对规范水利工程建设项目招标投标活动的若干思考

杨志刚，徐 峰，赵亮亮

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

1 水利工程招标投标的产生和发展

招标投标是商品经济高度发展的产物，它伴随着商品经济的发展而发展。商品经济的发展，带来了大宗商品交易，交易市场的竞争便产生了招标。招标是一种竞争性的市场采购方式，即发包人通过公告等形式，招引或邀请具有能力的企业参与投标竞争，通过一定的招标程序，从所有的投标人中择优选择中标者。招标是最富有竞争性的采购方式。招标采购能给招标者带来最佳的经济利益，所以它从200年前诞生起，就具有强大的生命力。在世界市场经济体制的国家和世界银行、亚洲开发银行、欧盟等国际组织的采购中，招标采购已成为一项事业，不断发展和完善，现在已经形成一套较成熟的可供借鉴的管理制度。

随着我国改革开放的不断深入，招标投标制度也逐步完善。1980年10月17日，国务院在《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》中首次提出，为了改革现行经济管理体制，进一步开展社会主义竞争，“对一些适于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标投标的办法”。1981年，吉林省吉林市和深圳特区率先试行工程招标投标，并取得了良好效果。这个尝试在全国起到了示范作用，并揭开了我国招标投标的新篇章。此后，随着市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、城镇土地使用权出让、政府采购等许多政府投资及公共采购领域，都逐步推行了招标投标制度。

1984年，鲁布革水电站在全国第1次利用世界银行贷款，第1次按国际惯例进行招标；同年，浙江石塘水电站施工试行国内招标，拉开了水利水电工程招标投标的序幕。截至目前，水利工程招标投标领域法律法规不断完善，市场主体和专业队伍健康发展，招标代理机构、有形市场、监理单位、咨询公司等得到了大力发展，有效促进了水利建设市场的规范运作。专业管理人才队伍不断壮大，各部门、各地区建立了多专业、多层次的评标专家库，信用体系建设逐步推进，招标投标活动节约投资、保障质量的效果日益显现。

2 目前招标投标活动中存在的主要问题

随着招标投标活动的开展，一些问题逐渐暴露，比如领导干部插手干预招标投标、围标串标、评标不公、中标后层层转包及违法分包等违规现象层出不穷。自2009年下半年起，党中央决定用2年左右的时间，集中开展工程建设领域突出问题专项治理工作，招标投标领域是重点整治的领域之一。2009年10月，水利部印发了《水利工程建设领域突出问题专项治理工作方案》，全面部署了水利建设领域专项治理工作。通过近年来开展水利工程建设领域突出问题专项治理工作发现，招标投标活动中仍然存在一些不容忽视的共性问题，影响了招标投标活动的公平、公正，主要包括以下几方面：

2.1 勘察、设计招标难

勘察、设计招标难的问题是目前水利行业存在的普遍现象，按照规定，勘察、设计单项合同估算价在50万元人民币以上的必须进行招标，但由于目前水利工程设计市场化尚不成熟，工程勘察、设计相关资料往往集中在1家设计单位，无法形成有效竞争。海委曾于2003年在西河闸除险加固工程中试行设计招标，但能够满足条件的投标人不足3家，无法形成有效竞争，最后采取了委托方式。

勘察、设计招标难的原因还在于一些业主单位的招标意识淡薄，经常不履行报批手续擅自委托有关单位开展勘察、设计工作；而且，勘察、设计单位为保障自身利益，所拥有的勘察、设计资料（涉及保密的除外）往往以各种理由不予公开，使其在地区、行业内长时期形成垄断局面，严重影响招标投标活动的顺利开展。

2.2 分标不合理

分标是招标前期的重要内容之一，分标合适与否将影响到招标、投标和合同管理全过程能否顺利实施。从便于施工的角度出发，分标应根据工程的规模、技术复杂性、专业性、施工交通与场地条件、工期要求、质量要求等进行。但实际操作中，往往出现各种违规行为：一是存在“量身定标”现象，即针对某施工单位的特点划分标段以便让其中标；二是为了照顾关系单位，将大标划小，以便人人有份；三是有的单位利用标段划分将不同类型的工程划分在同一标段内，从资质上排斥潜在中标人。这些现象都严重影响了招标活动的公平性，不利于优选施工队伍和保障工程质量。

2.3 施工标违规招标

虽然招标投标活动越来越规范，但围标串标等现象还不时出现，如：某项目在评标时发现两份投标文件存在异常一致 （即多个地方出现雷同的错误），符合“视为串通投标”的情形；某项目在资格审查时，发现施工单位与该项目设计单位隶属于同一经济实体，按照《工程建设项目施工招标投标办法》第35条规定 “为招标项目的前期准备或者监理工作提供设计、咨询服务的任何法人及其任何附属机构（单位），都无资格参加该招标项目的投标”；监察、监督部门对此类问题依法进行了查处，责令项目法人重新招标。另外，还有个别项目达到（或超过）标准规模但未进行招标，直接委托跟业主存在利益关系的单位施工，主管部门责令项目法人进行了认真整改，并杜绝此类问题的再发生。

随着招标投标的逐步发展，市场逐步完善，违规行为隐蔽性也越来越强，类似于“不同投标人的投标保证金从同一单位或个人账户转出”这样的低级错误越来越少，造成查找难、取证难、处罚难的局面。这就需要进一步完善监管手段，加大处罚力度，严禁违规违法行为的屡次出现。

3 现行招标投标法规体系

2012年2月1日，《中华人民共和国招标投标法实施条例》正式颁布实施，与《中华人民共和国招标投标法》互相配合、补充完善，法律法规已基本健全；国家发改委、水利部等部委联合发布的《工程建设项目勘察设计招标投标办法》《工程建设项目施工招标投标办法》《评标专家和评标专家库管理暂行办法》等一系列办法，对发布公告、发售标书、开标、评标、定标等各环节作出了详细规定；加上《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令第14号），水利工程招标投标领域已形成完善的法律法规规章体系，为规范招标投标活动提供了强有力保障。

2011年底国家发改委、水利部等九部委联合印发了《简明标准施工招标文件》和《标准设计施工总承包招标文件》，加上2007年国家颁布的《标准施工招标文件》《标准施工招标资格预审文件》和2009年水利部颁布的 《水利水电工程标准施工招标文件》《水利水电工程标准施工招标资格预审文件》，操作层面相关标准也逐步完善，为确保招标投标工作的顺利开展奠定了良好基础。

尤其是 《中华人民共和国招标投标法实施条例》，进一步细化、明确了招标的范围，前置了招标审批、核准环节，将其移至立项阶段，对串通投标进行了明确规定，指出了“属于串标的5种情形”和“视为串标的6种情形”，建立了中标公示制度，对资格审查工作提出了要求，提及了招标投标交易场所的建立，为招标投标进入地方有形市场交易提供了平台，增加了“投诉与处理”一章，新增了招标投标信用制度、电子招标模式等，不仅具有更强的针对性和操作性，而且指明了招标投标未来发展的方向。

4 规范招标投标活动的意见和建议

4.1 规范项目法人组建

项目法人责任制是水利工程建设管理 “三项制度”的核心，项目法人是招标活动的责任主体，招标投标领域很多问题都是由项目法人引起的，有的是由于组建不规范、管理力量薄弱，无法胜任招标投标管理工作；有的是属于非法干预、操纵招标投标，以便从中获利。因此，要规范招标投标活动，首先要加强对项目法人的教育工作，提高其对招标投标活动重要性的认识，认识到招标投标对于保障国有资金有效使用的重要意义。主管部门在审批项目法人时一定要从严控制，严格按照国家、水利部有关规定执行，并积极探索现代化管理模式，如集中建设管理、代建制等，督导其完善内部工作机制，认真学习招标投标方面有关法律法规，建立健全规章制度，提高管理水平，保障招标活动顺利开展，维护建设市场的公平、公正，促进水利建设市场健康良性发展。

海委在项目法人管理方面近年研究制定了持证上岗制度和责任书制度，即要求项目法人从业人员必须100%参加过项目法人管理方面的培训并取得合格证明，否则不予审批；在招标前与直属管理局、项目法人签订水利工程建设项目责任书，明确各阶段工作和责任，逐级落实责任制。从执行情况看，取得了良好效果。今后将大力推行集中建设管理和代建制等模式，力争实现项目法人专业化管理，确保招标投标等活动顺利开展。

4.2 加大招标投标监管力度

作为项目法人的上级主管部门、监察部门一定要对招标投标活动加强监管，督促项目法人严格执行有关制度，达到标准规模的项目必须进行招标，不得将项目任意肢解发包、不得将项目化整为零规避招标。工程具备招标条件后，项目法人应及时向主管部门报送招标请示，对招标方式、分标方案、投标人资质（资格）条件、评标委员会组建方案及评标方法等进行申请批准。经批准后，项目法人方可按程序开展招标活动。确实无法进行招标的项目，如涉及国家安全、国家秘密或采用特定专利技术等特殊项目，必须满足国家有关规定，并履行完报批手续后方可不进行招标。不履行报批手续擅自不招标应视为违规行为并进行相应处罚。

4.3 做好招标文件编制工作

项目法人具有编制招标文件和组织评标能力的，可自行办理招标事宜。《工程建设项目自行招标试行办法》规定，项目法人须具备专门的招标机构或拥有3名以上专职招标业务人员方可自行办理招标事宜。目前具备该项条件的项目法人较少，因此一般采取委托招标代理机构的方式，此举也符合招标投标进入地方有形市场的精神。项目法人有权自己选择招标代理机构，任何单位和个人不得为项目法人强行指定代理机构。

招标文件应按照国家标准文件要求编制，符合国家、行业规定并契合项目自身特点。水利工程招标文件应按照《标准施工招标文件》（2007年版）和《水利水电工程标准施工招标文件》（2009年版），结合工程实际编制，不得在编制时擅自改变批复的初步设计内容、任意压缩合理工期等。招标文件编制完成后，项目法人宜邀请有关方面专家对其进行审查，上级主管部门应对招标文件审查活动进行监督，确保招标文件编制符合要求。

4.4 加强开标、评标工作

项目法人应对投标单位严格进行资格审查，资格审查不合格的投标人不得参加投标。资格审查可以采取预审或后审的方式，采取资格预审方式的应按照 《标准施工招标资格预审文件》（2007年版）和《水利水电工程标准施工招标资格预审文件》（2009年版）等有关规定，结合工程实际编制资格预审文件。对资格审查委员会成员的要求应与评标委员会成员要求一致。

评标工作宜在开标结束后立即进行，一般不得有时间间隔。评标工作由评标委员会负责，评标委员会应由项目法人的代表和有关技术、经济、合同管理等方面的专家组成，水利部第14号令规定成员人数为7人以上单数。项目法人经批准可以指定部分专家，但不得超过评标委员会总人数的1/3。评标委员会所有委员均不得与投标人有利害关系。水利部第14号令所指的利害关系包括：是投标人或其代理人的近亲属，在5年内与投标人曾有工作关系，或有其他社会关系或经济利益关系。前两项比较容易界定，但“其他社会关系或经济利益关系”比较隐蔽，监督、监察部门难以发现，建议考虑公开评标专家名单，完善投诉举报机制，广泛接受社会监督，切实作到公开、公平、公正。

4.5 加大违规处罚力度和诚信体系建设

项目法人及评标委员会应严格执行 《水利工程建设项目招标投标行政监督暂行规定》《水利工程建设项目招标投标行政监察暂行规定》等有关规定，主动接受监督、监察。主管部门应加大对违规行为的处罚力度。违规行为主要包括领导干部插手干预招标投标活动、不具备条件便进行招标、必须进行招标的项目不招标、化整为零或以其他方式规避招标、未在指定媒介发布招标公告、发售招标文件时间少于5 d、发售招标文件之日至提交投标文件截止之日少于20 d、招标人以不合理的条件限制或排斥潜在投标人、泄露标底等信息、招标人与投标人串通、投标人相互串通、投标人以他人名义投标或以其他方式弄虚作假等。

在查处违规行为的同时，应注重制度建设，重点加强诚信体系建设。按照《招标投标违法行为记录公告暂行办法》及《水利建设市场主体不良行为记录公告暂行办法》等有关规定，将不良行为记录在水利部网站、单位门户网站等处进行公告，让违规行为暴露在阳光下，并与今后的招标投标、资质管理等工作挂钩，切实起到震慑作用，使水利建设市场形成守信激励、失信惩戒的良好氛围，使招标投标活动逐步规范。

5 结语

随着经济社会的快速发展，招标已经成为广泛的、普遍的一种采购方式。如何进一步规范招标投标行为，减少或避免违法违规甚至违纪现象的发生，将“公开、公平、公正”真正落到实处，从源头上优选队伍，保证工程质量、安全和效益，是监督管理部门、业主单位一直努力研究探讨的问题。笔者从招标投标的产生发展、存在的问题入手，分析了现行的管理体系，有针对性地提出了一些意见和建议，希望能对规范水利工程招标投标活动、维护健康有序的市场新秩序有所帮助。

[1]孙继昌.加快推进水利工程建设与管理体制改革[J].中国水利，2011（3）：121-124.