WTO规则体系下的碳标识认证问题

王志华

(山东政法学院,山东济南250014)

WTO规则体系下的碳标识认证问题

王志华

(山东政法学院,山东济南250014)

产品碳标识是一种以应对气候变化为最终目的,以披露产品碳足迹为主要内容的环境标识.因对产品的销售产生影响会构成潜在的贸易障碍.在WTO规则体系中有些协议包含了可能适用碳标识的规则,但对于哪些协议在何种情况下适用碳标识的问题在理论与实践中有很大的争论.GATT中的非歧视原则适用碳标识认证制度,但碳标识认证制度能否顺利通过该原则的检验依赖碳标识的制度设计.因碳标识属于与产品特性无关的产品生产和加工方法的标识,碳标识认证标准是否为《技术贸易壁垒协议》管辖存在较大争论,目前尚不明确.

碳标识;认证;WTO

一、GATT非歧视原则与碳标识认证问题

政府主导的碳标识认证作为一种由政府采取的可能影响到产品销售的措施,要受到GATT的约束. GATT项下产品碳标识认证相关的义务主要是非歧视义务表现的国民待遇和最惠国待遇义务.

(一)最惠国待遇义务

最惠国待遇是GATT的基石.该条规定"在对输入或输出、有关输出或输入及输出入货物的国际支付转账所征收的关税和费用方面,在征收上述关税和费用的方法方面,在输出和输入的规章手续方面,以及在本协定第三条第2款及第4款所述事项方面,一成员方对于原产于或运往其他成员方的产品所给予的利益、优惠、特权或豁免都应当立即无条件地给予原产于或运往所有任一成员方的相同产品."该条明确禁止在进口GATT成员国之间的相同产品间实施歧视待遇,在此原则下,如果一缔约国对于碳标识认证采用的是强制性的,那么该缔约国应当对所有出口到它本国的相同产品实施相同的待遇,不得实施差别待遇;如果采用自愿性的碳标识,对于碳标识的认证,如对一成员国开放,则应对所有成员国开放,所有的外国人都可以在同等条件下申请使用这种自愿性的碳标识.

根据GATT第一条的规定,最惠国待遇对碳标识认证的义务要求表现在两个方面:第一,碳标识的采用,不会影响产品的市场准入.产品标识的获取并非销售产品必需的前提条件,也不构成来自政府的任何能影响到产品销售的好处,因此,无论产品碳标识是否涉及生产加工方法,是否涉及与产品无关的生产加工方法,产品碳标识本身并不构成政府对产品销售的影响,也不会产生任何歧视性后果.第二,对所有国家在同样条件下适用的认证标准是相同的.对于产品碳标识认证,WTO成员方应当重点注意的是它的实施手段和方法.例如,在产品标识的认证申请资格和实体标准方面,WTO成员方的相关规定就不得在法律上和事实上造成来自不同国家的同类产品间的差别待遇,否则,就构成了对GATT最惠国待遇原则的违背.因此,WTO成员方针对由政府部门认证的产品碳标识制定法律法规或采取措施时,应在申请资格、认证标准和认证程序等各方面给予来自其他成员方的产品的待遇不低于同类来自任何其他国家的产品所享受的待遇.做到这两点,碳标识便可与最惠国待遇义务相符.当然,强制性的碳标识会阻碍产品的市场准入,很难通过最惠国待遇的要求,所以,实践中,绝大多数国家实施的是自愿性的碳标识.

(二)国民待遇义务

GATT第三条是关于国内税和国内规章的国民待遇规定,第三条第4款规定:"一缔约方领土内的产品输入到另一缔约方领土时,在关于产品的国内销售、推销、购买、运输、分配和使用的全部法令、条例和规定方面,所享受的待遇不低于相同的国内产品所享有的待遇."GATT的这一规定是为了防止国内规章歧视进口产品,对国内产品提供保护,同时也给予缔约国一定实现国内政策的自由,在碳标识的适用上,关键在于对"相同产品"和"享受的待遇不低于……"的认识与理解.

1.相同产品的判定

对于相同产品的界定,在GATT条文和数个WTO的其他协议中都曾提到,但没有对相同产品进行定义.从GATT和WTO争端解决机构的裁决来看,GATT条款和WTO协议中出现的相同产品都必须根据各自所在的上下文进行解释,对于"相同","可能并不存在一种精确而绝对的定义".①转引自边永民:《国际贸易规则与环境措施的法律研究》,机械工业出版社2005年版,第109页.争端解决机构对于涉及相同产品的案件处理时,有较大的自由裁量权.WTO争端解决机构的处理因案件的不同处理结果也不尽相同.在1996年巴西、委内瑞拉与美国"汽油标准"争端案中,专家组认定"相同产品"的标准是产品的物理特征、最终用途和关税分类.①张若思:《世贸组织关于环境措施的争端解决实践》,《国际贸易问题》2000第9期.在对含铅和不含铅汽油区别对待的国家来讲,这两种汽油不属于相同产品,因此,在决定有关产品是否为相同产品时,有时还应考虑它们是否受相同法规的管理.于是,根据边境税调整工作组的意见,在考虑产品相似性时,应考虑四个因素:产品的特征、性质和品质;产品的最终用途;消费者的偏好和习惯;产品的关税分类.②边永民:《国际贸易规则与环境措施的法律研究》,机械工业出版社2005年版,第110页.

碳标识是通过碳足迹来标明产品的碳信息,碳标识显然属于与产品本身特点无关的、关于产品生产和加工方法的标识.相同的产品可以用不同的方法生产出来.本来相同的产品,在被标注了所使用的不同的生产方法后,是否就成为不同的产品了?实践中有不同的做法.如美国和欧盟就对某些用不同方法生产的"相同"产品实行不同的待遇.在与日本有关的酒精饮料案中,争端小组认为在考虑产品的相同性时还应考虑产品的生产和制造方法.但在墨西哥诉美国的金枪鱼、海豚案中,GATT小组1991年和1994年的裁决都认为GATT第3条不允许以产品生产和加工方法的标识的不同为依据而给予产品差别待遇.在前述1996年巴西、委内瑞拉与美国"汽油标准"案中,专家组认为"GATT第3条第4款所涉及的相同产品的待遇,不允许因生产的特点及其所持数据的性质而给予较差的待遇",③张若思:《世贸组织关于环境措施的争端解决实践》,《国际贸易问题》2000第9期.即"相同产品"包括用不同生产过程和生产方法生产的产品.

笔者认为,依现有的实践来看,碳标识的标注并不能改变产品的特性与最终用途,比如,经过科学计算,在肯尼亚的天然条件下生产的鲜花,在空运到荷兰之后还比荷兰暖棚里生长的鲜花少排放三分之一的二氧化碳.虽然在肯尼亚天然条件下生产的鲜花碳足迹低,但是它与荷兰暖棚里生长的鲜花的特性与最终用途没有区别.目前,各国也并未将有无碳标识作为依据改变产品的关税分类,唯一能够影响产品销售的因素是消费者的偏好与习惯,而这一因素依赖于消费者本身的环保意识与爱好取向,因国家、地区与消费者的不同而有较大的不确定性,所以,笔者倾向于碳标识的标注并不能影响产品的相同性.

2."不低于……的待遇"问题

GATT第3条有关国民待遇的审核是关于碳标识认证的技术规章应给予从任何成员国领土进口的产品不低于其给予国内相同产品和其他任何国家相同产品的待遇.

衡量"不低于……的待遇"问题就需要查看进口产品与国内产品的竞争条件.从WTO争端处理专家组的实践看,对竞争条件的要求表现在:一是竞争机会的平等;二是竞争待遇的平等.成员国政府在对于产品碳标识认证上,如果能够确保所有的同类产品适用同样的规定,即从任何成员国进口的产品与本国相同产品适用同样的法律规章,则满足竞争机会的平等要求.在竞争待遇上要求成员国在碳标识认证标准与程序上,对从任何成员国进口的产品与本国相同产品给于同样的待遇.碳标识是对产品碳足迹的标识,碳标识的认证要求是否会使碳足迹高的外国产品处于潜在的竞争劣势,不能满足竞争待遇平等的要求呢?对此,以往的争端案例并未涉及此类问题,所以专家组没有明确的界定.有学者认为:"有关自愿性环境标识的法律,不利地改变了进口产品在进口国市场上与本国产品的竞争条件,影响了产品的国内销售或推销、适用,所以应受第3条的管辖."④边永民:《国际贸易规则与环境措施的法律研究》,机械工业出版社2005年版,第99页.那么,随着碳标识的推行,来自于不同国家的相同产品因碳足迹高低不同,消费者由于对低碳产品的青睐而选择购买低碳产品,这就会造成相同产品因碳标识所表现的碳信息不同而遭遇不平等的待遇.这种不平等,是否可以归为竞争待遇的不平等呢?

笔者认为,碳足迹不同是一种客观事实,碳标识只是把这种客观事实告知了消费者,由于产品碳足迹较高不被消费者所青睐而造成的潜在竞争劣势是消费者自由选择导致的结果,而不是通过法律规章改变所有产品的平等竞争待遇,所以,它不同于政府通过碳关税等手段导致成本的提高,也不同于政府通过法规设置市场准入障碍.只要碳标识认证的法律对所有国家开放并同等适用,成员国政府并未在财政上或法规上对进口产品与本国产品给予不平等的对待,从法律上讲,就不造成对国民待遇的违反.

二、GATT一般例外条款与碳标识认证问题

如果产品是否标注碳标识或者碳标识的高低不会影响产品的相同性,即使碳标识认证不符合GATT的最惠国待遇或国民待遇义务,也不必然表明实行碳标识认证的成员国违反了WTO的义务,该成员国可以援引GATT第20条一般例外条款为自己的碳标识措施辩护.①第20条一般例外条款规定:"本协议的规定不得解释为禁止缔约方采用或加强以下措施,但对情况相同的各国,实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇,或构成对国际贸易的变相限制:(b)为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施;(g)与国内限制生产和消费的措施相配合,为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施."此时,GATT的"环境例外"条款将可能适用,即符合GATT1994第20条前言及第(b)、(g)款规定的为环境保护目的而实施的碳标识认证是WTO所允许的,但是,这种允许是有条件的,具体条件也体现在GATT1994第20条的规定中.

(一)GATT1994第20条前言要求碳标识认证不得构成任意的或无理的歧视手段,而且不得构成对国际贸易的变相限制.笔者认为,强制性的碳标识认证很难符合前言的要求,因为产品是否标明碳足迹或者碳足迹高低并不是区分产品"相同性"的标准,即是否标注碳足迹与碳足迹高低的不同不影响产品的相同性.在此前提下,如若一成员国采用强制性的碳标识认证制度,无疑会对其他来自不同成员国的相同进口产品构成歧视.

(二)碳标识的实施应具有目标的合法性与措施的必要性,即是为了保障人类、动植物的生命或健康,或以有效保护可能用竭的天然资源为目标.措施的必要性表现在:根据GATT1994第20条第(b)款的规定,碳标识被认为是必需的,或者根据GATT1994第20条第(g)款的规定,碳标识必须是与国内限制生产与消费的措施相配合的.前者主要指(b)款的援引方必须证明两点,一是已没有符合GATT其他条文的其他替代措施可以采取,二是不存在着与其他GATT条文不符程度最小的措施,满足这两个条件该措施才符合"必需"的要求.可见"必需"的条件非常严格.后者主要指(g)款的援用方应当提出初步证据,证明其实施为了养护可能用竭的天然资源的碳标识时,对国内生产与消费也采取了相应的限制.如果所有的限制只针对进口产品,而对国内的类似产品没有进行任何限制,则该碳标识显然与该条款相悖.相对(b)款"必需"的要求,碳标识措施要想通过(g)款条件更为容易一些.因为,首先,清洁空气属于可用尽的自然资源的范畴;其次, "与国内限制生产和消费的措施一同实施"的要求也容易达到;第三,"有关的"要求碳标识措施与保护清洁空气这一自然资源有关系.不管是强制性的还是自愿性的碳标识,都较容易满足这三点要求.

碳标识制度作为与贸易有关的环境措施的一种,遵循一般例外原则,即碳标识在实践中可以援引这些条款以确认其合法性,但必须相应地符合GATT1994第20条第(b)、(g)款及该条前言的明确规定,另外,在援引时必须充分考虑到适用一般例外原则的条件.

三、《技术性贸易壁垒协议》(TBT)与碳标识认证问题

《技术性贸易壁垒协议》(下称TBT协议)是WTO协议附件1A中货物贸易多边协议的组成部分.TBT协议的主要目的是确保以技术规章和标准为形式的非关税壁垒措施不对国际贸易造成不必要的障碍.②陈晨:《国际贸易保护理论中的"保护"与"自由"---基于国家利益视角的分析》,《求索》2011年第9期,第51-52页.只要WTO成员国采取有关"技术法规和标准"的措施,都受到TBT协议的约束.由于TBT协议的广泛性及其对标志的明确适用性,TBT协议成为WTO协议中影响环境标志制度最重要的部分.在TBT协议与GATT1994相冲突的情形下,TBT协议有优先适用性.

但是在TBT协议适用的问题上,与产品特性无关的产品生产和加工方法的标识③关于产品生产和加工方法的标识(Production and Process Methods,简称PPMs)分为与产品有关的PPMs(product-related PPMs,简称"PR -PPMs")和与产品无关的PPMs(non-product-related PPMs,简称"NPR-PPMs")两类.PR-PPMs标识肯定为TBT协议所覆盖,而NPRPPMs标识是否受TBT协议约束一直存有争议.(简称NPR PPMS)的认证标准是否被TBT协议所覆盖一直是有争议的问题.这种争议由来已久,在乌拉圭回合谈判过程中,发达国家与发展中国家在此问题上分歧较大.发展中国家一般倾向NPR-PPMs标识不被TBT协议所覆盖.持这种倾向的政策考虑是如果承认TBT协议覆盖NPR-PPMs标识,则会增加在WTO规则下基于NPRPPMs对产品加以区分的合法性.许多发展中国家担心,如果允许这样做,发达国家运用NPR-PPMs区分发展中国家产品时,不仅会以环境问题而且还会以其他领域的问题(比如劳工)作为依据.与之不同的是,发达国家一直坚持NPR-PPMs标识被TBT协议所覆盖.发达国家一直强调NPR-PPMs对于达成环境目标的重要性,并且认为,如果NPR-PPMs标识被TBT协议所覆盖,则TBT协议的透明度原则会适用.而且从实践上讲,许多运用NPR-PPMs的标识计划已经存在,这些计划应该被法律约束.④John Polak.colabelling:Trade Opportunities&Challenges.World Trade Organization Public Symposium Challenges Ahead on the Road to Cancun .June 16-18,2003.

引起争议的另外一个原因是对TBT协议附件1《TBT协议下的术语及其定义》中表述的理解不同.在TBT协议附件1《TBT协议下的术语及其定义》中,"技术法规"被定义为:"规定产品特性或与其有关的工艺和生产方法,包括应适用的管理规定,并强制要求与其符合的文件.当它们适用于一产品、工艺或生产方法时,技术法规也可包括或仅仅涉及术语、符号、包装、标记或标签要求.""技术标准"被定义为:"由公认的为产品、或有关的工艺和生产方法规定准则、指南或特性的机构所核准、供共同和反复使用的、不强制要求与其一致的文件,当它们用于某种产品、工艺或生产方法时,标准也可以包括或仅仅涉及术语、符号、包装、标记或标签要求."在上述表述中,第一句对准则、指南或特性所针对的工艺过程和生产方法使用了"有关的"为限定词,而在第二句的对应表述部分却省略了这个限定词,由此可见那些与产品特性相关的生产和加工方法的标识肯定已经被TBT协议覆盖.但那些与产品性能无关的生产和加工方法的标识是否受TBT协议的约束则是不明确的.这有待于实践中WTO争端解决机构对技术规章与标准的解释.

早在1991年墨西哥诉美国金枪鱼/海豚案中,美国的《海豚保护消费者信息法》允许按照美国标准捕捞的金枪鱼标注上"海豚安全"标识,而该标识显然与产品特性无关,因为带有"海豚安全"标识的金枪鱼和不带"海豚安全"标识的金枪鱼在产品特性各方面都是一样的,唯一不同的是通过标识可以知道二者的捕捞方法不一样.在该案的专家组报告中,认为"海豚安全"标识与GATT规则相符,但该小组在讨论这一案件时并未援引TBT协议.有学者认为这类与产品性能无关的生产和加工方法的标识不在TBT协议管辖之下.①Seung Wha Cnang.Gatting a Green Trade Barrier:Eco-labelling and the WTO Agreement on Technical Barriers to Trade.Journal of World Trade, vol.31,No.1,1997,p.157.

产品碳标识的作用在于披露产品的碳足迹信息,产品并不因标注碳标识而改变产品特性,所以碳标识主要涉及的是与产品特性无关的生产加工方法(NPR-PPMs).因此,碳标识认证标准是否受TBT协议辖管同样存在争议.最新的资料显示,TBT委员会对法国国民议会2010年7月12日通过的一项名为新环保法的环境法案进行了讨论,②该法案第85条强调,应通过标记、标签、张贴或任何其他"合适"的方式告知消费者产品及其包装的碳含量,以及这些产品生命周期内对自然资源的消耗和环境的影响,该法案将于2011年7月1日开始试运行,期限至少一年.http://www.wto.org/english/news_e/news11_e/tbt_ 15jun11_e.htm 2011年10月30日访问.成员对法国这项新法案中包括规定产品碳足迹标签和环境生命周期分析的负面贸易影响给予关注.成员认为这项法律可能使进口的商品在法国市场处于不利地位.这或许会是TBT关注碳标识的一个良好的开端.

四、结语

任何环境标识在实施过程中如果不恰当地实施,都有可能对贸易造成不必要的障碍而形成新的贸易壁垒,碳标识也不例外.也正因为如此,碳标识认证制度会受到WTO协议的约束.目前,在WTO规则体系下,哪些协议对碳标识认证制度予以规范尚存在争议.但实践表明,作为环境标识的碳标识认证制度一旦对贸易构成障碍,GATT的非歧视原则一定会适用,是否能够顺利通过GATT基本原则的审核还依赖于碳标识认证制度设计的具体内容,即碳标识认证制度并不必然构成贸易壁垒.目前,碳标识认证制度正在世界各国推行,作为应对气候变化的举措之一,其对贸易的影响更多地取决于消费者的选择.相比由国家强制推行的"碳关税"措施,碳标识制度设计更容易通过WTO规则的审核.

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

D996

A

1003-4145[2012]08-0067-05

为了应对全球气候变化,减少温室气体的排放,一些国家和地区对企业和部分产品开始了碳足迹的评价工作,并逐步建立起比较科学的计算方法与体系,推行碳标识认证制度.所谓碳标识,又称碳标签,是把产品生命周期---从原料、制造、储运、废弃到回收全过程的温室气体排放量(碳足迹)在产品标签上用量化的指标标示出来.①裘晓东:《各国/地区碳标签制度浅析》,《轻工标准与质量》2011年第3期.英国是世界上最早推出产品碳标识制度的国家,英国不仅有相对完善的碳标识标准规范---PAS2050和管理机构---碳标识公司,而且企业积极实施碳标识制度.日本紧随英国,鼓励各公司自愿推出产品碳标签.欧盟委员会推出新的规则对生物燃料的碳足迹衡量作出强制性的规定.法国政府也鼓励零售商对碳足迹进行核算,签发了零售商和贸易企业可持续发展的规定.韩国、泰国、瑞士、瑞典、美国、德国、加拿大等国也纷纷推出碳标识计划.②陈泽勇:《碳标签在全球的发展》,《信息技术与标准化》2010年第11期.纵观各国推行的碳标识制度,多半以自愿方式进行,③杜群、王兆平:《国外碳标识制度及其对我国的启示》,《中国政法大学学报》2011第1期.但也有证据表明,法国政府希望将碳标识制度纳入立法,2010年,法国国民议会通过了《格勒诺儿2环境法案》(Grelnlee 2),包括一项拟从2011年7月1日实施的世界上第一项强制性碳标识制度方案.④法国国民议会于2011年7月12日通过了一项名为新环保法的环境法案,其中第85条强调,应通过标记、标签、张贴或任何其他"合适"的方式告知消费者产品及其包装的碳含量,以及这些产品生命周期内对自然资源的消耗和环境的影响,该法案于2012年7月1日开始试运行,期限至少一年.Environment-related measures,Carbon footprint labelling. http://www.wto.org/english/news_e/news11_e/tbt_15jun11_e.htm 2011年10月30日访问.碳标识的作用主要表现在:一是通过碳标识,消费者可以直观获取产品的碳足迹和碳信息,为消费者提供绿色消费向导,有利于购买者和消费者更快地全面了解产品的环保性能,引导其选择更低的碳排放商品;二是碳标识认证制度使企业更清楚准确地了解自身的碳足迹,激励它们采取减排措施不断降低自身的碳足迹.

碳标识制度的实施会对贸易产生影响,碳标识认证要求可能会对有些国家的产品出口造成障碍,因为为获得碳标识认证付出高昂的费用或履行复杂的手续的要求,会对贸易构成变相的限制.因此该制度的计划与实施要遵守WTO规则的相关规定,不得对贸易构成不必要的限制而形成新的贸易壁垒.在实践中,碳标识认证有不同的分类.根据认证主体的不同,可将产品碳标识认证分为政府部门主导和民间机构主导两大类.因WTO规则体系主要约束成员国政府,所以本文主要探讨WTO框架下政府部门主导认证的碳标识制度相关问题.在WTO规则体系中有些协议包含了可能适用碳标识的规则,这些协议包括《建立世界贸易组织协定》附件1A所列出的诸项有关货物贸易的多边协定中,如适用于所有影响到货物贸易的措施《关税与贸易总协定》(GATT1994)、《技术贸易壁垒协议》(TBT)与《服务贸易总协定》(GATS)等.每个协议包含自己的一套规则,有些规则在不同的协议中还有重叠.目前对于哪些协议在何种情况下适用碳标识依然有很大的争论.本文着重探讨碳标识在上述协议下的适用情况.

2012-01-08

王志华,山东政法学院副教授,研究方向为国际经济法学.

本文是山东省社会科学规划研究项目"低碳经济模式下碳排放交易市场构建的法律问题研究"(项目编号:11CFXJ17)、山东省高校人文社科研究项目"国际投资中的环境保护法律规制研究"(项目编号:J12WB08)、山东政法学院科研发展计划项目"WTO框架下碳排放贸易合法性研究"的阶段性成果.