民族自治与政治整合——西班牙民族政策评析

巨 英，嵇 雷

（1.湖北经济学院 思想政治理论部，湖北 武汉 430205；2.湖北经济学院 法学院，湖北 武汉 430205）

西班牙位于欧洲西南部伊比利亚半岛，是一个多民族国家。主体民族是卡斯蒂利亚人，即西班牙人；主要少数民族有加泰罗尼亚人、加里西亚人和巴斯克人等。此外，还有17个人数更少的少数民族。官方语言为西班牙语，另有许多地方语言，其中加泰罗尼亚语、巴斯克语、加里西亚语、巴伦西亚语与西班牙语在当地同为官方语言。西班牙的民主制度建立较晚，1975年弗朗哥的去世才结束了其个人独裁统治。现行的政治制度是根据1978年宪法建立的。1978年宪法规定西班牙是议会君主制度国家。对于民族问题，鉴于历史上的民族冲突不断，西班牙实行民族区域自治制度,宪法“承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”[1]据此，西班牙现共有17个自治区，各自治区的“自治章程是各自治区的基本法规，国家把这些章程作为自己的法律程序的组成部分予以承认和保护。”[2]以下试对西班牙民族区域自治制度进行分析和评判。

一、西班牙民族政策的演变

弗朗哥的独裁统治结束后，西班牙确立了民族区域自治作为解决民族问题的基本政策。那么，对于一个主体民族约占总人口的73%的国家而言，为什么会将全国划分为17个自治区，在全国范围内实行民族区域自治呢？这有必要从西班牙历史上各主要少数民族与中央政权的关系及其自治要求说起。

西班牙于1492年才成为一个统一的民族国家，自那时起国内的主体民族卡斯蒂利亚人与主要少数民族加泰罗尼亚人、巴斯克人、加利西亚人之间就一直存在着没有解决的矛盾。西班牙各地区在文化、传统和风俗方面明显不同，因此，在建国之初各地区在统一的帝国内拥有很大的地方自治权。但是，从哈布斯堡王朝起开始的中央政权的官僚主义集权化与地方自治的矛盾一再凸显，少数民族的自治权也被间断性的剥夺，弗朗哥政权时期则完全被剥夺。直到1975年11月弗朗哥死后，西班牙开始向议会民主政治过渡。1978年12月通过并生效的新宪法才承认和保证民族和地区的自治权，民族政策才有了稳定性和延续性的可能。

尽管加利西亚人与主体民族存在明显的文化、社会结构、经济发展上的差异，并且在地理上远离中央政府，但却很少寻求政治上的独立，即使是在17世纪末被剥夺自治权之后也很少要求自治，而且在语言、文化上与卡斯蒂利亚人越来越接近。这主要是由于缺乏“土生土长的工业资产阶级和刺激自己民族主义感情的移民的流入”。[3]加里西亚以庄园经济为主，城市多为商界和政界所垄断，几乎没有工业存在，因此，对这一地区主体人口——农民影响较大的是教会和国家教育制度。民族主义者由一些孤立的知识分子和一些专业人员组成，其影响较弱。因此，加利西亚民族主义较为温和，与主体民族关系也更为缓和，更易受到其同化和影响。

加泰罗尼亚人和巴斯克人自西班牙建国以来的自治要求则强烈得多，民族主义活动也更为激烈。1640～1652年加泰罗尼亚曾经在法国的支持下脱离西班牙；17世纪末中央政权剥夺了其自治权；1705～1714该地区在英国支持下再一次反叛。19世纪初波旁王朝在自由主义者的推动下中央集权更甚，完全剥夺了地方的自治权，因此，从19世纪80年代起，加泰罗尼亚民族主义者一再提出自治的要求。加泰罗尼亚民族主义产生于19世纪末，当时该地区以棉纺织的出口为主要收益，由于殖民地的丧失，经济保护主义对其必不可少。洛佩斯认为：“加泰罗民族主义在经济方面联合了城市和工业集团的力量，而且，从这个联盟那里得到了它所不具有的财政和组织上的资源。在宗教问题上，它还使自己与加泰罗的世俗分子结盟。意识形态影响的交迭（把西班牙、加泰罗民族主义以及世俗集团聚集在一起）是可能的，这种意识形态影响的交迭有利于在1979年以一种文明的、和平的方式恢复加泰罗自治政府机构 （一个具有深远的历史根源的机构，而且这个机构在第二共和国期间发挥了重要的作用）。另外两个起作用的因素是加泰罗人的调和的作风和（更重要的）在当时把西班牙人和加泰罗民族主义联系起来的那种利益的一致性。”[4]由此可以看出，由于利益关系，加泰罗尼亚人与西班牙人的关系一直处于矛盾与缓和相交织的状况。

相比之下，巴斯克民族主义最为激烈，自治（甚至是独立）要求也最为强烈。巴斯克人于16世纪初开始受西班牙人的统治，在当时的“弗罗斯”（fueros）制度下，巴斯克人在法规、习俗、文化等方面享有很大的自治权。但是在1833～1839年及1874～1876年的战争之后，“弗罗斯”制度被废除，也正是从这时起巴斯克人建立自治政府的愿望越来越强烈。弗朗哥政权上台后，剥夺了加泰罗尼亚人和巴斯克人民于1931～1932年共和派政府所赋予的自治权，并且禁止他们使用自己的语言文字，激起了这两个民族的激烈反抗。1959年成立的秘密组织“埃塔”（ETA，“巴斯克家园与自由”）搞了一系列的暴力活动，甚至在1973年12月20日暗杀了西班牙首相，即使在西班牙实行民族族区域自治制度后其恐怖活动仍然十分猖獗。巴斯克的民族主义活动之所以如此剧烈，可以从其文化意识、思想根源和社会基础等方面来分析。[5]文化意识方面，由于巴斯克民族主义是在西班牙王室正统论的衰落中形成的，长期存在着一种强烈的自我特性的意识，而1895年成立的巴斯克民族主义党则成为其核心。从思想根源上来讲，它更多地归因于西班牙的王室正统论的反对分子和极端的宗教传统，并且，其发展带有种族主义色彩因素。巴斯克民族主义的社会基础主要是巴斯克城市的传统中间阶级和无条件地支持民族主义的农民，并与牧师结成联盟。因此，与加泰罗尼亚和加利西亚的民族主义相比，巴斯克民族主义分子与农民和小资产阶级及亲教会等级制度的牧师结成联盟，这更为独特，也更为极端。

由此可见，西班牙主要的少数民族具有自治的传统，但是在西班牙保守势力的挤压下失去了取得自治权的历史条件，由此产生了从温和到极端的各种独具特色的民族主义，进而激起了激烈的民族冲突，并且西班牙的民族问题是和地区混在一起的，“国家形成和民族形成的双重性对于地域结构和现代西班牙的国家身份具有至关重要的意义。正如有的学者所指出的，直到19世纪西班牙的统一还仍然是表面性的。在18世纪以前，西班牙是由一系列的小国组成的，它们之间的正式联合往往是通过联姻或军事征服实现的。在民族认同感开始在国家层面出现的同时，它也在地区层面出现了。”[6]1978年宪法不但确立了西班牙的民主制度，而且将民族自治制度以根本大法的形式固定下来。宪法第143条规定：“为行使宪法第二条承认的自治权，具有共同的历史、文化特征的毗邻省份、岛屿地区以及在历史上曾是一个地区单位的省份，可根据本章及各自章程的规定实行自治，组成自治区。”[7]随后颁布的自治法案，规定了巴斯克人、加泰罗尼亚人、加利西亚人等少数民族可在各自聚居的地区建立自治政府和议会，组织地区自治警察；在自治区内各少数民族语言与卡斯蒂利亚语同为官方语言；各少数民族地区在经济、文化、语言、教育、卫生等方面享有自治权。另外，由于实行普选，加泰罗尼亚人和巴斯克人的政党都在国民议会中占有了一定的席位。这样，西班牙各个主要少数民族的民族权利都得到了保障。

然而，西班牙民族区域自治制度从30年多的运行来看，仍然存在着一些问题。巴斯克地区的分离主义倾向加剧，极端的恐怖主义活动猖獗，如1997年绑架并杀害巴斯克地区艾尔穆阿市议会议员加里多，2000年极端民族主义分子行刺国王卡洛斯未遂等。另外，巴斯克地区与中央政府在“权力分配，地域概念及自治权问题”[8]等方面也存在着分歧。

二、西班牙民族区域自治制度评析

西班牙的民族区域自治制度运行30多年来，虽然仍然面临着上述那些未解决的问题，然而，它基本解决了国家转型期所出现的重大问题——整合与民主的矛盾。不仅如此，政府在对待极端民族分裂势力上的怀柔政策也将其引入正轨。当然，该制度在运行过程中也存在着一些重大的问题，究其根源，可以追溯到宪法上的规定和其基本原则——自治原则——以及由此所引起的实践中的问题。因此，西班牙的民族区域自治制度为我们解决民族问题提供了一些值得借鉴的经验和应当吸取的教训。

（一）值得借鉴的经验

首先，西班牙的民族区域自治制度解决了现代化过程中所出现的整合与民主的对立问题。民族区域自治制度是一种中央集权与地方分权相结合的制度。它不同于联邦制，权力的组织形式不是自下而上的，即中央政府的权力不是由地方政府授予的，相似之处在于权力划分上。1978年宪法第149条第3款规定：“本宪法未明确赋予国家的职权，可由自治区根据其章程行使。”[9]它也同单一制有区别，在中央与地方的权力划分上与联邦制相似，它将全国划分为17个自治区，且赋予自治区以很大的权力。这一点实际上与西班牙政权组织的传统和区域划分是一致的。西班牙自建国至19世纪，虽然一直是中央集权的国家，但实际上是由“具有自己的语言、习俗和社会传统的不同地区组成的国家。”[10]并且各地区一直具有很大的自治权或者是有强烈的自治要求。因此，作为一种民族政策，民族区域自治有助于西班牙在向民主国家过渡的过程中的政治整合和政治民主的发展。将民族区域自治写进宪法，这一方面以法律的形式赋予了多民族政治体内的单一民族以群体政治权利，解决了群体民主的问题；另一方面，中央集权制又保证了西班牙在现代化过程中所需要的强有力的中央政府，对各民族的离心力以一定的约束，促进了国家的统一和民族的整合。同时，这也超越了地区认同，加强了国家层面的民族认同。因此，从某种程度上讲，民族区域自治制度解决了西班牙在现代化进程中政治整合与政治民主的矛盾。

其次，在具体的政策实施过程中，西班牙政府在对待极端分裂势力时表现出了民主的妥协精神。在西班牙国内，民族区域自治制度将解决民族问题的政策扩大到全国范围内及赋予特殊民族地区较大自治权的做法并不能熄灭民族主义者的分离火种，在与民族自治地方的拉锯战中，政府采取了压制与宽容相兼的策略。

政府处理民族冲突的问题时一般有三种策略：压制、宽容或两者兼而有之。一味地压制虽然在短期内打击了民族主义情绪，遏制了民族主义者的极端行动。但是从长远的角度来看，这却增加了民族地方对中央政府的仇视，加深了两者之间的隔阂，甚至让民族主义变得更加强烈，进而导致更多的暴力活动。而宽容政策则意味着更多的妥协和让步，妥协精神是现代民主政体运转的润滑剂，但是无原则的妥协则会助长民族主义的气焰，增加其离心倾向。并且，赋予某些地区更多的自治权会增加其他地区的自治要求。中央政府处理民族问题采取何种具体的手段取决于政党的政治光谱、执政者的执政风格及执政时所面临的民族问题形势。处于政治光谱右面的保守政党更倾向于中央集权，因此可能以压制政策为主；而左翼政党则倾向于更多的民主，因此对待民族问题更为宽容。当然，这也要与当时的形势相适应。一般来说，正如两党制或多党制下左右政党轮流执政而不断将政策趋中那样，压制和宽容的手段也在两翼政党的轮流执政下不会走得过于极端。

以西班牙2000～2004年的人民党政府和2004年以来的工人社会党政府处理巴斯克问题为例，我们可以看出西班牙政府在处理民族问题具体方式上的特点。2000～2004年期间，首相对巴斯克的民族主义者采取了压制政策，尤其是对该地区有名的恐怖主义组织“埃塔”进行大力打击，这为阿斯纳尔赢得了支持者的赞扬，遭遇“埃塔”恐怖之害的人数也减少了，但同时也使当地民族主义情绪暗长，使中央政府与自治区政府之间产生了隔阂。2004年大选前发生的“3·11”恐怖事件让在此前民意测验一直居先的人民党奇迹般地落败。“3·11”事件的发生，除了阿斯纳尔支持美伊战争的外交政策的原因外，政府对于恐怖主义和巴斯克地区民族主义的压制政策也稍有责任。工人社会党执政后，新首相萨帕特罗的民族政策趋于宽容。一方面中央政府开始着手消除与巴斯克地方政府之间的隔阂，试图通过和平方式来解决这一地区的民族问题；另一方面逐步对民族主义分子放宽政策。萨帕特罗的怀柔政策取得了一定的效果，虽然他执政后暴力事件仍有发生，但是他一面加大打击恐怖活动力度，一面向“埃塔”伸出橄榄枝。2006年3月22日“埃塔”宣布将于当月24日起永久性停火。萨帕特罗则公开表示，赞成赋予巴斯克地区在内的17个西班牙地区更多自治权利。[11]这样，萨帕特罗在压制和宽容之间将巴斯克的民族问题引向正轨。民主社会的妥协精神在这里表现得淋漓尽致，一方面，赋予大区以更多的权力缓和了民族主义情绪和暴力事件；另一方面也同时提升了各民族人民对于国家和地区层面的认同。

（二）应当吸取的教训和需要进一步解决的问题

然而，民族区域自治制度在取得了一定的成就之时也存在着一些问题。从宪法中关于这一制度的具体规定来讲，它还存在着统一与自治、团结与自决的矛盾；并且，这两个矛盾在实施过程中时时困扰着西班牙政府。

一方面，存在着统一与自治的拉锯战。1978年宪法总纲第2条将“统一”与“自治”置于同等重要的地位，它规定：“本宪法的基础是西班牙国牢不可破的团结和全体西班牙人所共有的不可分割的祖国，承认并保障组成西班牙国的各民族和各地区的自治权利及其团结。”[12]这一条款中“自治被理解为社会团体要求自决的权力，而团结则被理解为形成一个中央与地方关系模式的基本框架，在这个中央与地方关系的模式中，统一和自治是首要的。”[13]然而，“自治”到底是仅限于自治区一级还是作为地方政府的省和市镇也拥有同样的自治权？按照宪法第137条的规定：“国家按地区由市镇、省和自治区组成。所有这些单位在治理其各自事务中均享有自主权。”[14]从这一条款似乎可以得出一个肯定的结论，在这里,政治与行政的关系是不明确的。自治区所拥有的是行政权还是主权？从宪法第147条来看，自治区不但拥有行政权，而且拥有制定自治章程的立法权。另外，宪法第149条第3款还规定：“在任何情况下，国家的权力均是自治区权力的补充。”[15]这样它就具有了主权的性质，而过于强大的自治权力加上强烈的民族主义会导致地方主义盛行，进而影响到国家的统一。自治区的政治性表明它对于省和市镇“具有政治指导的作用”。[16]

统一与自治一直在民族国家现代化过程中进行着拉锯，尤其是在多民族国家中，这也可以说是中央与民族自治地方之间的博弈，这一点在西班牙从1978年进入民主进程以来尤其明显。宪法法院是裁决中央政府与自治区政府之间冲突的场所，从1981～1991年，中央政府在宪法法院对自治区行为提出质疑的被诉法律总数共达到120个，占总法律件数的7.6%，其中巴斯克和加泰罗尼亚两个自治区被诉件数为54件；自治区对中央政府行为提出质疑的数据分别为127个和23.6%，两个大区提出的法律件数为86件。17个自治区中，巴斯克和加泰罗尼亚两个自治区同中央政府的冲突最为激烈。从趋势上来看，立法正在从中央层面转到自治区层面，并且，巴斯克和加泰罗尼亚获得了高度自治。[17]

另一方面，团结与自决之间也存在着不平衡。宪法第138条阐明了团结的含义：“国家保证宪法第二条确定的团结原则之切实实现，努力实现西班牙领土各部分之间适当、公正的经济平衡，并特别照顾岛屿情况。”“各自治区章程的差异在任何情况下均不意味着经济的或社会的特权。”[18]也就是说，宪法承认在西班牙存在地区、社会和经济上的不平衡，而且把国家规定为弱小地区的保护人。当然，如果这种不平衡太大的话，统一和民族团结的原则可能会受到严重损害。

自决原则的争议是因为在有关国家地方组织问题上，宪法常常含糊不清。根据第143条第2款：“自治进程的主动权属于有关的各省议会或岛屿间机构，或属于三分之二的市镇，其人口至少应占各省或岛屿选民统计之多数。上述要求应在自某一有关地方行政机构作出第一个决议后的六个月内达到。”[19]也就是说，地方自治的创议权不完全掌握在地方机构手中，使地方自治成为针对两者之间的那些地区的问题。这在西班牙的行政层级的最终确立上也可以表现出来——在西班牙的50个省中，有7个是与大区合为一体的，有43个省分属于其他的10个大区。在政策的实施中，自治原则的争论则是由于加泰罗尼亚、巴斯克和加利西亚这三个大区的建立所引起的。由于这三个地区在历史上一直是独特的民族地区，享有较大的自治权，且与主体民族的冲突不断，中央政府首先赋予了这些地区以很大的自治权。结果，这引起了一种普遍的不满情绪，没有一个地区不想取得这三个大区那样的特权，纷纷提出自治的要求。中央政府不得不将这个解决民族问题的自治方案扩大到全国，到1983年，50个省被分为17个大区。这样避免国家按照两个不同的模式——集权制的模式和权力完全分散的模式——进行政治统治。

因此，我们可以从西班牙的民族政策得到一些有益的启示和教训。一方面，政治体系在处理民族问题过程中，要具备民主的妥协精神。由于国际政治经济形势的变化，后发展中国家在由传统向现代的转型过程中，政治整合和政治民主往往是同步发生并完成的，这一过程通常意味中央回收权力和下放权力在同时进行。在这样的一个对立过程中，民主的妥协精神有助于在建立整体的国家认同的同时，建立民主制度，发展民主精神。另一方面，从西班牙目前所存在的民族问题中，我们可以得到的教训是，在处理民族问题时要解决好统一与自治、民族与自决的对立和统一，让“统一”而非“对立”占据上风。

[1][2][7][9][12][14][15][18][19]姜士林等.世界宪法全书[M].青岛：青岛出版社,1997.1197,1208,1208,1210,1197,1208,1210, 1208,1208.

[3][4][5][13][16][英]伊夫·梅尼,文森特·赖特.西欧国家中央与地方的关系[M].朱建军，等译.北京：春秋出版社,1989.253, 251－252,252－253,258,259.

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[8]王铁志,沙伯力.国际视野中的民族区域自治[M].北京：民族出版社,2002.304.

[11]新浪网.宣布从24日起实行永久性停火"埃塔"愿放下屠刀[EB/OL].http://news.sina.com.cn/o/2006-03-23/092 08509090s.shtml，2006-03-23.