我国食品安全责任保险研究

杨 柳

(山东大学经济研究院山东财经大学金融学院，山东济南 250014)

我国食品安全责任保险研究

杨 柳

(山东大学经济研究院山东财经大学金融学院，山东济南 250014)

食品安全责任保险能够降低食品安全事件的发生频率、减少政府的监管风险和责任，有效保障消费者的权益。应对食品安全问题，推行食品安全责任险不失为一种好方法。许多国家和地区都有着推行食品安全责任保险的成功经验，我国也完全具备推行的条件。由于食品安全责任保险是准公共产品，在我国的法律社会环境下以强制的方式推行更适宜。

食品安全;责任保险;强制

近年来，苏丹红、毒奶粉、地沟油、瘦肉精等一系列性质恶劣的食品安全事故频频发生，严重侵犯了广大消费者的生命和健康权，引起社会各界的强烈关注，而承担监管责任的政府也面临着巨大压力，甚至被迫承担了一些本应由涉案食品企业自己承担的责任。面对这种情况，政府出台了许多有效的监管措施，强化了食品安全法律法规的执行，取得了明显成效。然而，完全依赖政府的监管解决食品安全问题是不现实的，也是不可行的。因此，为了降低食品安全事件的发生频率、减少政府的监管风险和责任，有效保障消费者的权益，我国应当以多元化的方式来应对食品安全问题，其中由保险公司向食品企业推行食品安全责任险不失为一种好方法。①苏号朗:《我国食品安全监管之检讨》，《政法论丛》2010年第2期。

一、我国推行食品安全责任保险的必要性

食品安全责任保险是被保险人在保险合同列明的经营场所内生产、销售食品，或者现场提供与其营业性质相符的食品时，因疏忽或过失致使消费者食物中毒或引发其他食源性疾患，或因食物中掺有异物造成消费者人身损害或财产损害的，受害人或者其代理人向被保险人提出索赔，保险人在合同约定的赔偿限额内负责赔偿的责任保险。②王化楠:《中国食品安全责任强制保险研究》，西南财经大学2009年硕士论文，第37－39页。从表面上看，食品安全责任保险仅仅涉及食品生产经营者和消费者的关系，是食品生产经营致害后的一种处理措施，与食品安全问题的应对关系不大。但是，现代保险理论告诉我们:保险不仅具有经济赔偿、金融贸易等功能，而且具有社会稳定功能。食品安全责任保险对于食品安全的监管、消费者权益的保障以及政府的政治风险与企业的经营风险的降低有着不可替代的作用。因此，在当前我国食品安全形势严峻的情况下，推行食品安全责任保险有着相当的必要性。

(一)可以强化食品安全监管

在现代社会，对市场中产生的问题，往往通过市场规律这只“看不见的手”和政府干预这只“看得见的手”结合起来，通过发挥市场作用和政府作用来解决。推行食品安全责任保险就是通过市场手段，发挥保险公司对食品企业的监督和激励作用，从而解决食品安全问题。一方面，食品企业在投保前，保险公司要对食品企业提交的保险购买申请进行严格的审查，包括审查企业是否具备符合国家标准的生产资质、卫生条件、产品配料等，同时还要对企业进行风险评估，企业需要根据风险评估结果进行风险状况整改;另一方面，在保险合同生效后，作为被保险人的食品企业必须全面有效履行合同约定的义务，这就在间接层面强化了对食品安全的监管。“食品安全责任保险作为一种双务合同关系，要求作为被保险人的食品企业要获取保险公司的保险赔偿金，就必须履行其在该保险合同中承担的相应义务”，①贾林青:《保障食品安全商业保险或为蹊径》，《法制日报》2011年9月26日。遵守国家有关食品领域的安全生产和经营的技术标准，维护其生产和经营的食品在消费领域的安全。另外，一旦发生食品安全事故，保险公司的理赔要经过查验、审核、定责、赔付等程序。如果查验审核不属于食品安全因素的将不予赔付。这使得保险公司在一定程度上实际履行了食品安全监管的职责。

(二)可以缓解政府面对的压力

食品安全问题不仅涉及食品企业和消费者的利益，而且涉及社会公共利益。因为食品安全事故的发生具有受害群体以及事故发生时间、地点的不确定性，加之事故发生后，受信息传播等因素的影响，容易造成社会恐慌，甚至造成群体事件，严重影响社会稳定。②詹承豫、刘星宇:《食品安全突发事件预警中的社会参与机制》，《山东社会科学》2011年第5期。因此，各国政府都非常重视对食品安全的监管，并且把食品安全监管责任作为政府应当承担的责任之一，但是，目前我国政府却过多地承担了这种责任。事实上，由于食品企业极其分散且数量庞大，受人、财、物等因素的制约，单纯强调政府监管的效果并不理想，存在较大监管风险。如果推行食品安全责任保险，就可以强化企业的食品安全责任主体地位，强化保险公司对投保人的监管，从而构建起包括政府、企业、保险公司、消费者在内的更加严密和有效的食品安全监管风险机制。另外，一旦发生食品安全事件，受害人能在第一时间得到及时和基本的保障，能为全面妥善地处理食品安全事件提供有利条件，从而减轻政府部门的应急压力;还可以避免由于食品生产、经营者无能力赔偿，政府为了社会稳定不得不承担赔付责任的情况，减轻了政府的经济责任。

(三)可以强化企业社会责任

在现代社会，企业是基本的生产经营单位，其从事的商品生产经营活动不仅要实现自身的赢利，还应当服务于社会。承担社会责任是企业的基本责任之一。实施食品安全责任保险是落实食品企业依法承担社会责任的重要手段，因为食品安全责任保险可以督促食品企业落实食品安全责任。另外，食品安全问题一旦发生，就可能构成大规模侵权，从而面临着巨额的损害赔偿，所引起的赔偿责任可能会极大地影响企业的生产经营，甚至可能导致企业的破产倒闭，而食品责任保险能够在一定程度上弥补企业因发生食品安全责任事故而引起的经济损失，维持企业的正常生产经营。

(四)可以有效维护消费者合法权益

食品安全事故发生后，涉案企业不一定有足够的经济实力支付赔偿金，特别是在较大范围内侵犯消费者生命健康和财产权益的情况下更是如此;即使企业有支付能力，也可能存在推脱责任等情形，致使受害者很难及时获得充分赔偿，而食品安全保险能在一定程度上弥补这一缺陷。因为食品安全事故发生后，通过责任保险机制，保险公司会及时介入食品安全责任事故的赔偿、救助和责任处理，能够给受害人更加迅速合理的经济赔偿。

二、域外推行食品安全责任保险的考察

对于食品安全责任保险，大多数国家和地区是将其作为产品责任保险的组成部分而以产品责任险的名义推行，只有极少数国家和地区将其单列出来予以推行。产品责任保险与产品责任密切相关，产品责任本质上是一种法律责任，其责任程度、责任范围等受所在国侵权责任法及产品责任法的影响较大，因此，在各国侵权责任法与产品责任法的责任体系有较大差别的情况下，包括食品安全责任保险在内的产品责任保险的设计及运行也存在较大差别。下文选取几个有代表性的国家和地区的食品安全责任保险及其运行状况予以介绍，以资借鉴。

欧盟在1985年产品责任指令出台前，除法国民法典中有严格责任因素存在，法院按照合同法或者法律规定对食品安全责任案件实施严格责任外，其他国家基本没有针对产品责任的特别法律，更遑论食品安全责任的特别法律了。1985年欧盟产品责任专门指令针对产品责任问题包括食品安全责任问题作了规定，放弃了欧洲大陆法传统的过失责任原则，采用严格责任原则，并将严格责任扩展到整个欧盟成员国，而且还在诉讼中实行举证责任倒置，这样一来，包括食品企业在内的生产企业的法律风险急剧增加。③廉恩臣:《欧盟食品安全法律体系评析》，《政法论丛》2010年第2期。但是，在欧盟国家，赔偿体系中不承认惩罚性赔偿，且实行福利国家的政策，受伤害的一方通常是通过社会保障获得赔偿，如在比利时等国家，只有当国家提供的福利不足以补偿受害者时，才由产品责任保险提供补偿。尽管大多数国家都规定，提供补偿的社会保障机构有权向生产企业追偿，但是，实际上追偿很少发生。因此，产品生产者包括食品企业实际上并没有受到太大的经济损失，企业投保产品责任险的动力不足。产品责任指令出台后，产品责任保险的保险费率有所增加。目前，各国的责任保险投保面不足，产品责任险市场不温不火。①赵晓旭:《产品安全与产品责任保险——以美国、欧盟和日本为视角》，《财经论丛》2010年第5期。

在美国，包括食品安全责任在内的产品责任属于各州的立法事项，因此没有统一的产品责任法。尽管1979年美国商务部提出了《统一产品责任法(草案)》，供各州采用，但至今尚未被各州采用。不过，美国大多数州对食品瑕疵造成危害的法律责任适用严格责任原则，并且支持惩罚性赔偿，这导致在消费者十分注意维权、法院经常判决巨额赔偿金的背景下，一旦发生食品安全事故，食品企业将有可能陷入破产倒闭。因此，美国的食品安全责任保险非常发达，食品安全责任的覆盖面非常大，投保率也非常高。甚至出口到美国市场上的食品，购买食品安全责任险也是开具信用证的必要条件。当然，由于赔付额过高，也给保险公司带来了巨大压力，使得许多保险公司难以承受，导致保险公司不得不提高保费，严格限制保险种类，使得食品安全责任保险陷入危机。面对这种情况，近年来，美国对严格责任采取了较为保守的态度，增加了原告的举证负担，扩大了被告的抗辩理由，食品安全责任保险制度正慢慢走出危机。②赵晓旭:《产品安全与产品责任保险——以美国、欧盟和日本为视角》，《财经论丛》2010年第5期。

日本在1995年《新物造责任法》实施前，尽管出现了森永奶粉砷中毒事件(1955年)、北九州全味食品公司米糠油中毒事件(1968年)等食品安全问题，但是法院在处理这类案件时主要依据的是民法典709条关于侵权法中疏忽责任的规定，受害人承担的举证责任较大，很难追究食品企业的法律责任，食品企业的法律风险较小，此时虽然私人产品责任保险很早就存在，但食品企业很少购买食品安全责任保险。1995年后，日本确立了产品责任的严格责任原则，食品企业面临的法律风险明显增大，食品安全责任在日本食品企业界受到广泛关注，购买食品安全责任保险的企业数量急剧增加，甚至为减轻中小企业负担还出现了能节省保费的团体保险。不过，日本在适用严格责任时不是特别严格，且无惩罚性赔偿，法院裁决的赔偿金一般较为合理，日本的食品安全责任保险没有像美国一样出现危机。③高欣:《产品责任保险制度研究》，黑龙江大学2010年硕士论文，第25－26页。

我国台湾地区在1979年就核准开办了食品业“产品责任保险”，但是食品业产品责任保险自发售以来，投保者并不踊跃，且多以外销产品为主，这一方面是因为产品责任保险承保条件过于严格，另一方面是因为产品侵权行为采用过失责任原则，消费者在因食品安全事故遭受损害而要求赔偿时，举证难度很大，因而或自认倒霉，或委曲和解，很少有人以诉讼方式解决。既然食品制造者或销售者不负赔偿责任，自无需通过产品责任保险来分散其可能承担责任的风险。为提升对食品安全的监管，2008年台湾地区立法规定了食品必须强制投保产品责任险。台湾地区《食品卫生管理法》第21条规定:经“中央主管机关”公告指定一定种类、规模之食品业者，应投保产品责任保险，其保险金额及契约内容由“卫生署”会商有关机关后定之。据此，“卫生署”在2007年5月2日公告了“食品业者投保产品责任保险”，确立了凡是持有营利事业登记证的食品经营者，包括制造商、进口商、委托他厂代工的产品供应者，应如期完成投保，并应保存相关的保险文件，以维持保险单的有效性而备查核，并按不同食品的类别，分为四个阶段实施，并已在2009年11月全面完成了投保事宜。台湾强制食品经营者投保产品责任保险，其范围是:“食品产业发生被保险产品未达合理的安全期待，具有瑕疵、缺点、不可预料之伤害或毒害性质等缺陷，致第三人遭受身体伤害、残废、死亡者，被保险人依法应负之赔偿责任，由保险公司补偿”。并规制最基本之承保条件是:“每一个人身体伤害最高100万元;每次事故最高理赔金额为新台币400万元(不论每一意外事故为几个人受伤害);保险期间内累计最高理赔金额为新台币1000万元(不论保险期间内发生几次意外事故)。”④谢绍芬:《食品业产品责任保险制度研究——中国台湾食品业强制保险立法的启示》，《经济与管理》2011年第12期。

三、我国实施食品安全保险制度的可行性

通过上文考察，我们发现，各个国家和地区的食品安全责任保险的实施情况，与各自的法律环境、政策环境等多方面密切相关，因此，我国能否广泛实施食品安全责任保险，首先要考察我国是否具备相关条件。通过以下几个方面的考察，笔者认为我国已经具备了广泛实施食品安全责任保险的条件。

(一)侵权责任法律制度的完善为食品安全责任保险的推行奠定了基础

食品安全责任保险本质上是企业对法律风险的一种分散和共担。其存在的前提是食品企业能切身感受到自身存在的法律风险而不得不采取措施去规避。而法律风险的大小与一个国家的侵权责任制度密切相关。近年来，我国在立法上已经取得了很大进步，侵权责任制度基本完善，尤其是有关食品侵权责任的规定更是为食品安全责任保险的实施预留了广阔的空间。譬如，我国《产品质量法》第41条第1款规定:“因产品存在缺陷造成人身、缺陷产品以外的其他财产损害的，生产者应当承担赔偿责任。”第42条规定:“由于销售者的过错使产品存在缺陷，造成人身、他人财产损害的，销售者应当承担赔偿责任。销售者不能指明缺陷产品的生产者也不能指明缺陷产品的供货者的，销售者应当承担赔偿责任。”2009年12月通过的《侵权责任法》规定:“因产品存在缺陷造成他人损害的，生产者应当承担侵权责任。因销售者的过错使产品存在缺陷，造成他人损害的，销售者应当承担侵权责任。”可见，我国法律对产品生产者采取无过错责任原则，即严格责任原则，对产品销售者采取过错责任原则，由此可见，企业面临着较大法律风险。更为重要的是，我国法律规定了惩罚性赔偿。《侵权责任法》第47条规定:“明知产品存在缺陷仍然生产、销售，造成他人死亡或者健康严重损害的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”2009年2月通过的《食品安全法》更是规定了权益受损的消费者可向侵权人索取高达10倍的赔偿金。①薄守省:《论食品安全事故中的赔偿责任人》，《政法论丛》2010年第2期。这些法律规定加大了食品企业面临的索赔风险，增强了其转移和分散风险的需求，为食品安全责任保险提供了市场空间，也为保险公司开办食品安全责任保险提供了适宜的法律环境。

(二)政府的支持为食品安全责任保险的开办提供了政策环境

我国政府对责任保险在政策上采取鼓励与支持的态度，如《国家重大食品安全事故应急预案》中涉及到后期处置时规定:“重大食品安全事故发生后，保险机构及时开展应急救援人员保险受理和受灾人员保险理赔工作。”2006年颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》则提到:加快保险业改革发展，积极引入保险机制参与社会管理，协调各种利益关系，有效化解社会矛盾和纠纷，完善社会化经济补偿机制，大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制，采取市场运作、政策引导、政府推动、立法强制等方式，发展产品责任险等保险业务。保监会也表示要鼓励、支持保险公司开发食品安全相关责任保险产品，拓展相关业务，提高贯穿事前、事中、事后的全方位保险服务。②《保监会鼓励险企开发食品安全责任险产品》，《证券日报》2009年6月9日。事实上，我国有些地方政府的食品质量监督部门正在积极与保险公司协商，推行食品安全责任保险，比如上海徐汇区、安徽绩溪县就在开展这项工作。

(三)保险行业开办责任险的成功实践为大规模发展食品安全责任保险提供了经验支持

我国保险公司从1980年恢复国内保险业务以来，保险业快速发展，保险业务水平迅速提高，目前已经把保险业务的触角伸向了责任险。比如，根据我国《道路交通安全法》第17条、《海洋环境保护法》第66条、《煤炭法》第44条、《建筑法》第48条和《内河交通安全管理条例》第67条、《旅行社条例》第38条等的规定，相应行业的主体和车船所有人应当投保责任保险，一些特殊的职业也被要求投保责任保险，为此我国保险行业开办了雇主责任保险、公众责任保险、产品责任保险等险种。这些险种的开办为推动食品安全责任保险提供了参照。特别是从2007年开始我国交强险实现了全行业的扭亏为盈，其中的经验可以为食品安全责任保险提供一定的借鉴。另外，我国的一些保险公司也已经开始涉足食品安全责任保险，主要承保出口到欧美市场的食品安全责任，当然，也有少数保险公司开办了国内食品行业的保险，如餐饮场所责任保险、食物中毒和其他食源性疾病保险等，虽然从目前来看，规模较小，险种单一，社会影响较小，但是为全面广泛实施食品安全责任保险积累了经验。

(四)食品企业对食品安全风险和保险功能认识的转变为推行食品安全责任保险提供了动力

随着我国对外经济交往的深入发展，许多食品企业在出口食品到欧美等发达国家市场时，慢慢习惯于投保食品安全责任保险，并认识到了食品安全保险转移风险的功能。这种认识随着国内法律环境的变化、企业遭受索赔风险的增加还会进一步提高。另外，接连出现的食品安全问题，使公众越来越关注食品安全问题，加之民众的维权意识逐渐增强，食品企业面临的索赔风险日益增加，食品企业以侥幸心理应对食品安全风险的做法越来越不现实，这就会激发食品企业管理风险、寻求保障的动力，为推广食品安全责任保险创造有利条件。

四、我国推行食品安全责任保险的路径

(一)食品安全责任保险的推行方式

食品安全责任保险虽然是商业性保险行为，投保人与保险人完全可以在平等自愿的基础上，就合同内容进行协商，投保人有权选择保险人，决定向哪家保险公司投保，而保险人有权决定如何承保。但是，食品安全责任保险又有它的特殊性，即被保险人虽然是食品生产、加工和销售企业，但投保人与保险人的最终目的是保护受到损害的第三者的利益，使受害的第三者得到及时有效的经济补偿，因而具有正外部性特点，是准公共性产品。食品安全责任保险的这种属性决定了在我国企业社会责任感还比较弱，许多企业只顾眼前利益，不顾长远利益和社会利益;尽管侵权法律体系已较为完善且存在惩罚性赔偿，但目前法院判决的赔偿数额与美国等国家相比还比较低且难以执行;①李喜梅:《中国巨灾保险制度探讨》，《山东社会科学》2009年第9期。公民维权意识虽有增强但与欧美等发达国家相比差距还很大的情况下，完全采用美国式的市场推行机制是不现实的。更何况食品安全责任保险涉及对食品安全责任风险的评估、承保食品的类别、承保方式、费率的厘定、风险管理和保险理赔、诉讼程序等多个环节，对保险公司有较高的技术要求，运行成本相对较高;且有些食品安全事故一旦发生，被害人群规模较大，赔偿数额较高，对以营利为目的的保险公司的经营稳定性有较大冲击。鉴于此种情况，笔者认为，应当借鉴我国台湾地区的模式，以强制的方式推行食品安全责任保险。具体而言，我国可以制定食品安全责任强制性保险的法规，以立法形式强制保障其实施，可采用两种方式:一是修订新《食品安全法》，将食品安全责任强制保险列入其中;二是单独立法，参考《机动车交通事故责任强制保险条例》制定《食品安全责任强制保险条例》。②梁敉静:《恼人的食品责任险》，《金融世界》2011年第7期。

(二)食品安全责任保险的产品设计

食品安全责任保险既然以强制的方式推行，就不能完全依照商法的规则运行，还应当遵行公法的基本原则，保证运行的公正性。这就要求保险公司在设计保险产品时科学合理地处理好保险公司、投保企业和受害人的利益关系。首先，在总体上，食品安全责任保险应当采取不盈利不亏损的原则运行。因为在以强制方式推行食品安全责任保险的情况下，投保人的选择性相对来说受到一定的限制，保险公司处于优势地位，如果允许保险公司自由设计保险产品，其就可能凭借自身的行业垄断地位，完全以自己的利益为中心而忽略投保企业和受害人的利益，从而获取垄断利润。当然，食品安全责任保险毕竟是一种商业险，在保险产品设计时也应顾及保险公司的经济利益。其次，合理地确定各相关利益主体的权利义务。保险合同的保险条款不能仅以保险公司利益为重，对投保人、被保险人约束较多，对保险人的赔偿责任和义务规定较少，而应当保证各方的权利义务基本对等。其中最为重要的是科学设定保险责任范围和责任免除范围，明确保险责任不仅包括被保险人的人身伤害、疾病、死亡或财产损失的补偿，还应包括被保险人为食品责任事故支付的法律费用及其他经保险人事先同意支付的合理费用，防止保险公司不合理地缩小保险范围;同时为防止投保人不履行自己的安全注意义务，应当允许保险公司对由于食品企业故意的行为或明知其行为会导致消费者伤害或损失仍希望或放任损害结果发生的行为拒绝支付赔偿金。③耿宁、戴同斌、李洁瑜:《我国食品安全责任保险制度的建立与完善——以〈食品安全法〉的实施为背景》，《湖州师范学院学报》2010年第3期。再次，科学设计费率条款，以促进食品企业社会责任的履行。譬如，应当允许食品安全责任保险设计保险费奖惩条款，采取梯级费率。对于在保险期限内履行了食品安全责任而未发生食品安全事故的食品企业，适用优惠费率，反之，对于食品安全事故频发的食品企业则适用惩罚费率。④贾林青:《保障食品安全商业保险或为蹊径》，《法制日报》2011年9月26日。最后，还要合理设计保险运行程序。如明确赔偿期限、保险期限、保险事故发生后的证据收集与认定、赔偿处理等相关问题，确保公正合理。

(三)食品安全责任保险的政策支持与监管

食品安全责任保险具有公益性，其经营风险大大高于一般商业险，因此在强制推行食品安全责任保险的同时，政府应当通过财政、税收等手段加大对保险公司的政策扶持，同时也应该对参与投保的食品企业给与税收上的优惠和其他方式的激励，以降低他们投保责任保险的成本，提高他们参与责任保险的积极性。⑤贾林青:《保障食品安全商业保险或为蹊径》，《法制日报》2011年9月26日。另外，保险监管部门应当积极指导保险公司加强对保险产品和保险服务的管理，引导保险公司确定更加符合食品企业需要的险种，给予保险公司费率浮动权限，同时还应当与质量监管部门、食品监管部门分工合作，共同出台有关措施，加强监管，保证食品安全保险的健康实施和食品安全责任的全面落实。

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

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1003－4145［2012］06－0097－05

2012－04－08

杨柳，山东大学经济研究院博士研究生，山东财经大学金融学院讲师，主要从事金融学研究。