荷兰警察制度评述

谭家烜，翟立斌

（西南政法大学，重庆 401120）

荷兰警察制度评述

谭家烜，翟立斌

（西南政法大学，重庆 401120）

荷兰是一个人口密度大的西欧小国，也是开放程度最高的国家之一，但是却能常年维持极低的犯罪率和稳定的社会治安，这与它高效有力的警察制度不无关系。通过进一步了解比较荷兰的警察制度，吸取其警务系统建设的先进经验，能有助于推进我们正面临的警务改革工作。

荷兰；警察；制度

荷兰是一个君主立宪国家，在民主、开放、发达的政治制度下拥有一支高效且强有力的警察队伍，以达惩治犯罪，维护治安之目标。笔者在此从荷兰基本组织制度、领导决策、权责分配、人事教育等各方面做比较分析，资以我国警务改革工作以借鉴。

一、荷兰警察组织制度

（一）荷兰警察的二元化组织模式

荷兰现有警察机关的设置依据是《1993年警察法》。在该法颁布之前，荷兰警力共划分为国家警察部队和148支地方警察部队。《1993年警察法》对警察的组织和职能结构进行了重组，主要目的是提高警察在打击跨地区犯罪、跨国犯罪和国际（有组织）犯罪方面的效率和有效性。

按照美国人亨特有关警察制度三种类型的划分，荷兰警察体制属于集中与分散结合型，即警察权力来自法律和地方政府，通常中央警察力量与地方警察力量各行其责，警察主要任务是打击犯罪，提供社会福利性服务以及行政等三种职能。这种体制采取了国家和地方共管的方法。这样既消除了公民对国家警察机构滥用权力的担心，还提供了比分散体制更有效果的警察组织，行动更有效率，工作更为统一。[1]这也是荷兰政治体制和历史传统的体现。荷兰警察系统主要呈现为二元化的特征：荷兰的常规警察部队可以分为国家警察、地方警察和荷兰皇家宪兵警察三种类型，其中常规警察共有约48，000名雇员，其中约33，000名是执行警官，拥有犯罪侦查权。[2]

（二）荷兰地方警察

荷兰全国共分为25个警察辖区，每个警区都设有一支自己的警察部队，在行政上受该警区内最大市镇或最重要市镇的市长或镇长领导，该警区其他市镇长则是监督委员会的成员，不过，监督委员会的权力极为有限。地方犯罪侦查部门（Regionale Recherche Dienst）是地方警察部队的一个组成部分，但有着独立的地位。地方犯罪侦查部门拥有大约8，000名警官，包含了各种专业机构（例如犯罪情报部门）。刑事警察的主要任务为主动或者根据公众举报侦查犯罪行为。由于犯罪行为总量较高，警察的大多数时间都被用于情报整理工作。因此，多数城市的地方警察往往都不能为传统的侦查工作提供足够的实践，对已登记案件的侦破率也逐渐下降至目前的约16%。

（三）荷兰国家警察

荷兰国家警察是由内政和王国关系部部长领导下的中央性质的警察力量，其主要核心任务可分为：第一，独立任务；第二，支持任务；第三，协调任务。

首先，国家警察的独立任务的行使直接有助于维持社会的安全和治安。例如有国家影响力的刑事调查和司法部长指定的保护皇家宫邸和成员等等。其次，国家警察有责任对地方警队提供支持和帮助，比如在发生灾害，复杂事故，群众示威和大型活动中的装备部署、技术和专门人才。当然这种专门人才或资源部署须经过地方警队或主管机关的指示，如市长或检察长，并且该警队是在执行警务活动中进行请求援助的。最后，在跨越区域界限的协同合作任务中，国家警察扮演着协调的作用。它充当一个在刑事司法当局、特别调查机构和国外对口机构之间的协调联系机构。例如，国家刑事情报部门协调灾害鉴定小组和刑事调查部门的部署。

国家警察系统由各种不同的警察机构组成，它们分别是：1.高速公路警察；2.水上警察；3.铁路警察；4.航空警察；5.骑警和警犬部；6.业务支持和协调部；7.皇家和外交保护部；8.后勤处；9.国家刑事情报局；10.国际网络部；11专门调查部；12.国家刑事调查处。

（四）荷兰皇家宪兵警察队

荷兰除了民事警察外，还有一个军事警察部队被称为皇家宪兵队。目前，皇家宪兵队是个有军事地位的警察组织，由国防部管辖，但主要工作是由司法部、内政和王国关系部指导的。自1814年成立以来，该警队一直坚持三个国际知名的原则：第一，“宪兵”原则，即它应包括军事人员，是一个安全力量，并驻扎在军营。第二，“骑马”原则，现在演化成强调灵活机动原则。第三，“兵营”原则，则是指迅速采取部署。

荷兰皇家宪兵警察队主要履行下列职责：1.援助国家警察；2.护送和保护北约车队；3.打击非法移民；4.打击国际犯罪活动；5.保卫国家边境；6.守卫王宫和首相官邸；7.荷兰武装部队有军事警察的职能；8.防暴控制和保安；9.保卫所有民用机场，特别是斯希普霍尔机场；11.贵宾贴身保护，包括王室和政府高级官员。

（五）其他警察部门

在常规警察机关之外，还有一些其他的刑事执法机构，它们是地方或国家政府机关的一部分，也有权侦查和调查特定种类的罪行。例如在国家这一层面上，国家税务部的关税与消费税调查局以及社会事务与就业部的劳工关系巡视员，这些特殊的机构都只能就与这些部门直接管辖事务有关的犯罪行为行使侦查权。

二、荷兰警察领导体系

在中央和地方集中和分散的组织模式下，荷兰的国家警察、地方警察和荷兰皇家宪兵警察分别隶属于不同部门的领导。其中国家警察部队和地方警察部队最终都受荷兰内政和王国关系部部长的领导，而皇家宪兵警察则隶属于国防部领导。内政与王国关系部部长和司法部长共同对荷兰全国警务质量负责，特别是当警察行使侦查职能时，受司法权力代表的检察官的领导，因为荷兰是一个检察为主导的侦查体制国家。[3]（见下图）

不过，总的说来，内政和王国关系部部长对地方警察部队的领导是一种比较松散和疏远的领导，也就是说，他将其对地方警察的干涉主要限定在“切实必要”之时。可见，总体而言，荷兰警察组织仍然是以地方化（地方警察）和部门化（军事警察）为主，内政和王国关系部部长对地方警察的领导权并不是一种实质性的具体业务方面领导权。尽管如此，内政和王国关系部对全国警务的影响力还是不可估量的：

一方面，内政和王国关系部部长拥有广泛职权，包括捍卫宪法、维护民主政体之法律规则、确保有效之公共管理、协调城市政策、促进公共安全并集中管理警察部队、提升服务公民的质量、协调公务人员的人事管理以及协调荷兰本土与外岛的合作等。内政和王国关系部部长有权制定地方警察的财政管理、选任条件、武器和制服等方面的规范。内政和王国关系部部长还有权任命高级别警官例如警察局长，促进他们在中央这一层级上的联络，同时内政和王国关系部部长还负责在各地方间分配警察预算，监控地方的财政管理活动。

另一方面，内务部下设了众多全国性的警务机构或者具有警察职能的半自治机构。其中最为重要的是国家警察机构（Korps Landelijke Politie diensten，简称为 KLPD）和国家情报与安全局（Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst， 简 称AIVD）。KLPD执行全国性的特殊警务，负责收集、管理、分析和分配情报信息并提供其他警务援助。KLPD还负责王室和其他重要人物的保卫工作。根据《2002年荷兰情报和安全法》，①见中顾公安国安网，news.9ask.cn/gaga/gaga/201105/1192128.shtm l 2011-5-16。荷兰组建了国家情报与安全局（AIVD），该部门对国家安全和民主宪政秩序负责。为实现这一目的，AIVD收集那些涉嫌对民主法律秩序、国家安全或其他国家重大利益构成威胁的个人和组织的情报。AIVD也收集其他国家情报，以便深刻把握那些可能对本国安全不利的热点问题或潜在的热点问题。与这些任务相匹配，法律赋予了AIVD广泛的特殊权力。

三、荷兰警察权责配置

（一）荷兰警察的任务

《1993年警察法》第2条明确规定了警察的作用：“警方的任务是，服从主管机关，并按照适用的法律规则，确保有效的执法和提供那些需要的援助。”一般来说，警察的核心任务是：第一，巡逻街道和其他公共场所；第二，维护社会秩序；第三，调查刑事罪行；第四，在紧急情况下提供援助。法律秩序的实现包含了刑事执法、治安和提供司法服务。在贯彻法律秩序时，警察服从于市长的权力，后者可以就此发出指令。在刑事执法和提供司法服务时，警察的行为服从检察机关的要求。刑事执法包含了有效预防、制止和侦查犯罪等方面。检察机关可以在刑事执法上对警察发出指令。一名警官的管辖权其实不限于其所在地区，但是通常他会把自己的行为限定在他受雇的地区。为了完成司法服务，所有高级警官都具有检察官辅助者的身份。基于这种身份，他们可以协助检察官完成某些任务。

在治安任务和刑事执法任务之间并没有明显的区分。因此，警察的行动应当听从谁的指令，这并不总是那么明确无疑。为此，拥有地方警察行政管理权的市长常常会见地方警察局长和地方检察机关检察长或检察长助理，商讨各项问题（例如投入警力打击地方犯罪、提高地方安全水准等）。

在涉及发现和侦查犯罪行为的任务时，警察被赋予了特殊的法定权力，如逮捕、拘留、查封等。有些权力只能由已经被指定为检察官辅助者的高级警官行使。辅助者并非检察机关之一员，法律也没有授予他们检察官的权力。但是法律授权他们采取强制措施，例如搜查和拘留。警察可以在执行警务时使用武力，也可以出于安全的需要搜查人身。根据警察法，警察还有权通过监控或当众对人拍照方式有限干涉个人隐私。[4]

（二）荷兰警察的监督

警察责任如此之大，而且往往直接关系公民个人财产和人身利益，因此，如何监督警察行为并促使其完成法定目标，这也是法律面临的重大课题。在荷兰，因为检察官对犯罪侦查负终端责任，所以检察官有义务确保警察在侦查过程中遵守所有法律规则和程序。形式上，检察官就是上级侦查人员。然而，实际上，警察在事先并没有和检察官商量的情况下就对绝大多数案件作出了处理，他们仅就特别重大的案件向检察官征求指示。此外，在特定的案件侦查中，为使用强制措施，警察也会征求检察官或预审法官（the examining magistrate）的批准或合作。不过，即便征询意见，往往也是较为抽象的意见，目的是确定某些犯罪类型的侦查策略和特殊侦查方法（如使用秘密警察、卧底等）的适用问题。之所以形成这样一种状态，是因为检察机关的能力有限。必须认识到，在侦查技术和策略方面，警察比检察机关掌握着更多的专业人才和专门技能。[4]

直到最近，检察机关也未能恰当地发挥其监督作用。警察在其侦查活动中享有过度的自主权，尤其是在有组织犯罪的侦查中。国会关于警察侦查的调查委员会1996年提交的报告表明，警察广泛地使用了非法秘密警务措施。报告指出，在使用这些手段时，“无责任即无权力，无义务即无责任”（no competence without responsibility，no responsibility without accountability）的黄金法则被置之度外。导致这种现象的主要原因在于：立法疏漏，缺乏明确的法律规范；缺乏检察机关的监督；警察机关管理不善；警察犯罪侦查部门的相对独立助长了这种情形，它们的侦查行为不是被封锁——仅由公诉人在法庭上公开——就是一直保密。基于该报告以及随后在国会进行的辩论，2000年出台了警察侦查方法方面的法律规则。此外，1999年对检察机关的重组也是以增强其对警察的监控力为目的的。

四、荷兰警察的人事制度

（一）荷兰警察的就业条件和法律地位

对于警察，荷兰政府有特别的条例，规定警务人员的就业条件。从中央政府开始，教育、司法、国防、市政当局、地方当局、航运、高校、教学医院、高等职业教育和研究机构等给予了便利的条件。作为警察部门的负责人，内政和国王关系部长与中央集体协商委员会协调关于CGOP的就业条件和法律地位。该组织是由四个国家警察工会组成，即荷兰警方联盟，ACP警察联盟，荷兰警察总协会和中层和高级警官协会。这些工会一共代表约80%的警察人员。必须在CGOP和内政部长达成一致的基础上才能对警察的就业条件和法律地位进行更改。警方人员法律地位的规定是属于次级立法。

警队的管理者（作为警察的实际雇主）和内政与王国关系部部长（部门雇主）密切合作，以实现CGOP基础上的就业条件条款。这种合作，体现在一个公约之上，为警察的明确统一作出了贡献。一个警察部队也可以就关于法律地位和就业条件，在地方集体协商会上与警察工会自行协商。这可能会受到极大关注，例如，如果涉及有关警察部门改组的福利或协议涉及的法律地位。

在荷兰，雇员都有权参与由高层组织的战略决策工作过程。建立工会组织是由法律规定的（工会法），由本会代表每个人的利益而行动。每个地方警察都有自己的工会部门，它定期就一般人事问题和业务领导问题与部门高层进行协商。工会有权就重组提供征询建议。该工会根据需要决定和改变在某些其他领域的工作政策，如培训和工作质量事宜。

（二）荷兰警察的警衔制度

荷兰的警衔制度分为九等，从高到低分别是：警务署长（chief constable）、副警务署长（deputy chief constable）、警监（superintendent）、警督（inspector）、警长（sergeant）、高级警员（constable 1st class）、警员（constable）、治安警（police patrol officer）、见习警（police trainee）。[5]

1.警务署长（chief constable），是最高等级的荷兰警察，也是25个警区的负责人。该警务专员具有高级行政职级，是负责本区警方首席负责人，与市长和首席检察官一起有权决定警区的政策。

2.副警务署长（deputy chief constable），该警务专员可在不同地区起着一定的主导作用。在大多数地区属于县长或处长职级，他的职能往往在地方一级行使。

3.警监（superintendent），该警务专员主要是地方一级的，主要工作是在国家级的刑事侦查处工作。

4.警督（inspector），该警务专员受上级的领导，主要开展具体的刑事侦查工作。

5.警长（sergeant），该警务专员主要任务是维护一般的社会治安秩序，为市民提供相应的帮助。

6.高级警员（constable 1st class），他是专门辅助上级进行刑事侦查活动的一般聘用人员。

7.警员（constable），他是一般的维护社会治安的聘用人员。

8.治安警（police patrol officer），主要是为市民提供具体服务和帮助的聘用人员。

9.见习警（police trainee），属于警察队伍的培训学员，不能行使一般的警察行为，见习期一般是6个月。

四、荷兰警察的教育制度

（一）荷兰警察的培训系统

进入新时期，荷兰警务培训体系正在经历一个历史转变期，因为警务人员总是被期望在日常工作中能做到尽善尽美。为了迎合不断转变的需要，则须确保警察培训这项课程的不断更新，荷兰通过不断更新培训课程，加强了警察的专业能力也提升了警察的战斗能力。由于警察教育的不断更新，传统的，专业导向的培训体系已被改造成一个新的统一并独特的警务培训体系。

新的培训体系是基于以下几点：1.明确的职业概况。2.与职业概况关联的考核标准。3.与正规职业教育和高等教育相称的学历结构，以便通过警务课程获得证书，有资格豁免正规教育，反之亦然。4.工作和学习的结合5.以能力为基础的学习。

新的培训体系目的是提供成熟的从中等职业、高等职业和到大学水平的训练课程。同时也对初步警务教育（基本训练）和后初级警务教育（二级培训）作了区分。该新的初始培训课程结构主要提供了五个级别的资格：1.助理警务人员（2级）；2.警务人员（3级）；3.综合性警务人员（等级4）；4.毕业警务人员（第5级，学士学位）；5.毕业警务人员（第6级，硕士学位）。见下表：[5]

（注：荷兰警察水平资格是以主流教育为基础的）

后初步课程可以在初步教育完成后进行，通常是在固定警务岗位上获得一定工作经验几年后进行培训。后初步课程正是基于与职业发展相适应的观念，鼓励警务人员参与或获取管理技能为专门目的。警察培训是与警察业务水平保持一致并不断发展的。警察培训委员会是由司法部长和内政和王国关系部部长成立的一个咨询机构，在确定警察劳动力市场的趋势和发展情况上发挥了重要作用。

（二）荷兰警察职业的发展和多样性

地方警察负责自己的职业发展政策，而一个好的政策，需要组织和员工的共同努力。该组织必须具体指定要求和提供职业发展机会，同时员工必须通过显示出兴趣，承诺、并愿意接受培训来支持这项政策。因此国家必须在和地方协调与磋商基础上制定出政策。

地方警察的职业发展政策包括地方管理发展政策，其重点是识别、选拔、开发和利用管理的潜力。本政策除了一些高级职位，适用于所有职位的警察部队，这是在官方拟定的。而中央一级的司法和内务部长只负责高级官员的任命和遵循起草工作的要求。内政和王国关系部长负责定义一些职业发展政策的标准，其中最重要的是工作评价体系。此外，部长鼓励和推动警队发展的新方式，例如，警队多样化发展的政策。为了提供高质量和灵活性，警方必须以社会需要为导向。如果所有市民感受到所在警队的支持，警队的地位将得到加强。此外，该组织作为一个整体，能更好地满足整个社会日益复杂的需求。因此，荷兰警察尽可能地反映广大市民的需要是最重要的。

五、荷兰警察制度给我国警务改革的启示

面对日益变化的社会形势，如何全面推进警务改革是我们当前警务工作的重中之重，通过了解荷兰的警察制度，从中可以得到四点启示：

第一，转变工作模式，提高行政效率。荷兰的警务管理具有一大显著的特征，即结果导向管理（Results－Based Management）, 相对于强调功能的管理、过程导向的管理和重视投入的管理，它更专注于从制度的角度来管理经营的结果与产出的品质，并且极为显著地将经营管理的分析焦点和运筹焦点放在经营的结果和管理的绩效上。我国警务工作应该吸取荷兰这方面的先进经验，提高警务工作能力。

第二，提供警员参与机制，提高工作积极性。作为典型的民主国家，荷兰开放、民主的传统深深影响它的警察制度，普通警员可以参与警务政策的制定，代表普通警员的工会协会可以影响中央一级的内政部门的决策。这一点，我们也是可以借鉴的，能充分调动普通警员的工作积极性。

第三，以社会需求为导向的警务服务模式。荷兰1993年的警察法就明确规定，警察的主要任务就是为社会民众提供服务。在实践当中，他们也常常落实到实处。在面临警务改革的今天，我们也应该树立社会服务意识，警察的惩治犯罪，维护法纪的职能，归根到底也是社会服务的体现。

第四、持续发展性警察职业培养模式。人力资源作为提升工作效能的第一资源，在警务运作中的积极作用尤其重要。荷兰警察正是把握了关键，建立了完备的以层级为基础的教育培训模式，并且提供了多样性的职业发展渠道，创造了良好的晋升环境，使警务人员的积极性得以激励。我们公安队伍的建设也应遵循以人为本、教育为重的原则，建立高素质高战斗力的队伍，为创建和谐社会的伟大事业保驾护航。

[1]王大伟.英美警察科学——热点、改革与启迪[M].北京:中国人民公安大学出版社，1995.103.

[2]陈真，陈和权.世界警察概论[M].成都：四川大学出版社，2008.140.

[3]汪建成，黄伟明.欧盟成员国刑事诉讼概论[M].北京：中国人民大学出版社，2001.361.

[4]姜明川.关于荷兰、奥地利司法制度的考察报告[J].山东审判，2007，（2）.

[5]Chan Blok.Policing in the Netherlands[M].Amsterdam Police DepartmentM inistryofthe Interiorand Kingdom Relations，2004.1.

Commentary on the Dutch Police System

TAN Jia-xuan，ZHAI Li-bin
(Southwest University of Political Science,Chongqing,401120)

The Netherlands is a densely-populated small country in Western Europe and also one of the countries with the highest level of opening up.But Netherlands has always been able to maintain low crime rates and stable social order all year round, which is obviously highly related to its highly effective police system.Through further understanding of the Dutch police system,we can learn their advanced experience to promote our police reform.

The Netherlands；police；system

D523.3

A

2095-1140（2012）02-0133-05

2012-02-21

谭家烜（1986- ），男，广西柳州人，西南政法大学2009级警察科学专业研究生，主要从事警察学研究；翟立斌（1983- ），男，山东德州人，西南政法大学2009级警察科学专业研究生，主要从事犯罪学研究。

王道春）