天津市海堤管理现状及发展对策分析

刘金锋，张文兰，张 扬

（天津市海堤管理处，天津 300456）

天津市海堤北起河北省涧河口，南至大港沧浪渠入海口北堤，全长139.62 km，是天津市153 km海岸线的一线防潮屏障，尤其在抗御风暴潮保护滨海新区人民生命财产安全、保证经济快速发展等方面起到了前沿堡垒的重要作用。为进一步加强海堤工程管理、确保防潮安全，2006年12月天津市水务局成立了天津市海堤管理处（以下简称海堤处）。海堤处自成立以来，在市有关单位和部门大力支持下，实行工程规范化管理，努力提升防潮能力，成功抵御了67次风暴潮，确保了无重大安全事故发生。2006—2011年天津市风暴潮情况，见表1。

表1 2006—2011年天津市风暴潮统计

1 海堤工程管理工作现状

海堤处成立于“十一五”规划的开局之年，在天津市水务局、市防汛抗旱指挥部的领导下，扎实推进精细化管理工作，使海堤工程管理水平显著提高、防潮能力明显增强。

1.1 构建防潮管理体制

海堤处自成立以来，防潮工作按照天津市防办指示精神，建立健全各项防潮管理制度，编制防潮应急预案，积极做好防潮“组织、预案、物资、队伍、措施”五落实工作，编制完成《天津市防潮手册》，2009年成立了天津市防汛抗旱指挥部防潮分部。自此，天津市防潮工作形成了在市防汛抗旱指挥部统一领导下的地方行政首长负责制。2010年，结合滨海新区行政体制改革实际情况，重新调整核定了分部指挥与成员单位，重新划分了防潮责任段，使预案、组织、措施、队伍等体系更加规范，并颁布 《防潮应急规程》，有效应对了“米雷”“梅花”等风暴潮，确保了滨海新区的防潮安全。

1.2 消除工程薄弱环节，确保海堤防潮安全

1997年以来，天津市加大了海堤工程建设投入力度，按照一般段20年一遇、重点段50年一遇标准对海堤进行全面治理。2006年实现了海堤全线封闭。截至2009年底，海堤工程建设共加固75.94 km，完成总投资4.6亿元，防潮能力得到极大提高。

为提高局部薄弱堤段的防潮能力，海堤处积极协调相关部门，2007—2011年安排治理资金1 320万元，用于海堤专项维修和应急度汛工程项目，共完成海堤维修加固8 247m，安装钢制推拉门33座，消除了部分防潮隐患；安排岁修项目资金353万元，完成小专项治理20余处；对大神堂村段、送水路东埝至李家河子泵站段等16.2 km海堤试行管养分离模式，吸收社会力量参与海堤养护管理，工程整体面貌得到明显改善。

1.3 依法行政，严厉查处各类水事违法案件

为确保海堤工程正常运行、处理水事违法案件有法可依，2006年天津市水务局依据 《天津市海堤管理办法》《关于天津市围海造陆防潮工程建设与管理的意见》（津政发 2006〔113〕号），编制了《天津市围海造陆防潮工程建设与管理规定》，明确了天津市围海造陆防潮工程的建设标准、监督和管理形式。

2007年，天津市水政监察总队第十支队在海堤处挂牌成立。自成立以来，建立健全了《海堤处巡视巡查制度》《海堤处查处水事违法案件办理规程》等内部管理制度，强化巡查，严格执法，现场查处水事件100余起，共下达 《责令停止水事违法行为通知书》30余份，上报市局立案查处4起。在依法行政管理的过程中，不断加强水法制宣传贯彻工作，提高沿堤群众防潮减灾能力和自觉维护防潮工程设施安全的责任意识。

2 海堤工程管理工作面临新的机遇和挑战

在全面实施“十二五”规划的开局之年，中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》的出台使全国水利事业迎来前所未有的发展契机。2011年4月，天津市委、市政府召开天津市加快水利改革发展工作会议，深入贯彻中央水利工作会议精神，对天津市水利改革发展任务进行全面部署，计划安排水利建设投资810亿元。2011年6月，天津市水务局召开全市水务系统贯彻落实天津市加快水利改革发展工作会议，全面部署包括海堤建设工程在内的十大水利工程和10个农村水利专项工程，并提出今后水利改革发展的目标任务。水利事业发展达到了前所未有的高度，海堤管理工作面临新的机遇和挑战。

3 对海堤工程管理工作发展的思考

多年来，海堤处一直加强防潮能力建设，战胜一次又一次风暴潮的袭击，为减少国家财产损失和保护人民生命安全发挥了重要作用。但是，从保障滨海新区的快速发展来看，海堤防潮工作仍是任重道远，还存在诸多需要研究解决的问题和难题。如，海平面上升，地面沉降，潮灾潜在威胁加剧；现有防潮工程标准不高，距200年一遇的要求相差很多；围海造陆防潮工程缺乏统一监管、标准不统一，防潮隐患较多；整体防潮应急处置能力有待于提高等。

3.1 现状海堤防潮标准与滨海新区重要地位的思考

天津市现状海堤标准偏低，设计标准为20～50年一遇，与国家标准重点段海堤达到200年一遇、一般段达到50～100年一遇的防潮标准有较大差距。据统计，全市海堤建设设计标准50年一遇的有42.79 km、设计标准20年一遇的36.19 km。这些已治理工程经过10余年的运行，由于地面沉降影响（滨海新区10年间地面沉降30多cm），海堤高程普遍下降，大部分海堤达不到原设计标准，加之多年遭受风暴潮侵袭，破损严重，防潮能力大幅衰减。

3.2 全面推动《滨海新区防潮规划》实施，构建新的防潮体系

3.2.1 各功能区围海造陆工程对海堤的影响

目前，北疆电厂、中心渔港、滨海旅游区、临港经济区、南港工业区等多个功能区涉及围海造陆工程，各项目按照自身规划实施建设，形成了部分新的岸线，使整个滨海新区防潮前沿向外海推移。现状139.62 km海堤有88.48 km位于功能区规划范围内，正在建设的围海工程已占用海堤57.84 km。各项目均为国家或市级重点工程，工期紧、任务重，加之外围填海延伸到海里几公里甚至十几公里，全部形成陆域，大部分在海堤的外海侧，现状海堤已不能满足对新开放围海功能区的防潮作用。具体表现为：

（1）各功能区外围建设的防潮工程均以满足自身生产发展需要而修建，没有站在全市高度上进行统一规划，防潮标准不统一，堤防功能不统一，结构型式不统一。

（2）各功能区的建立改变了以往塘、汉、大三区首长负责制的防潮管理模式。因此，急需构建新的管理模式、应急指挥体系，明确责任人，将防潮工作落实到位。

（3）由于项目各参建单位保护海堤意识不强，施工中占有损毁海堤现象严重，给防潮工作带来安全隐患。

3.2.2 规范各功能区围海造陆防潮工程建设和管理

按照已批准的《滨海新区防潮规划》，各功能区要制定已建防潮工程和未建防潮工程达标实施计划，严格执行天津市政府相关规章制度，在天津市水行政主管部门的指导下积极推动落实。天津市水行政主管部门对规划的建设实施全程监管，确保各功能区围海造陆工程按照批复标准实施。建成后的防潮工程管理实行统一监管、分级负责的形式，即：凡涉及区域公共安全的围海造陆防潮工程竣工验收后交由天津市水行政主管部门实施统一管理；天津港、渤海石油、新港船厂等原有专用海堤以及北疆电厂、中心渔港等保护自身企业生产运行安全的防潮工程，日常维护和管理由专用单位承担，接受天津市水行政主管部门及滨海新区水行政主管部门的监督指导。

3.2.3 合理规划，构建一线与二线海堤相结合的综合防潮工程体系

按照管理形式划分，未来天津市海堤将分为两种类型：第一类是以洒金坨、大神堂段为代表的不受建设项目影响，未来仍作为一线堤防的海堤（市管一线海堤）；第二类是以北疆电厂、滨海旅游区、临港经济区为代表的，外围有新建堤防，现状海堤成为二线堤防的海堤（市管二线海堤）。

现状海堤今后仍然作为一线堤防的，按照原职责加强日常管理，并根据规划要求加固治理，保证防潮安全，主要包括大神堂以东、青静黄以南23.74 km海堤。现状海堤规划作为二线堤防、仍发挥防潮作用的，应加强日常维修养护及薄弱堤段专项整治，保证工程完整性，发挥其应有的作用。

3.3 加强防潮应急处置能力建设

滨海新区经济地位和政治影响日益突出，一旦遭受强风暴潮侵袭，将造成重大的经济损失和严重的国际影响。因此，必须全力抓好防潮“五落实”，提高应急处置能力，确保防潮“不死人、少淹泡、少损失”目标的实现。

继续推行“预警到乡、预案到村”，完善防潮抢险行动方案，定期举行不同类型的应急演习，确保预案的针对性和可操作性。建立完善防潮会商预警系统，与防潮相关单位实现视频会商，重要工程部位实施监控，建立风暴潮风险评估系统，提高科学防控水平。编制防潮应急响应启动、终止通知、潮情资料收集、成员单位联络等基础性工作模板。广泛使用信息化手段发送预警等信息，收集整理历史风暴潮、海堤工程和围海造陆等基础性资料。

4 结语

新形势下，海堤管理工作必须以安全维稳、保障民生为基本点，牢固把握“十二五”期间水利大发展的历史机遇和天津市委关于“调结构、惠民生、上水平”的总体要求，借势而上，主动进位，变被动管理为主动服务。为此，必须构建滨海新区新的防潮管理体系，建立健全各项制度，加大防潮基础设施建设力度，提高防潮标准，统筹协调一线海堤和二线海堤的关系，全面实现海堤管理水平显著提升。