挥的前提和基础。但如前所述，受制于我国现有食品行业协会的特殊生成背景，相当一部分为体制内改制而成，政府对行业协会的不合理管制，致使其在人权、事权和财权上均在不同程度上受制于政府行政机关，导致部分食品行业协会独立意识与自治品格的缺失，加之自主治理结构不健全，组织机构单薄，运作机制不规范，导致自身能力存在明显不足，其自律监管有名无实。

四、推进我国食品行业协会自律监管的路径选择与制度建构

随着我国市场经济体制改革的不断深入，政治体制改革的逐步展开，行业协会的重要地位和社会意义日益凸显。目前，关于行业协会在推动经济社会发展和规范市场秩序构建中的地位和价值，已经得到理论界的充分肯定和认同。在国家政策扶持的大背景下，近年来，我国食品行业协会发展迅速，特别一些地方性的食品行业协会，在推动地方食品行业发展和参与食品安全治理中，发挥了越来越重要的作用。但同时不容回避的是，其发展过程中的外部环境约束和自身组织和能力缺陷问题，也日渐凸显。目前，中国食品行业协会几乎都不同程度地面临着政府对协会放权不够，缺乏法律规范和政策扶持、自主治理机制不健全、能力建设亟待加强等一系列问题，食品行业协会在食品安全治理中的潜力，有待进一步挖掘。因此，作为现代食品安全治理体系的重要组成部分，如何为食品行业协会发展提供更为良好的外部环境和有效的自我发展机制，是推动食品行业协会健康发展、加强行业自律监管必须正视的课题。

（一）重塑食品安全“合作治理”新理念，提高对食品行业协会自律监管的认识。

面对现代社会食品安全问题的复杂性特质，必须重塑我国的食品安全监管理念。要充分认识到：面对转型中国食品安全问题的复杂现实，任何单一监管主体，均难以实现食品安全治理的全部职能，均不具有在短期内挑起确保13亿人口食品安全重任治理目标的能力。从发达国家的成功经验来看，行政监管、法律干预和行业自律，共同构成了规范食品市场秩序、确保食品安全治理目标的制度基础。

因此，面对不断升级的食品安全危机，应对日趋严峻的食品安全监管形势，必须打破“全能政府”理念下的“政府垄断”型监管模式，树立现代食品安全多元主体“合作治理”的新理念。按照这一新理念，摒弃公共行政等于政府行政的狭隘观念，在进一步强化和提高政府行政监管能力的同时,应大力推进非政府公共行政，充分整合社会资源,加强社会性监管,引进以行业协会等自律性组织为代表的社会力量，构建多元主体在食品安全监管领域的合作治理。

（二）完善食品行业协会发展亟待解决的法制基础，推进食品行业协会自律监管的立法建设。

我国食品行业协会的管理存在亟待解决的法律缺位问题。推进食品行业协会的自律监管，食品行业协会的运行和管理必须纳入法制化轨道。“我国目前的法律体系是以社会系统的二分法为基础的，市民社会这个中间层在立法时很少给予考虑”。[8](p23)目前，作为食品行业协会成立和运作主要法律基础的《社会团体管理条例》，仅仅是对1989年10月发布的原条例的简单修订，实质上并无重大原则性修改，其对行业协会与其他社团组织的管理以政治性、行政性因素为主，带有浓厚的计划经济色彩，并体现出较为强烈的 “管控”倾向，已经不能适应新形势和新条件下行业协会发展的现实需要。

鉴于转型期我国食品安全问题的严峻形势，建议可以考虑以食品行业作为试点，加快行业协会的立法工作，推进食品行业协会的单行立法和分类管理研究，为全国性行业协会立法创造条件和积累经验。参照国际上关于行业协会的立法经验，在总结食品行业协会立法试点实践的基础上，应制定专门的《行业协会法》，进而在《行业协会法》的基本原则和法律框架下，通过配套的法律法规，对食品行业协会的性质、宗旨、原则、设立条件和程序，组织结构与基本职能、会员权利与义务、治理结构与运行机制等做出明确规定。进而，强化食品行业协会的法人治理，赋于其独立的法律地位，为其独立、自治功能的有效发挥提供法治保障。同时，要在法治框架内合理界定政府行政监管与食品行业协会自律监管的职能边界，为食品安全治理中的政府职能部门与食品行业协会的合作治理奠定法治基础。

（三）改革双重管理体制，提升食品行业协会在现代食品安全治理中的主体地位。

政府的宏观管理体制，对于行业自律组织的产生与发展，起着至关重要的作用。从食品行业协会的体制基础分析，我国现行的民政和业务主管部门对行业协会的 “双重管理”体制，是食品行业协会独立性不强、自治基础薄弱、职能发挥有限的体制性根源。

“双重负责管理体制是在计划经济体制下国家在对社会团体归口管理的实践中形成的一种制度安排。这种制度安排首先是出于满足政府部门的管理需要和规避相关风险的需要设置，而不是以促进社会组织的发展为目标的”。[9](p28)此种“管控”取向的管理体制，实际上否定了行业协会的自治性质，使行业协会无法履行其契约原则和民主原则，难以真正成为会员企业所信赖的组织。在相当程度上而言，“双重管理体制是现行行业协会管理体制滞后的关键因素，双重管理体制一方面为主管部门延续部门特权提供了制度保障，另一方面也给市场领域内生需求的实现设置了制度障碍”。[10](p186)

因此，必须加快推进现行的双重管理体制改革，改革的基本方向是要改变既有体制对行业协会的 “控制型管理”取向，转向以扶持和培育为基本价值取向；改革的基本目标是还原食品行业协会的民间性和独立性，按照“企业创办、市场运作、政府扶持”原则，整合现有行业协会资源，实行“政会分开”，推动其向民办民营、自主管理、自我服务方向发展；改革突破口和基本路径则是取消“双重许可”的设立制度，逐步实现行业协会与其业务主管单位相脱离，打破食品行业协会发展的体制性障碍和束缚。

在改革双重管理体制的基础上，推进政府职能部门与食品行业协会在食品安全管理领域的合作治理，实现政府行政监管与行业协会自律监管的良性互动，还有赖于法治框架下的政府管理理念转变和政府职能的进一步调整。现阶段行业协会发展的关键在政府。一方面，以《中华人民共和国食品安全法》的出台和实施为契机，进一步推进政府食品安全管理的理念和职能转变，加大对食品行业协会的扶持和引导，把可以通过自律性管理更好实现的行业管理职能，移交、授权或者委托给食品行业协会行使，使政府从行业组织可以更好发挥作用的食品安全特定监管领域中退出来，为食品行业协会的成长和自律监管功能的发挥，释放必要的空间；另一方面，加快推进食品行业协会立法工作，在法治框架内明确食品行业协会的独立主体地位和自律监管职能，打破行业协会对政府的依从关系，并明确界定政府行政执法和行业自律监管的职能边界，建立政府行政监管与行业协会自律监管的基础制度架构，从制度安排上明确食品行业协会与政府同为食品安全治理主体的平等地位，推进食品安全领域政府监管与行业协会自律监管的合作治理。

（四）完善自主治理结构，加强食品行业协会自身能力建设。

食品行业协会发展成长的最大动力，来自于会员企业对自我利益的追求。会员企业的共同利益是食品行业协会生存发展的生命之源。食品行业协会只有真正代表行业的整体利益，切实维护和实现内部成员的共同利益，在此基础上，才能担负起行业管理和行业自律的公共职能。这是食品行业协会自律功能有效发挥的社会合法性基础。如果食品行业协会缺乏独立性、代表性，缺少行业管理的实际职责和权限，则其必然难以获得企业的认同和信赖，导致自身权威性和公信力的丧失。换言之，如果企业可以通过其他渠道绕过食品行业协会而达成自身的利益诉求，那么食品行业协会的作用也就被规避和抵消了，其功能优势自然无法发挥，自律监管功能也就难以真正实现。由此，提高食品行业协会的代表性，确立能够实现会员利益保护的自主治理结构，是其自律监管功能有效发挥作用的社会基础。

为此，一方面，加强食品行业协会自我管理，完善内部组织机构，健全民主治理机制，推进自主办会。参照现代公司治理结构，建立会员大会、理事会和监事会分权制衡的现代行业协会管理运行机制，实行理事会领导下的秘书长日常负责制，理事会成员、会长、秘书长等均按照民主程序选举产生，实现“领导人自选、经费自筹、决策自主、运行自由、责任自担”，[11]还原其自治本质，使食品行业协会真正成为自我管理、自我教育、自我服务、自我协调、自我约束的行业自治组织；另一方面，必须强化服务意识，提高服务能力，加强食品行业协会人力资源队伍建设，推进其在行业规划与管理、行业标准制定、技术咨询提供、信用体系建设、市场监管、人才培训等方面进一步发挥作用，从而通过切实履行服务职能，提升对行业企业的吸引力和社会公信力，并通过开展行业服务、争取社会捐款或赞助、承担政府授权或委托工作，争取购买服务事项等多种方式筹措经费，增强自身可持续发展能力。

（五）调整优化食品行业协会布局，提高食品行业协会的行业代表性。

中国的食品行业协会从20世纪80年代初开始出现，经过30多年的发展，目前已经初具规模。但从总量看，食品行业协会仍然偏少，在全国行业协会中所占比例偏低，行业覆盖面窄，代表性不足，制约了行业自律功能的有效发挥。

因此，要进一步放宽政策限制，给予行业协会更大的自主发展空间，积极培育和扶持市场内生和企业自发组建的食品行业协会；同时，对既有食品行业协会进行存量优化，建立健全行业协会进入和退出的机制，对一些名称相似相近、业务交叉重复、分类过细的食品行业协会，应通过平等竞争进行归并重组；而对一些名不符实，行业代表性不强，公信力不高，不能代表和维护会员利益，且长期不开展业务活动，内部管理混乱，以及违法、违规的食品行业协会，则应由登记管理机关予以注销或依法撤销。在此基础上，进一步优化食品行业协会布局，扩大食品行业协会履盖面，提高食品行业协会的行业代表性。

（六）加强食品行业协会自律管理体制建设，发挥其在食品安全诚信体系建设中的主体地位。

总体而言，目前我国食品行业协会的自律监管意识不强，自律机制不健全，自律监管能力有待提高，相当一部分食品行业协会仅仅发挥了搭建会员企业交流平台的功能，在行业自律方面则基本无所作为。针对我国食品行业协会发展的现实状况，推进食品行业协会自律监管功能发挥，可着重从以下两方面入手：

1.推进食品行业协会自律管理体制建设。行业自律组织的自律监管源于自律组织参与者的合意，其规则具有契约属性。食品行业协会要发挥自律监管职能，必须建立和完善行业自律性管理体制和约束机制，首要的就是要建立健全自律规则体系，并以此规范、约束会员企业的各种违法违规和机会主义行为，维护市场秩序。这是实现行业协会自主管理、自我发展、自我教育、自我约束的制度基础。同时，鉴于食品行业协会的行规、行约等自律规则体系，其建立和运行的基础为契约关系，建议以立法的形式，进一步明确食品行业协会作为自律组织的监管职责和权力，参照国际经验和做法，将通行的属于食品行业自律组织自律管理的事项直接在法律中予以明确，以此提高食品行业协会自律管理的效力和权威。

2.发挥食品行业协会在食品安全诚信体系建设中的主体地位。党的十七大报告指出，“促进国民经济又好又快发展，要完善现代市场体系，健全社会信用体系”。市场经济本质上是信用经济，良好的社会信用体系是建立和规范市场经济秩序的基础和保障。要充分发挥食品行业协会在食品行业信用体系建设中的主体地位，进一步推动食品行业协会开展行业信用调查、签订行业诚信公约、加强诚信教育培训、建立行业企业信用档案、诚信信息披露制度、奖惩制度、黑名单公示制度等，对食品安全情况进行跟踪监测，以行业信用评级及奖惩机制等手段，提高会员企业的社会责任意识，提高从业人员职业道德水准和业务素质，以行业自律推动市场“优胜劣汰”的竞争机制真正发挥作用，防止食品行业出现“劣胜优汰”的“逆向选择”，推动企业自觉地守法、守信、守德。

结语

转变食品安全管理理念，推动食品行业协会等行业自律组织参与食品安全监管，构建自律和他律并行的多元化监管体系，是国际食品安全治理的基本经验总结和发展趋势。

当前，我国食品行业协会自律监管功能缺失的原因，既有法律制度缺失等外部环境因素的影响，也有自身发展能力等的内在缺陷制约，只有通过系统性的改革创新，才能得到解决。要通过进一步健全食品行业协会的法治基础，改革完善食品行业协会管理体制，提升食品行业协会的能力建设，优化食品行业协会的布局，加强食品行业协会自律管理体制和诚信体制建设等，确立食品行业协会在食品安全治理中的主体地位，推动其自律监管的功能的有效发挥。

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