制度化信任与和谐警民关系建设探析

赵玉丽

（南京森林警察学院，江苏 南京 210094）

制度化信任与和谐警民关系建设探析

赵玉丽

（南京森林警察学院，江苏 南京 210094）

从类型学的角度来说，警民关系可以划分为具有陌生人特征的制度化信任关系与具有熟人特征的人格化信任关系，二者在构建和谐警民关系中是相互补充，共同起作用的。不过，在当代的复杂社会中，制度化信任在警民信任关系建设中具有更为基础的地位。通过典型案例的调查分析我们可以发现，我国当前的警民信任危机主要体现为“制度化信任危机”。因此，增进我国警民间的信任关系也必须从制度建设入手，在吸纳当前公安机关所采取的有益经验的同时进行制度创新，加强民众对于地方公安机关的组织与法律约束力的信任力度，建立起一套系统的制度化信任体系。

警民关系；制度化信任；人格化信任；警民信任危机

警民信任关系指的是公众对于公安等警务组织的心理预期和心理状态。例如：人们愿意相信公安机关人员，认为他们的工作是为民众利益服务的，支持他们打击违法犯罪的行为，在自身利益受到威胁时可以依赖他们等等。本文研究采取的是狭义上的警民信任关系研究视角，我们认为民众对于公安警务人员的信任对于双方信任关系来说有着基础性的地位，也是警民信任关系建设需要重点考虑的核心。

现代社会理论研究表明，信任是社会秩序的基石。没有信任，人与人之间将无法有效合作，社会将陷入无序状态。不需要太多的论证，我们就可以发现当前我国各地区的警民之间的关系并不十分和谐，警民之间缺乏信任。2007年震惊全国的杨佳袭警案本身以及民众对于这一事件的反应就直接证明部分地区的警民关系已经达到相当紧张的状态。警民信任关系对于警察的警务工作绩效以及社会的稳定有着十分重大的影响。党的发展历史表明，正是党和民众之间的鱼水之情才保证了党在弱势地位下取得了革命的胜利。如果警务机关失去了人们的信任，也就失去了群众的帮助，那么就会陷入孤军奋战的境地，甚至会发生警民之间的冲突。这会危及到党的执政基础，影响国家的政治稳定。我国的警民信任关系建设已经成为实践中十分迫切的问题。

与实践的迫切需要相比，学术界对警民信任关系的学术研究还处于起步阶段。国内有2篇学术论文专门论述警民信任关系建设的，它们是：黄伟闻的“建立警民信任关系，努力构建和谐社会”，[1]王淑平的“警民信任危机成因分析——基于‘期望差异’理论”。[2]前一篇论文侧重于论述警民信任的重要性，后一篇文章则从期望理论的角度分析了警民信任危机所产生的原因及建设路径。另外，在关于警民关系的研究中也有不少学者涉及了警民信任问题。

为了推进我国的警民关系研究，本文将以警民信任关系的生成为观察视角，结合一些具体案例来分析我国的警民信任关系出现危机的原因、现状，并提出相应的政策建议。笔者认为，我国警民信任危机主要体现为制度化的信任危机，改进警民信任危机，只有从警民关系的制度化建设入手，才能真正建立起警民之间的和谐关系。

一、警民关系的制度化信任与人格化信任

社会信任问题在西方是学术界关注和研究的核心问题之一。信任在人类生活中的重要性自古以来就受到中外思想家们的重视，但是将信任作为社会科学中理论探讨和实证研究的一个中心课题却还是近50年的事情。西方学术界关于信任的研究以西美尔、卢曼和吉登斯3人最为著名。西美尔认为，社会信任可以分为人类信任和系统信任，传统社会以人格信任为主，现代社会则以系统信任为主。卢曼在此基础上，进一步对社会信任的交换媒介进行了研究。他在1979年发表的《信任与权力》一书中，提出货币、真理、权力是社会信任关系的三种主要交换媒介，它们在社会信任的形成过程中有着十分重要的作用。[3]吉登斯则从新的视角将信任的类型概括为人格信任、符号系统和专家系统。除了他们之外，巴伯的《信任的逻辑与局限》(1983)、艾森斯塔德等人的《保护人、被保护人和朋友》(1983)、福山的《信任：社会道德与繁荣的创造》(1995)也产生了重要影响。

西方学术界对信任的研究有着多样的观察视角，不过，根据它们的研究，可以将社会生活中人们之间信任关系的产生归纳为两大类型：[4]

第一，基于人格相互理解而产生的信任。这种信任关系的产生主要有赖于三个因素：1.增进对交易伙伴的了解。如果人们发现一个人在以往与他人交往中没有欺骗他人的记录，那么这个人就是可以信任的；2.交往对象在未来一个长时间的范围内，双方重复交易的概率很高。在这种情况下，如果一方欺骗，很可能 就会遭受到对方的惩罚，会使得其利益受损。在这种情况下，欺骗属于不明智的举动，因而受到抑制；3.交往双方的交易内容呈现多样化、复杂化的特点。在这种情况下，多种交往内容之间的相互制约，大大增加了欺骗的成本。根据以上的人格信任原理，只有当民众对警务人员的素质和品质在接触中有好感之后，或者双方交往的时间足够长、频率足够高，在一定程度上形成了“交往共同体”条件下，民众才会产生对警务人员的信任。从这个角度讲，警务人员的素质、道德、守法意识等对于民众的信任会产生强烈的影响。所以，为了提高民众对警务人员的人格信任，必须加强警务人员的道德培养、提高警务人员的素质、形成良好的职业行为规范、树立警务人员良好的职业形象。

第二，制度化信任。制度化信任又可分为两种，一种是组织化信任，即基于对特定组织约束而产生的信任；另一种是法律信任，即基于相互约束的社会游戏规则而产生的信任。组织化信任与法律信任二者的共同点是它们都是一种陌生人的信任关系，只不过前者的边界是有限的，而后者在特定社会中具有普遍性特征。

组织化信任是基于组织规则而形成的信任，也就是说人们相信合作者在组织规则的约束下，在组织管束下行动。如果违反了正式规则，组织将会对其进行惩罚。在这种情况下，对组织个体的行为的监督由组织承担，如果组织对于个体的约束是有力的，那么组织个体的行为将是可预测的。在组织化信任中，社会个体之间的信任关系可以扩大到陌生人之间，交易也可以是单次或少数次。交易双方也不需要有太多的了解，只要人们相信组织的约束力，那么交易就可以顺利展开。根据组织信任原理，应当加强公安机关的组织制度建设，使其法制化，并使得这种组织化建设为民众所了解和信任，使警务人员的行为具有“组织人”的行为特点。在这种情况下，民众则对于警务人员因为对其组织的信任而有了保障。

在法律信任中，法律规范约束社会交往主体两个方面的权利义务，即使个体在高度流动的社会中也会处于互相监督的地位。这种机制具有实施惩罚的手段，具有可实施性。根据法律信任理论，以下都是重要的、需要建设的内容：首先，必须使警务运行机制保持公开，因为如果民众对于警务机制事务完全不了解，那么民众也无法对警务机关形成监督。其次，警务活动必须依据特定的程序进行，允许公民进行合法参与。社会资本理论研究表明，如果民众对于公共事务无权参与，那么民众将会对之采取一种冷漠的态度。第三，加强国家正式法律对于公安机关的制度监督。可信承诺的原理表明，如果没有民意机关对行政机关进行监督，那么行政机关行为的可信性将难以得到保证。因此，必须加强各级人民代表大会对于行政机关的监督，同时公检法机关之间也必须进行相应的监督制度建设。

根据以上信任理论，我们可以将警民信任关系区分为两种类型，一种是警民关系的制度化信任，另一种是警民关系的人格化信任。前者是属于陌生人信任的范畴，后者属于熟人信任的范畴。熟人信任只能在具有“共同体”性质的氏族村落的社会中存在，具有地域狭小性和封闭性特点。现代社会是高度的复杂性社会，社会的流行性大，社会阶层复杂，城市规模巨大，社会信息传递快等，人与人之间呈现出陌生人社会的特点，所以在现在社会单独依靠人格化信任是无法有效运行的。因而社会信任的基础应当依赖制化信任，而以人格化信任为补充。

二、制度化信任的缺失与当前警民信任危机

当前我国出现的警民信任危机集中在各地区发生的一些警民冲突事件中体现出来。为了考察我国警民信任危机的特点，本文以下将以近年来产生较大影响的云南孟连事件、贵州瓮安事件以及湖北石首事件为例进行分析。

云南孟连事件：2008年7月19日，普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县发生一起群体性突发事件。孟连县公安机关依法对勐马镇勐阿村的5名犯罪嫌疑人，以涉嫌聚众扰乱社会秩序罪、故意伤害罪进行强制传唤。公安民警在执行任务过程中，受到500多名群众围攻、殴打。在冲突中，民警被迫使用防暴枪自卫，致使2人被击中死亡。之后，公安民警与当地民众处于强烈的对抗状态。该事件受到党中央、国务院和省委、省政府的高度重视，在社会上亦引起广泛关注。

湖北石首事件：2009年6月17日，湖北石首市笔架山街道办事处东岳路永隆大酒店门前发现一具男尸。当地警方鉴定认为，死者涂远高，生前为该酒店厨师，死亡原因是自杀。不过，对于警方的鉴定结果，亲属表示怀疑，将尸体停放在酒店内，拒绝火化。围观群众也同样认为警方的鉴定结论不可信，这导致围观群众越聚越多，少的时候有数千人，最多时有数万人。湖北省公安厅、省武警总队、荆州市公安局从各地抽调了上千名武警、公安干警到石首处置事件。由于处置失当，部分围观群众多次与警察发生冲突，导致多名警察受伤，多部消防车辆和警车被砸坏，酒店遭焚烧，造成了重大的不良社会影响。

贵州瓮安事件：2008年6月28日与29日，贵州省黔南布依族苗族自治州瓮安县一名女中学生李树芬溺水死亡，公安机关鉴定为自杀。部分群众和中小学生对对死因的鉴定结果表示怀疑，公安机关没有给予及时答复。于是人们越来越对公安机关不满，就聚集到瓮安县公安局和县政府请愿。围观群众聚集达2万多人，一些人对政府机关进行了攻击。瓮安县公安局、县政府多间房屋被烧，县委办公木楼、数十台机动车及大量党委、政府和公安机关公文档案、办公用具被毁。

在以上这三起事件中，民众和当地公安机关之间发生暴力冲突的根本原因在于民众对于公安机关的不信任。民众认为，当地公安机关处理事务不公正，在行为上偏袒利益集团，为利益集团服务。这种认识是民众在长期与公安机关的接触中积累形成的认识，并通过这些事件集中暴发出来。在云南孟连事件中，孟连很多地区的日常公安工作归边防派出所管辖，公安民警平时与乡镇民众很少接触，很多乡镇公安民警只有在发生重大案件或刑事案件的时候才会到达，平日中很少服务老百姓。在这种情况下，老百姓对公安民警形成了很深的误解，民众认为警察是为橡胶公司服务的，只会压迫老百姓，认为公安民警只有抓人的时候才来。群众以敌对力量看待警察，警察也几乎不敢一个人到村子里去。在贵州瓮安事件中，本来只是因为一个女学生溺水身亡，公安机关给予的鉴定是自杀。由于家属对于鉴定结果不服，公民机关又没有及时处理，加上聚集起来的民众对于当地公安机关的不满和不信任情绪就集中暴发出来，演变成了严重的民众打砸抢烧的群体性事件。在胡北石首事件中，民众很久以来就认为当地公安机关与酒店的贩毒行为存在着千丝万缕的联系。当公安机关的鉴定明显悖于事实时，不公正执法的不满情绪就引发了大量无关的民众自发聚集，公安机关又在事件中粗暴的对待民众引起了严重冲突发生。

在这三起事件中，民众的不信任并不是对于警察机关中的个别人，而是针对于整个警察机关、政府的。它们都是由一些小事引起的，但是许多没有直接利益相关的民众参与其中，这反映出民众对于警察机关的不信任具有普遍性，是由制度化的缺陷引起的。因而，我国当前的警民信任危机主要是一种制度化的信任危机。民众认为，公安机关执法不公正，不能代表民众利益，而是追求自身或者是被相关利益团体收买，对民众利益只是一味的打压。虽然有这种不满，民众却缺乏对于当地公安机关合法的有效约束手段。在这种情况下，即使公安机关的特定行为是公正合法的，是维护民众利益的，也无法被民众理解和信任。这样，一些虽然与本事件无关，但是却也因平日里对警察机关不满的群众也会参与到特定事件中来，引发群体性事件。

三、警民制度化信任关系建设的政策探讨

考察改革开放以来我国的警民信任关系建设，可以发现以往的建设方法主要侧重于人格化及组织化的建设方案。前者主要表现在公安行政机关以道德、纪律等方式要求警务人员要在办案过程中体现以民为本，增强为民服务的意识。后者主要表现在公安机关加强组织内部对警务人员的约束力和制裁力，迫使其尊重民意。不过，我们可以发现，在市场社会中，社会个体的权利及利益得到承认的条件下，依靠大量的意识形态的灌输和榜样人格的塑造的方式唤醒警民之间的信任是十分困难的，也是不可能成功的。

当前我国的警民信任危机主要表现为制度化的信任危机。因此，为了构建长期稳固的警民信任关系，我们也必须依靠法律制度建设，通过制度规则约束公共权力，增强政府行为的可信性，使民众相信公安机关处于制度的约束之下，民众也具有影响公安机关的能力。为了重建警民之间的信任关系，我们也必须遵循制度信任的原理，结合我国的具体国情，提出一些适合我国国情的、具有可操作性的制度建设建议。

制度化信任的本质是通过组织与法律规范等方式形成民众对警察行为的制约关系，使得警察机关只有在为民众服务的同时才能实现警察个体的最大利益，从而实现警察个人利益与为民服务二者之间的有机结合。在制度的约束之下，哪怕个别警察并不具有为民服务的道德意识，但是为了追求其自身的最大利益，他也必须要为民众服务。这种制度化信任属于陌生人信任的关系，民众不需要对特定警察的人格进行理解和认同，只要民众信任了警察机关是在组织与法律规则的约束之下，那么民众也就有理由对警察给予普遍化的信任和支持。

应当说，我国政府已经认识到了当前我国一些地区存在的警民信任危机。在实践中，无论中央政府还是各级地方政府都在采取一些制度化的建设措施来重建和完善警民之间的信任关系。其中的一些措施已经初显成效，是十分有益的政策探索。

近年来，公安部统一部署了警察对人民群众的“大走访”活动，并在此基础上又进一步组织了以“访问民情、访察民意、访排民忧和评议工作、评查问题、评选先进”等的“三访三评”活动。这些措施对于促进全国各地公安机关了解民意、为民服务起到了十分重要的作用。地方各公安机关也在实践中创造性提出多种制度化措施加强警民间信任，化解警民矛盾。比如：在孟连警民冲突事件发生后，孟连公安局以指标考核的方式要求公安民警走访群众。孟连县公安局的考核包括局领导、部门领导、民警三个层次的考核。其中，局领导每月需深入包干片区工作不少于5天，部门负责人每月在挂钩村工作不少于7天，包村民警每人每月在村工作不少于16天，需要走访群众不少于100户，为群众解决实际问题2件以上。而且，孟连县还要求民警需要熟悉村干部、党员和村民代表，当村里召开重要会议、发生重大突发事件、举行重要活动，或要求解决重要疑难问题时，包村民警必须参加相关活动；也必须对困难户、上访户、老党员、被打击处理过的人及对公安工作有意见的人等必须进行走访活动。在这种考核制度要求下，孟连警民关系能在短短不到两年之内发生了翻天覆地的变化，警察与当地的民众人成了朋友，变得十分和谐。

另外，上海市公安机关将公安工作评判权交给群众，民意测评占派出所工作评分的50%，还建立了“警民直通车制度”的网上警民互动制度，认真回答网民提出的几乎每一条重要问题，取得了民众的好评和信任。吉林边防总队南山边防派出所所长推行“百姓点将”制度，使办案民警人选由当事双方选择。实行这一制度以来，已接受了31位群众点将，办理案件5起，调解纠纷36次，群众满意率均为100%。“百姓点将”制已经在吉林边防总队龙井大大队所属5个派出所铺开。黑龙江黑河车陆边防派出所深入推进案件回访制度，确保经手的案件办理规范、有迹可寻，引导群众了解警务工作机制，加深警民关系。黄石市开发区公安分局金山派出所辖区竖了18块治安承诺牌：黄石无霸、是霸必除，辖区有霸、唯我是问。上海市公安机关实行“问题管理、精细操作”，全市已建成一套社会治安防控体系——以信息研判和警务指挥为平台，依托实有人口和实有房屋管理基础，形成街面巡控、社区防控、单位内防、虚拟社会和特定警务区域“五张网”。相当多的地方公安部门还建立起了“公安微博”，加强警察与民众之间的互助与沟通。

中央及各地公安机关所进行的加强警民制度化信任的政策措施无疑对于增进警民关系信任有着十分重要的作用。不过，根据制度化信任原理，我们会发现以上的政策措施对于从根本上解决警民之间的信任关系问题仍然存在着局限性。这是因为，制度化信任的核心是民众对于警察机关的制度化制约，而当前的我国公安行政体制建设具有“压力型体制”的特点，[5]地方各级公安行政组织主要受上级公安行政组织及所在地区的党政机关指挥。地方公安机关所采取的改革虽然也对当地警察服务民众有着重要的作用，但是警察机关所受到的压力主要来自于中央和上级公安机关。在这种制度环境条件下，很难形成民众与公安行政组织之间的制度制约关系。这在一定程度上会制约公安机关服务民众的意愿。

因此，加强警民制度化的信任关系，必须采取措施加强民众对于警察机关的制约关系，增进公安机关对于民众的服务意识。在这方面需要进一步采取的措施包括加强地方民主、警务公开、民众对公安机关的评议监督等制度建设。地方公安机关应当遵循制度性信任的原理，在实践中只要不违反中国特定的社会主义制度原则，都可以进行大胆创新和实验。制度创新的效果也应当以是否增进了人民群众的信任和满意度作为衡量标准。

增进警民制度化信任的努力与提升公安机关的打击犯罪的能力，增进人民警察的服务意识是一种相互促进的关系。有了民众对于公安机关的制约，才能激励人民警察为民众服务，更好的打击犯罪。同时，公安机关打击犯罪效能的提高也会反过来增进民众的满意度，从而增加民众对人民警察的信任。这样，二者就会在实践中形成一种良性的互动关系。学术界的研究对于增进警民的制度化信任关系也有着重要作用。不过，学者在提出具有可操作性的政策建议时，必须持一种制度度革的“渐进主义”态度，深入理解和认识当前公安行政机关所处的政治经济等制度背景，把握其中所含的利益及权力制约关系，并在细致考虑政治可行性的前提下，提出有价值的、具有可操作性的建议。

[1]黄伟闻.建立警民信任关系努力构建和谐社会[J].公安研究. 2005，(10):31-33.

[2]王淑萍.警民信任危机成因分析——基于“期望差异”理论[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2010，(6):32-35.

[3]尼古拉斯·卢曼.信任：一个社会复杂性的简化机制[M].翟铁鹏译.上海：上海世纪出版集团，2005.7.

[4]张静.信任问题[J].社会学研究，1997，（3）：84-87.

[5]荣敬本等.从压力型体制向民主合作型体制的转变：县乡两级政治体制改革[M]..北京：中央编译出版社，1998.28.

Institutionalized Trust and the Construction of Harmonious Relationship Between People and Police

ZHAO Yu-li
(Nanjing Forest Police Academy,Nanjing,Jiangsu,210094)

From the point of view of typology,trust relationship between people and police can be divided into the strangerfeatured institutionalized trust type and the acquaintance-featured personalized trust type.Both types complement with each other and jointly work in constructing a harmonious people and police relationship.But,in contemporary complex society,institutional trust relationship holds a primary position.Through an investigation of typical cases,we can now confirm that the trust crisis of people and police is the“institutional confidence crisis".Therefore,to enhance Chinese people and police trust relationship,we must start from the system construction,absorbing useful experience from the public security organs and conducting institutional innovation, strengthening the public trust in the local public security organ and legally binding institution,so as to establish a system of institutionalized trust system

relationship between people and police;institutionalized trust relationship;personalized trust relationship;trust crisis of people and police

D631.19

A

2095-1140（2012）02-0143-05

2012-03-02

赵玉丽（1979- ），女，辽宁北票人，南京森林警察学院讲师，主要从事治安学研究。

左小绚）