浅析土地征收中行政权的滥用

卢 良，王 群

（兰州大学 法学院，甘肃 兰州730000）

浅析土地征收中行政权的滥用

卢 良，王 群

（兰州大学 法学院，甘肃 兰州730000）

财产征收是对公民财产权的一种严厉限制,其发生必须具有合法、合理的目的且应当按照正当的程序进行。但在现实生活中，国家对公民生产生活中最重要的财产（土地）的征收过程，往往成为了行政权滥用的重灾区。因此，为了防止行政权在土地征收过程中的滥用，就要首先研究清楚在土地征收的整个过程中行政权滥用的源头、表现形式及多发地带等内容。

土地征收；行政权；行政权滥用

一、土地征收

土地征收，是指国家基于公共利益需要合法剥夺他人土地所有权与使用权的一种行为。其作为财产征收主要内容之一，与财产权的本质属性相关联，表现为一种对财产权的严格限制。在当今世界范围内，对私有财产权的限制已经成为一种共识，各国宪法都在规定保障私有财产自由性与不可侵犯性的同时，又规定了国家可以因社会公共利益需要依法对他人私有财产进行必要的限制与剥夺。可以说，财产征收是社会经济发展到一定阶段的必然产物，是财产权内涵不断丰富发展的必然产物，是各国宪法和法律在保障财产权的前提下，基于财产权的社会义务性或说是公共利益性而必须进行的合法的限制与剥夺。[1]

二、行政权易被滥用之本质

行政权作为国家权力结构体系中的一项重要权力，是指国家行政机关或法定组织（统称为行政主体）依宪法和法律享有的，以实现国家和社会公共利益为目的，对国家事务和社会事务进行管理、服务的一种运行状态，是国家政权的组成部分。[2]一方面，其渗透于社会生活的各个方面，是国家权力中行使得最频繁、最广泛的一项权力；另一方面，行政权在国家权力体系中，与立法权、司法权等其他国家权力相比，有极大的随意性，广阔的行使空间，同时又具有扩张性、侵害性及目的背离性等权力共性。就如同孟德斯鸠在《论法的精神》一书中写道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”是权力就会被滥用。行政权因其本质而存在被滥用的固有风险，因此，握有行政权的主体在没有制约或制约不足时必然会滥用其手中权力。

三、土地征收中行政权的滥用

因为行政权是国家权力中行使最频繁、最广泛的一种权力，一旦被滥用，必然波及范围广，危害深远。尤其是在土地征收这样一种对公民土地所有权与使用权严格的限制措施中，一旦行政权被滥用，将会直接危害到公民的生存与发展，产生诸多负面社会效果，影响社会主义法治国家的建设。因此，减少乃至杜绝行政权在土地征收中的滥用，就显得尤为重要。为此，必须首先研究清楚在土地征收过程中行政权滥用的源头、表现形式及多发地带等内容。

（一）利益共同体——土地征收权滥用的源头

根据我国《宪法》第10条的规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国《土地管理法》第45条规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准；征收前款规定之外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。”在我国，国家的权力来自于人民，全国人民代表大会代表全国人民行使国家的最高权力，因此，土地征收权的主体理应为我国的最高权力机关——全国人民代表大会。其通过立法授权的形式将“对集体土地及其附属物的所有权的征收权授予国务院和省、自治区、直辖市人民政府，而将对建设用地使用权及其附属物的所有权的征收权授予了国务院，而国务院又进一步将此权力授予市、县人民政府。”[3]

在现实生活中，下级政府将本应由上级政府审批征收的大块土地拆分成小块，从而拆分报批；更有甚者，不经审批而直接征收。类似的违法、违规现象可以说随处可见，但因此而受到纪律处分、党内处分的政府官员却寥寥无几，更不必说因此而受到法律制裁了。在现实生活中，土地违规审批数不胜数，究其发生原因，无外乎政府与需用地者之间的同向利益。需用地者需要土地，而政府需要“经济发展”、需要政绩、需要卖地，甚至在这些利益共同体的眼中，“强征土地、强制拆迁就是第一生产力，第一要务。”[4]如此的同向利益导致土地征收权在源头上的滥用也就不足为奇了。

（二）公共利益——权力滥用的合法外衣

我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但是对“公共利益”，无论是《宪法》、《物权法》、《土地管理法》还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》都未进行明确的界定。如此，法律规范的不完善、不严密就为土地征收权的滥用，如滥征耕地、不合理拆迁等大开方便之门，乃至在现实中出现了“有占必征”的说法，似乎公共利益这个唯一的土地征收目的对土地征收没有起到一丁点的限制作用。

以兴教育为名是公共利益吧？因此便出现诸多的“大学城”征地。各级政府打着“办教育”的口号，普遍以低廉的价格，协议出让土地使用权，甚至直接以划拨方式供地。然而在“大学城”的征地范围内，其中相当的一部分土地上建起了商场、美食街、酒店宾馆乃至高档住宅小区。同样的，建设基础设施如体育健身广场等可以说是典型的公共利益，但这一名头好像被滥用得更加普遍。“由于体育用地比经营性用地成本低得多，业内人士算了一笔账：一个3000亩的高尔夫项目，至少可以拿出1000亩来搞商业开发获利，成为一块很诱人的‘大蛋’”。如此，也就不奇怪体育用地这一名头会被滥用了。最让人觉得不可接受的是“科技园区、开发区”也成了诸多房地产、娱乐城用地的护身符。本来把建设“科技园区、开发区”按照“公共利益”进行土地征收就已为人诟病，如此还将审批的土地建设房地产、娱乐城更是于理于法说不过去。

（三）土地征收程序的不正当

“社会活动的合法性必须从程序的角度加以约束才能得到保障，因此，程序通常被认为是法治主义的核心。”[5]土地征收也不例外。但目前我国土地征收程序在征收补偿方案的确定、救济程序上存在严重的立法缺陷，直接导致土地征收成为了行政权滥用的重灾区。

1．土地征收补偿方案的确定程序不合理。土地征收是土地所有者为了增进公共利益，所做的特别牺牲，因此应当对被征收土地给予公平的、完全的补偿。我国《宪法》、《物权法》与《土地管理法》有一些土地征收补偿的相关规定，但这些规定仅仅是一些原则性的，不具有可实施性。具体表现在以下三个方面：首先，征地补偿方案仅由政府所代表征地方单方确定，被征地方的意志往往无从表达。我国《土地管理法》第48条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但在现实中，由于征地方利益共同体的同向利益，及征地方与被征地的农村集体经济组织和农民之间力量的不对等，被征地方的意见很难被采纳。征地补偿方案一旦公布，其修改的可能性微乎其微。其次，征地补偿方案的公正性缺乏外部监督。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”细读此项规定，可以发现作为征地补偿方案确定者的政府，同时还是征地补偿纠纷的裁判员，集运动员与裁判员于一身，难以保证土地征收补偿方案的公正性。最后，征地补偿争议处理程序有违一般的正当程序原理。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“征地补偿，安置争议不影响征用土地方案的实施。”“先裁判，后执行”乃正当程序之基本原理。但按照上述规定，被征地方即使在补偿、安置争议中赢了官司，恐也无力、无法恢复被征收土地的原状。土地征收补偿、安置争议程序也就失去了其应有之意。

2．土地征收的救济程序不完善。法谚云：“有权利必有救济，没有救济的权利不能称之为权利”。财产权是公民生存的必要权利之一，而土地作为公民财产最主要的表现形式，要对其征收，就必须有正当程序的制约。正当的土地征收程序必须具备完善的救济程序，使公民在自身的土地权受到土地征收权侵害时，能得到及时、有效的救济。但根据我国的相关立法，土地征收的救济程序还存在着较大缺陷，具体表现为：其一，我国目前立法并未对土地征收目的的合法性争议规定任何救济程序，由此也就导致了前文所述的“公共利益”。这个唯一的土地征收目的的滥用。其二，根据《土地管理法实施条例》与《国有土地上征收与补偿条例》的相关规定，土地征收的救济程序不外乎行政复议与行政诉讼。但在我国这样一个程序优先、依法行政与私权神圣观念并不强大的背景下，若没有司法权的强力介入，将很难有效保护被征收者的利益。正如有学者所说：“土地征收制度不仅涉及征收人与被征收人反映的公共利益与私人利益的博弈，而且还体现了立法权、行政权与司法权之角力。”[6]因此，合理的土地征收救济程序必然需要司法权的充分介入，加强司法权对土地征收权的监督。

[1]汪振江.农村土地产权与征收补偿问题研究[M].北京:中国人民大学出版社,2007:21-24．

[2]张弘.选择视角中的行政法[M].北京:法律出版社,2006:55．

[3]卜炜玮.中国财产征收制度研究[D].北京:清华大学,2008:31．

[4]政绩共同体是权力滥用的新形式[N].人民代表报,2011-03-29．

[5]杨寅.公共利益的程序主义考量[J].法学,2004(10):8-10．

[6]程洁.土地征收征用中的程序失范与重构[J].法学研究,2006(1):62-78．

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0035―02

2012—01—04

卢良，男，甘肃武威人，兰州大学法学院；王群，女，甘肃兰州人，兰州大学法学院。

【责任编校：江 流】