中日废弃物治理体系的比较和反思

邹晓涓

（湖北经济学院 经济学系，湖北 武汉 430205）

一、引言

在现代社会文明的发展历程中，人们曾经面临和经历各类危机。战争、疾病、灾祸等危机都只会对部分人群产生影响，即便是席卷全球的经济危机也不过是暂时性地降低了人们的生活水平，但环境问题却对整个人类的生存和繁衍造成威胁。高度发展的市场经济在最大限度地激发人们的创造才能的同时，也在最大限度地鼓励消费者和生产者为了实现自身的最大利益尽可能地消费和生产，这种对效用和财富的无尽追求不仅会导致人们对自然资源的无尽索取，也会导致各类废弃物的不断产生。从人类迈入工业化社会至今，在不到300年的时间里，人们就已经极大地消耗了地球上的自然资源，污染了人类生存的环境。如何有效回收、治理以及再利用这些废弃物成为迄今为止人类所遭遇的最大难题，它向我们的科技水平和管理智慧提出了前所未有的挑战。

日本在二战后通过承接欧美国家的纺织、造船及钢铁等产业的转移，逐步实现了经济复苏和起飞。然而，这种“大量生产、大量消费、大量废弃”的高速增长模式是以大量消耗资源和能源、破坏自然环境和生态平衡为代价的。20世纪60年代由于环境问题引发的骨痛病、水俣病等疾病使日本成为世界公害大国。严峻的现实迫使日本转变废弃物处理方式，从被动治理转向废弃物的减量化、再利用、资源化，并取得了明显的成效。当前中国面临着同样严峻的环境恶化和资源紧张等问题，研究表明，环境污染和生态破坏导致中国的环境损失占GNP的比重大约为10%～17%[1]，这迫使我们不得不反思当前的发展模式。他山之石，可以攻玉。本文拟从废弃物的界定与分类、废弃物的回收、废弃物的治理政策以及宣传教育的角度综合比较中日废弃物治理体系的差异，从中总结经验，反思教训。

二、中日对废弃物的界定和分类的比较

1970年日本“公害国会”通过的《废弃物处理法》将废弃物按源头不同分为一般废弃物(General Waste)和产业废弃物(Industrial Waste)两大类。一般废弃物主要来自家庭和第三产业，产业废弃物主要来自企业。依据不同的分类标准，一般废弃物还可以细分为很多类型。例如，按排出源可分为生活（家庭）类和第三产业类；按可再生资源是否被分离出来可分为混合类和资源类；按处理方法可分为可燃类、不可燃类和诸如电视机、冰箱、家具、自行车等的粗大类等；按可再利用的资源的种类可分为纸类、玻璃类、金属类（铁、铝等）、饮料瓶类（PET）和塑料类等。本文主要研究与城市环境和居民生活密切相关的一般废弃物的治理机制。现实生活中大量生活废弃物正是因为混杂在一起不易分离而最终被焚烧或填埋，不仅污染环境，还会影响废弃物的再次利用。日本正是通过采取垃圾的细化分类回收，大大降低了资源的浪费和环境的污染。

相比之下，中国对废弃物的界定和分类工作展开较晚。2004年12月29日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议修订通过《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，该法根据产生源及对环境的危害程度不同将固体废物分为工业固体废物、生活垃圾和危险废物三大类。目前，除了对属于危险废物类的医疗废弃物制定了详细的《医疗废物分类目录》外，其他种类的废弃物分项目录尚在建立中。中国废弃物治理的成效在很大程度受制于废弃物分类细则和条目的不完善，导致实际执行中缺乏依循的规则。在这种环境下，国内一些城市开始探索生活垃圾的分类细则。2011年4月，广州制定并实施首部城市生活垃圾分类管理办法——《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，将生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾、其他垃圾四类，并规定了各类垃圾的标志和收集容器颜色。

三、中日废弃物回收体系的比较

日本一般废弃物的回收主要采取分类回收制度和有偿回收制度。分类回收制度要求居民将不同类别的废弃物在指定的时间分别置放于指定的地点按时回收。以东京都港区为例，每周三、六上午回收可燃垃圾，周一上午回收不可燃垃圾，周二上午回收资源垃圾。居民一般用指定的垃圾袋将垃圾摆放在规定位置。有偿回收制度是指废弃物的丢弃者在丢弃废弃物时需要向回收部门缴纳一定的费用，缴费形式主要有计量回收制、定额回收制和多量回收制三种。计量回收制是依照垃圾排放的数量收费，多以容积计价。定额回收制是对废弃物丢弃者收取固定费用。多量回收制是仅仅在废弃物的排放数量超过指定限额时才征收费用。

在日本，一般废弃物的回收途径主要有行政收集、集团回收以及直接搬运等三种，个人回收废弃物极少，可忽略不计。行政收集是由市镇村等政府部门负责废弃物的收集、搬运以及初步的分类减量处理，费用以市镇村财政支出为主，多采取有偿回收制。集团回收是相邻住宅区组成的民间团体组织开展的废弃物回收活动，主要收集居民丢弃的诸如饮料瓶、废书报等可以再次利用的资源类废弃物，这种回收多为无偿回收，回收团体变卖回收资源后可补偿部分回收活动的费用。直接搬运是由废弃物丢弃者本人或委托代理将垃圾直接运送至废弃物处理厂，多采取有偿回收制。所有的废弃物最终由回收部门提供给所需的各产业部门或废品收购部门，提供形式有出售、无偿送与以及逆有偿提供（即由废弃物提供方向所需部门支付处理费）等三种。调查显示，行政收集、集团回收以及直接搬运这三种资源回收方式的贡献率分别为42.8%，28.9%和28.3%。[2]

中国一般废弃物的回收并没有采取严格的分类回收制度和付费制度。一般来说，许多贫困和节省的家庭会有意识地分类出一部分生活垃圾，将这些资源性废弃物变卖后用于补贴家用。然而，在一些经济发达的城市，家境富裕的家庭往往会忽略这些资源性垃圾的经济回报，而选择将不需要的东西全部丢弃。中国现有的废弃物回收制度设计使得大量的非资源性废弃物被视为毫无意义的物品未经分类就被随意丢弃了。很多城市虽然在公共场所设置的垃圾箱上标注了醒目的“可回收”和“不可回收”字样，但实际分类回收的效果并不理想。[3]目前，中国对居民丢弃垃圾行为也未采取征费制度。虽然一些商业住宅区征收的物业管理费中涵盖了垃圾清扫费用和回收运输费用，但数额不大，所以居民丢弃垃圾的成本基本为零。由于城市固体废弃物管理的主要责任人是地方政府，所以从垃圾的清扫、收集、运输到处理的全部费用和管理工作主要由政府承担。城市垃圾的逐年增加不仅影响了生态环境，也给地方财政带来了较大的经济负担。

在废弃物的回收途径上，中国并没有明确指定专门的政府部门或民间团体。回收主体以个体流动回收者为主。这些个体回收者或是走街串巷，或是租借小门面，以付费的形式收购诸如废旧报纸、废弃家电、塑料瓶等资源类的居民生活废弃物。总体来看，中国的废弃物回收体系处于一种分散经营的状态，规模化程度低，缺乏整体部署和行业规范，整体运行处于低效率的状态。由于缺乏管理和监督，废弃物回收者也给居民生活带来了很多隐患，如将回收的废弃家电翻新后以次充好再次销售导致的产品质量问题、为通过不正当渠道获得的资源提供销售渠道、野蛮拆卸污染环境等。

四、中日废弃物治理政策的比较

为了减少废弃物总量，减轻环境负担，日本从20世纪70年代开始逐步制定了一套覆盖面广、操作性强、责任明确的政策法规体系。除了《废弃物处理法》和《关于促进利用再生资源的法律》这两部综合性法律外，还包括多部专项法规，如《家电回收利用法》、《容器包装物循环法》、《促进资源有效利用法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑材料循环法》、《绿色采购法》、《化学物质排出管理促进法》、《车辆循环法》和《工业废弃物特别措施法》等。2001年1月日本进一步明确了专项负责废弃物治理的政府部门，将环境厅升级为环境省，并把原来由多部门掌管的废弃物管理职能统一划归环境省，由大臣官房下属的废弃物、回收利用对策部统一负责。

当然，在这些法律制度施行的初期，日本也曾经出现过一段混乱时期。很多消费者为了逃避缴纳回收费，开车将废旧的冰箱、彩电等拉到深山老林一扔了之。日本政府不得不修改法规，明确规定生产企业是承担回收费用的主体，消费者有进行合作的义务。日本法律要求从事制品、容器等制造和买卖的业主有义务提高制品和容器的耐久性并完善维修体制。为避免产品过多、过快地转变为废物，企业在设计阶段就要考虑产品将来易于循环利用，降低处理难度。[4]日本的这些法律明确地划分了政府、企业和消费者的责任和义务。政府有责任制定和组织实施基本政策，公布相关信息，并提供技术援助和财政支持。地方自治体市镇村作为基层行政单位，有义务将保持环境清洁作为一项必须提供的公共服务。企业有责任对产品进行改良设计使之易于回收利用，有义务实现废弃物的循环利用或处理，且要承担一定的回收费用。民间团体须依据政策法规组织实施资源回收。消费者即废弃物的排放者有义务密封垃圾、分类排放、按规定付费并依法投弃，并对政府和企业行为进行监督的义务等。为了鼓励企业改进末端处理技术，日本政府还制定了一系列的贷款优惠政策和资金投入政策。如创造型的技术研究开发补助金制度，对引进先导型合理利用能源设备予以补贴，对再资源化设备的引进与投入采取特别折旧、固定资产税、公司所得税等优惠政策；在退税政策方面，对于废塑料制品类再生处理设备，废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物去除装置、再生铝制造设备、清洗空瓶装置等，实行特别退税优惠等。

中国早在1992年的 《中华人民共和国环境与发展报告》和《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中就明确提出要施行可持续发展战略，较早地将环保理念列入国家发展规划。此后，逐步制定并颁布了一系列相关法律法规。如1995年的 《固体废物污染环境防治法》、2001年的《报废汽车管理办法》、2002年的《清洁生产促进法》、2005年的 《废弃危险化学品污染环境防治办法》、2007年的《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、2009年的《循环经济促进法》等。2008年3月，十一届全国人大一次会议第四次全体会议公布《国务院机构改革方案》，将国家环保总局正式升格为环境保护部，赋予了环保部门更多的管理权。

虽然中国的环境法规正处于不断的完善中，但在废弃物治理方面还存在很多不足。首先，缺乏废弃物治理的专门职能部门。其次，缺乏一般废弃物的专项治理法。第三，对于废弃物的分类、回收和治理的责任方及责任缺乏明确的界定。例如对于包装废弃物，《固体废物污染环境防治法》第五条中规定产品生产者应当回收、处理、处置废弃产品，但该法没有规定具体的回收标准和回收措施。法律条款的模糊导致了产品在销售给消费者后，厂商除了提供有限的售后维修等服务之外，基本不承担废弃物的回收和处理责任。[5]第四，优惠政策力度不够。目前国内正规废弃物回收处理企业在回收处理废弃物时，不仅没有补贴，还要付出费用，这在客观上影响了企业的积极性。为了缓解废弃物导致的环境压力，中国从微观层面也探寻过一些措施，如实行塑料购物袋有偿使用制度、家电以旧换新政策、超市有偿回收废旧电池等，这些措施的出台的确减少了一些特定废弃物的浪费和随意丢弃行为，但是对于日益趋于多样化的庞大垃圾总量来说，其影响力是有限的。

五、中日教育宣传体系的比较

在废弃物处理方面，几乎每个日本家庭都会认真对垃圾进行分类排放，还会自觉记载家庭定期的碳消耗量和废弃物排放量。这主要得益于日本全面的教育宣传体系。首先，将环境教育纳入义务教育法，还将节能环保知识确定为中小学的必修课程。根据1981年日本环境协会的调查，分别有50%、46%和40%的小学、初中和高中开展了与环境教育相关的教学活动。其次，借助电视、广播、报纸、杂志等媒体向公众宣传垃圾分类回收的方法和重要性，提高国民的环境意识。第三，编制通俗环保教材，制作、分发宣传册。第四，在互联网上开设绿色购物网(GPN)、绿色消费者全国网，为消费者提供商品的环境信息。第五，企业的宣传。日本许多企业建有面向全社会开放的环境教育场馆，并定期开展各种环境教育活动。如松下电器自1982年开始“市民爱地球活动”，鼓励员工及其家人参与地区环保活动。第六，在大都市圈建立无垃圾试点城市形成示范效应。2001年6月以东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县为试点对象，此后成立“首都圈无垃圾型城市推进协议会”。数据显示，东京都的日野市在2000年制定了《创建无垃圾型城市计划》，实行以户为单位的垃圾分类收集，一年后日野市实现垃圾减量50%。[6]

相比之下，中国居民的环保知识主要来源于政府宣传，民间团体和企业的参与相对不足。早在20世纪90年代中期，中国就开始提倡垃圾分类收集处理。1996年国家环保局、中央宣传部和国家教委联合发布了《全国环境宣传教育行动纲要》。此后，全国中小学普遍开设了环境教育课程，同时各类媒体也纷纷开设了环保栏目，一些环保非政府组织也相继成立。2000年6月将北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等8个城市作为生活垃圾分类收集试点。2007年12月，武汉城市圈和长株潭城市群被批准为资源节约型和环境友好型社会的综合配套改革试验区，以试点的形式探索区域环境治理的方式。根据中国青年报社会调查中心最新的调查，受访者中有78.7%的人表示了解生活垃圾分类的益处，但仅有18.2%的人在日常生活中坚持对生活垃圾进行分类，原因主要有人们难以养成垃圾分类的习惯（63.0%）、政府不重视（62.1%）、政府投入不够（61.4%）、分类标准复杂很难掌握（54.3%）。[7]可见，广泛的宣传已经使得大部分居民意识到废弃物分类的重要性，但是在实际操作层面还缺乏有效的激励措施。

六、启示与反思

现代工业文明创造了强大的生产能力，人们在追求经济增长，注重物质丰裕的过程中往往忽略了淘汰产品或是废弃物的环境影响，这种增长根本就不是真正的增长或者发展。比较中日在废弃物治理体系和成效的差异，我们可以得到以下结论：

第一，废弃物治理难题并非是中国特有的问题，而是一个世界性的环保难题，学习和借鉴外国的经验有利于我们调整治理思路。数据显示，1996～1999年间焚烧和填埋是日本处理一般废弃物的主要方式。其中，焚烧的垃圾约占废弃物总量的80%，焚烧后的残渣或灰尘进行的填埋约占10%，只有少部分(约占10%)被资源化。[8]这种末端治理的方式折射出现代日本在一般废弃物处理技术上的局限。因此，日本在鼓励企业改进技术的同时，更注重废弃物的源头控制，从总量上减少一般废弃物。研究表明，资源类废弃物分类数每增加1种，废弃物人均排放量减少0.5%。[9]可见，建立一套有效运作的废弃物分类和回收机制将会在很大程度上减少环境压力。

第二，在环保理念上中国并不落后，但是在废弃物治理的实际操作层面却成效甚微。一方面，居民并不了解废弃物分类的具体细则，就谈不上从源头控制；另一方面，由于缺乏明确的责任划分和有效的激励机制，企业在废弃物回收和技术改进方面的影响也是微弱的。如何完善法律法规体系、强化法律法规的执行力度和施行效率并规范环保部门的管理职能和管理权力，使中国的环保政策体系建设跟上环保理念的发展步伐，是一个值得深入思考的问题。

第三，废弃物治理并非单纯是政府的责任。比较中日在一般废弃物治理过程中的成效，我们会发现日本的成功得益于清晰可行的分类标准、规范完整的回收体系、明确的责任划分、有效的激励机制和广泛的社会宣传等，这需要政府、企业、媒体、家庭以及民间团体的共同参与。中国在未来的废弃物治理道路上，应该更多地采取沟通和对话的方式，让更多的媒体、民间团体、企业和家庭参与到规则的设计和知识的普及教育过程中。

第四，废弃物治理不仅是一个技术性问题，更是一个涉及社会学、经济学和管理学等多元价值观的综合性问题。当人们仅仅以商业眼光来看待废弃物时，环境破坏导致的价值损失往往被人们忽略了。现代社会既存在着经济高速发展的地区，也存在经济滞后地区，不同的生活环境、教育方式和价值观决定了不同人对待废弃物的态度是不同的。引导不同地区的居民理性地处理废弃物，需要人性化的制度设计，应在经济刺激、法律约束和教育宣传的影响下，循序渐进，逐步引导社会中具有不同价值观的人群共同建立起垃圾分类回收和再利用的环保理念，并付诸行动。

[1]厉以宁，等.中国的环境与可持续发展——CCICED环境经济工作组研究成果概要[M].经济科学出版社，2004.105.

[2]苗建青.论循环经济的效率问题——日本废弃物回收政策研究[J]. 外国经济与管理，2005，（12）：52.

[3]推行垃圾分类需要“精细思维”N].新华日报，2011-10-25.

[4]唐敦挚.日本循环经济及其启示与借鉴[J].世界经济与政治论坛，2004，（5）：24.

[5]郑云虹，李凯.中国与日本废弃物管理模式的比较分析及启示[J]. 东北大学学报(社会科学版)，2008，（5）:407.

[6]杨书臣.近年来日本环境污染防治的特点、举措及趋势[J]. 日本学刊，2009，（1）：94.

[7]张锐珏，向楠.生活垃圾分类：九成人支持 不足两成人行动[N].中国青年报，2011-04-19.

[8]乌力吉图，邹松涛.日本大量废弃型社会的一般废弃物管理：政策、问题与措施[J]. 环境科学与管理，2009，（2）：13.

[9]乌力吉图，邹松涛.日本大量废弃型社会的一般废弃物管理：政策、问题与措施[J]. 环境科学与管理，2009，（2）：15.