农保新构想:"梯度"普惠制养老金

公维才 薛兴利

(聊城大学商学院,山东聊城252059;山东农业大学经济管理学院,山东泰安271018)

农保新构想:"梯度"普惠制养老金

公维才 薛兴利

(聊城大学商学院,山东聊城252059;山东农业大学经济管理学院,山东泰安271018)

目前,新农保制度的"基础养老金"实为"无差别"普惠制养老金,它偏离农村老年人劳动年龄、居住区域及基本生活需求的实际.应坚持"全覆盖、有梯度、分层次"原则,以"梯度"普惠制养老金取代"无差别"普惠制养老金,从而为不同年龄、不同区域的农民提供切实的晚年保障.在此基础上,完善自愿性个人账户,使其成为"梯度"普惠制养老金的有力补充.

农村社会养老保险;梯度普惠制;自愿性个人账户

2009年9月国务院发布的《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发〔2009〕32号,以下简称《指导意见》)指出:新农保采取"社会统筹与个人账户"相结合的制度模式,实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付结构.其中,中央确定的基础养老金标准目前为每人每月55元,对中西部地区全额支付基础养老金,对东部地区给予50%的补助.个人账户由个人缴费、集体补助、政府补贴构成,个人自愿选择年缴费100元-500元的5个档次,地方政府补贴标准不低于每人每年30元.

从形式上看,新农保和城镇职工养老保险制度类似,都实行"社会统筹和个人账户"相结合,但内容上却有本质区别:城镇职工基本养老保险制度中的社会统筹由企业缴费,且与职工收入关联,企业缴费保险基金在退休人口中进行再分配,是一种典型的社会保险制度;而新农保制度的基础养老金完全源于政府,其实质是"普惠制养老金+自愿性个人账户"的制度.①李珍、王海东、王平:《中国农村老年收入保障制度研究》,《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第5期.由于政府支付每月55元的基础养老金时未对农村老人的年龄与地域加以区分,故实际是"无差别"普惠制养老金.虽具有较强可操作性,但与农村老人实际有较大偏离.

一、新农保"无差别"普惠制养老金与农村实际不完全相符

(一)新农保"无差别"普惠制养老金偏离农村老年人劳动年龄实际

中国城乡有别,"城里人"退休后大多不再从事劳动,主要依靠退休金颐养天年;而"退休"农民,尤其是60-64岁的低龄老人,大多依然从事农业生产,其原因一是由于具有根深蒂固的"只要干得动就绝不停止劳作"的观念;二是由于目前农村子女养老、社保能力不足,不希望过早给子女增加负担;三是农业生产有利可图,不愿意放弃;四是农业机械化服务较完善,老年人仍能胜任农业经营.总之,低龄老人仍有较强的自给能力,而65岁及以上高龄老人劳动能力下降的相对较快.②张洪波:《胶东农村劳动力年龄结构分析》,《河北农业科学》2009年第10期.然而,目前试点地区一般向符合养老金领取条件者发放统一的基础养老金,未对65岁及以上高龄老人给予更多的资金支持,这难免会降低高龄老人的生活水平.因为高龄老人主要以种地为生,而粮食种植与人均纯收入呈明显负相关③段玉恩、郭斌:《农村居民最低生活保障制度实证研究---以山东省自然村为例》,《山东社会科学》2011年第10期.,且高龄老人劳动能力下降,难以自食其力.

(二)新农保"无差别"普惠制养老金偏离农村老年人区域实际

中国地域辽阔,城乡差距大,区域发展不平衡,东中西部差距明显.以2010年为例,东部上海市的农民人均纯收入为13746元,而西部甘肃省却只有3424.7元,二者相差4.14倍.即便同是东部省份,上海市的农民人均纯收入也是海南省农民人均纯收入(5275元)的2.61倍.虽然农民人均纯收入差距如此之大,但中央规定的基础养老金却未体现区域差别,皆为"每人每月55元",这无疑大大降低了发达地区基础养老金的替代率,也实际降低了发达地区老人的生活水平.

(三)新农保"无差别"普惠制养老金偏离农村老年人基本生活需求实际

虽然《指导意见》规定"地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准",但绝大多数试点区域仍按每人每月55元(年均660元)发放.目前年均660元的基础养老金与2010年农村贫困标准1274元仍相差614元,也低于农村老年人每人每年1139.52元的最低生活保障需求额,①肖金萍:《农村老年人最低生活保障水平的测量及实施》,《人口与经济》2010年第6期.其替代率仅为18.61%.②按照2010年《中华人民共和国统计年鉴》,2009年农村中等收入户人均支出为3546.04元,660元基础养老金的替代率=660/3546.04 =18.61%.这与"农村养老保险金的替代率应维持在50%左右"差距较大③郑功成:《中国社会保障改革与发展战略──理念、目标与行动方案》,人民出版社2008年版,第157-158页.,也与城镇职工基础养老金目标替代率35%相去甚远.④《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[200538号])颁布后,政府在《人民日报》上披露了养老金的目标替代率: "以职工缴费年限35年退休为例,改革后目标替代率调整为59.2%,其中基础养老金替代率调整为35%,个人账户养老金目标替代率调整为24.2%".

二、实施"梯度"普惠制养老金制度的必要性及其原则

既然"无差别"普惠制养老金制度不完全符合农村实际,就应对其修正,使其体现出农村老年人年龄与区域差别,即实行"梯度"普惠制养老金制度."梯度"普惠制养老金制度是指政府对不同年龄、不同地区的退休农民提供不同数额养老金的制度.该制度的基本特点有二:一是"普惠"---政府养老金的提供不附带个人缴费条件,二是"梯度"---养老金据退休者年龄大小、地区差异而有区别.

(一)实施"梯度"普惠制养老金的必要性

1.实施"普惠制"养老金是反哺农民、缩小城乡差别的需要

目前我国已进入工业化中后期,⑤按照国际标准,工业化初期人均GDP为1200-2400美元,中期为2400-4800美元,高级阶段为4800-9000美元.而据国家统计局统计,2010年我国人均GDP为29748元,按当前汇率,人均GDP超过4500美元,这说明我国目前已进入工业化中后期阶段.这与农民的贡献密不可分.据统计,新中国成立后,农民以各种方式为国家工业化建设贡献了17.3万亿元.⑥孔祥智、何安华:《新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析》,《教学与研究》2009年第9期.既然如此,政府理应对农民提供"普惠制"养老金以反哺农民.更何况目前城乡二元社会保障制度使我国社会保障处于"同类人待遇不同,且不同类人之间的待遇差距超过合理范围"的最低公平级别,⑦杜飞进、张怡恬:《中国社会保障制度的公平与效率问题研究》,《学习与探索》2008年第1期.其结果既拉大了城乡老年人收入差距,又提高了老年农民的致贫率.据统计,城乡老年人口人均收入的比例为4.7:1,高于一般城乡居民收入的比例3.22:1;城镇老年人贫困发生率约为2.5%,农村约为8.5%,农村老年人贫困发生率相当于城镇的3倍以上.⑧赵殿国:《积极推进新型农村社会养老保险制度建设》,《经济研究参考》2008年第32期.因此有必要通过实施普惠制养老金,切实保障农民利益,提高农村老年人的生活水平,缩小城乡差别.这既是公平、正义、共享的社会保障理念的要求,⑨杜飞进、张怡恬:《中国社会保障制度的公平与效率问题研究》,《学习与探索》2008年第1期.也是城乡基本生活成本趋同化使然,因为一县之内,无论城乡居民,人们的消费习惯、消费内容、消费方式基本相同,且粮油、肉蛋、蔬菜、服装等日用消费品价格并无实质性差别,有时还会出现城市低于农村的情况.⑩姬升峰:《城市低保工作面临的深层次问题探究》,中国社会救助制网2009年2月8日.

2.实施"梯度"普惠制养老金是保障农村高龄老人基本生活、缩小农村内部差别的需要

这一方面是基于高龄(65岁及以上)老人劳动收入下降的要求,据曲兆鹏、赵忠对我国农村1988、1995、2002三年数据分析,农民收入在整个年龄范围内,大致有一个倒U型的趋势:年轻时收入较低,而后随年龄的增加而增加,其峰值的大致位置在50岁左右,此后,收入逐渐下降,65岁左右是收入下降较快的年龄点.(11)曲兆鹏、赵忠:《老龄化对我国农村消费和收入不平等的影响》,《经济研究》2008年第12期.因此对65岁及以上者增加普惠制养老金数额是保障高龄老人生活的重要手段.另一方面也是基于不同经济水平地区实际消费水平差异的考虑,尤其是经济发达地区,其整体消费水平与物价水平较高,老人最低生活水平的保障也需要更多的支出;并且通过增加养老金,可以使经济发达地区高龄老人享受经济社会发展成果,以缩小区域内差别、降低区域内的不公平感,有利于维护区域内和谐与稳定.

(二)实施"梯度"普惠制养老金制度的原则

1."全覆盖",指凡达到60岁且从事农业活动10年以上,未参加城镇职工或城镇居民基本养老保险的农业户籍人员,无论其本人,抑或子女是否缴纳个人账户养老保险金,都有权利享受政府提供的普惠制养老金.

2."有梯度",一是指对不同年龄段退休者支付不同养老金,即对60-64岁低龄老人和65岁及以上高龄老人支付不同数额的养老金;二是指对"不同地区"高龄老人支付有差别的最低养老金,即对经济水平一般或较低水平地区农民按农村贫困标准支付,而对经济发达地区应提高养老金给付金额.

3."分层次",指养老金的来源要体现不同层次主体的责任.在不同主体责任承担上,一是考虑公平性,二是考虑不同财政主体的承受能力.前者要求国家一视同仁,公平对待不同地区的农民;后者则要求考虑中央、省、县三级财力状况的差别,在资金支付上有主有次.

三、实施"梯度"普惠制养老金制度的具体思路

(一)确定"梯度"普惠制养老金额度

1.对不同年龄农村老年人分别支付不同数量的养老金.农村退休老人据年龄可分为低龄老人(60-64岁)和高龄老人(65岁及以上).对前者,支付全国统一的基础养老金,目前为每月55元,以后应随物价变动作相应调整;对后者,支付不低于农村贫困标准的最低养老金,尤其对发达地区要作适当调整.

2.对不同地区高龄老人支付有差别的最低养老金.以国家公布的农村贫困标准为最低线,凡农民收入水平等于和低于平均收入水平的地区按贫困线标准执行,因为中国贫困线仍只是保障"吃饭权"的贫困线.①沈雯:《关于科学制定和提高我国贫困线标准的建议》,http://shszx.eastday.com/node2/node4810/node5183/node5189/userobject1ai45241.html.而高于平均收入水平的地区,则要相应提高保障标准,以使其享受当地经济社会发展成果.其调整公式为:最低养老金=(当地农民人均纯收入/全国农民人均纯收入)X农村贫困标准额度.如甘肃省2010年农民人均纯收入3424.7元,低于全国农民人均纯收入(5919元),其最低养老金应维持当年国家公布的农村贫困标准1274元;而北京市农民人均纯收入13262元,是全国农民人均纯收入的2.24倍,故其最低养老金应为2854.5元.

(二)确定"梯度"普惠制养老金的支付主体及支付比例

梯度普惠制养老金,应由中央财政与省级财政承担,并且中央财政要出大头.因为与省级财政相比,中央财政具有更强的支付能力;这里之所以未体现县级政府的责任,是因为县级财政相对困难,且其财政责任重在对个人账户贴息.

1.由中央、省级财政按目前政策负担所有退休老人的基础养老金.由"中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助"执行.根据目前支付标准以及现有60岁以上农民总量,在东部省份补助50%,其余在中央财政负责的情况下,对所有退休农民支付基础养老金, 2010年由中央财政负担的总额为535.416亿元,约占2010年中央财政收入42470亿元的1.261%.

2.由中央、省财政按7:3的比例分担高龄老人最低养老金中高出基础养老金的部分.之所以最低养老金不能像基础养老金一样,由中央财政对中西部地区全额补助,对东部地区补助50%,一方面是因为省级政府作为国家机构理应承担责任,另一方面是因为最低养老金额度(1274元)高出基础养老金(660元/年)近一倍(经济发达地区更高),若执行上述标准则无论对中央财政,还是对东部省份财政都有较大压力.按照7:3的分担比例,根据各省份65岁及以上组的人口数,以及确定的最低养老金额度可计算出中央及各省财政承担的总额及所占本级财政的比例.

3.中央、各省份梯度普惠制养老金的支付金额与支付能力统计.按照上述思路,通过各年龄段老人数量及人均享受普惠制养老金金额,以及各自承担比例,可计算出中央及各省份承担的养老金额及其所占当年财政收入的比例.

以北京市和甘肃省为例.2010年北京市最低养老金为人均2854.5元,扣除基础养老金660元,余额为2194.5元.65岁及以上组人口有26.85万人,其中由中央财政负担70%,为人均1536.15元,共计4.125亿元;北京市财政负担30%,人均658.35元,共计2.952亿元(该数据包含由北京市财政承担的60岁及以上应由北京市财政负担的50%的基础养老金),占北京市当年财政收入的0.125%.而甘肃省最低养老金为1274元,65岁及以上组人口有149.20万人,其中由中央财政负担6.413亿元;省财政负担2.748亿元,占当年省财政收入的0.777%.其他省份以此类推.经计算,对于65岁及以上组高龄老人中央财政需支出359. 756亿元,占当年收入的0.487%;各省份中上海市财政负担最轻(0.090%);河北省负担最重(1.920%).①各年龄段人口数转引自李珍等的《中国农村老年收入保障制度研究》,载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2010年第5期,并经整理所得;各省份财政收入及农民人均纯收入源于"中国统计信息网"各省份2010年国民经济和社会发展统计公报;其他数据均为本人计算所得.这与有关学者的计算有一定出入.②根据肖金萍(2010)的计算,补差额占各省(市)财政收入的比重,最低的为上海(0.09%),最高的是湖南(4.65%).中央财政负担的基础养老金与最低养老金差额之和为895.172亿元,占当年中央财政收入的2.108%,在其可负担范围之内,因为按2011年政府工作报告,中央财政2011年用于民生方面的支出大体要占中央财政总支出的2/3左右,达10511亿元,③引自谢旭人2011年3月20在中国发展高层论坛上的讲话,http://news.ifeng.com/gundong/detail_2011_03/21/5262922_0.shtml而养老无疑是重要的民生内容之一.

四、完善自愿性个人账户,补充"梯度"普惠制养老金

按照"梯度"普惠制养老金的制度设计,其保障能力仅维持退休农民的最低生活水平,要进一步提高保障水平,则需要其他渠道资金的补充.其重要渠道就是实行养老金积累制,它是与现收现付制相对的一种社会养老保险长期纵向财务平衡模式,④陈丰元:《积累制养老保险研究》,《山东社会科学》2011年第3期.也即为设立自愿性个人账户.为了使个人账户养老金真正成为"梯度"普惠制养老金的有力补充,需做实三点:

一是通过县级财政贴息,实现个人账户基金保值.目前地方财政对参保者"不低于每人每年30元"的固定补贴,因补贴部分并非完全归农民个人所有,而是"政府补贴余额用于继续支付其他参保人的养老金",一定程度上影响了农民参保积极性.而通过政府贴息,虽不增加政府财政负担,⑤据统计,2004-2011年农民CPI平均为3.71%,食品类CPI平均为7.99%,居住类CPI4.74%,一年期存款利率2.61%.贴息额至少为农村居民平均CPI与一年期存款利率之差.以农民选择最高档500元缴费计,政府年贴息仅5.50元,即便按最高的食品类平均CPI贴息,也仅为26.90元,低于30元的年最低补贴.数据来源:相关年份国民经济与社会发展统计公报,《人民币存款利率表》,《2011年5月居民消费价格指数》.但由于贴息完全归农民个人所有,因此可有效引导农民多缴多得.

二是通过多元化投资,实现个人账户基金增值.目前仅靠存银行的方式,由于银行利率下降,以及通货膨胀因素的影响,保值已很困难,更不用说增值了.⑥李轩红:《中国农村养老保险制度变迁的原因分析》,《山东社会科学》2011年第3期.因此,新农保个人账户基金还应通过购买国债、基金入市、基金境外投资、投资金融机构股权、加大国家基础设施建设资金的投入力度等多种方式实现增值.因为现代投资理论及西方各国的养老保险基金投资实践证明,养老保险基金资产构成的分散性和多样性,能较好地保证基金的保值增值.而我国资本市场不成熟,法律不健全,市场参与主体难以有效运作市场等,也要求我们应采取多元化投资,以降低投资风险.

三是通过多渠道监管,确保个人账户基金安全.主要有四种渠道:第一,构建以农民为主体的个人账户基金监管模式.农民对个人账户具有所有权,而所有权派生占有权、经营权,因此应设立以农民为主体的"基金缴纳者委员会",由其赋予"基金主管部门"和"基金管理中心"占有权和经营权职能,并加以监督.第二,选择严格限量监管模式,明确基金在各领域的投资比例,既确保资金保值增值,又使资金安全得以保障.第三,健全基金监管机制.一方面完善行政监管机制,人力资源部门和社会保障部门、民政部门等主要负责社会保障的行政监管工作;另一方面完善社会监督机制,通过网络、电视、报纸等媒体,加强社会舆论对农村社会养老保障的监督.⑦罗遐:《农民社会养老保障能力及其提升路径研究》,《山东社会科学》2011年第12期.第四,尽快出台社会保障法,以保障社保基金运行的各环节有法可依.⑧公维才:《新型农村社会养老保险个人账户基金管理创新分析》,《聊城大学学报(社会科学版)》2010年第3期.

(责任编辑:陆影luyinga1203@163.com)

F323.89

A

1003-4145[2012]08-0030-04

2012-02-15

公维才(1969-),男,山东沂水人,聊城大学商学院副教授,法学博士,主要研究方向为社会保障.薛兴利(1962-),男,山东临朐人,山东农业大学经济管理学院教授,博士生导师,主要研究方向为社会保障.

本文系山东省软科学研究计划项目"新农保制度建设中的政府'应然'行为分析---以山东省为例"(项目编号: 2011RKGB3031)的阶段性成果.