志愿者组织主体资格法律规制研究

2012-04-09袁文全

华南师范大学学报（社会科学版） 2012年3期

袁文全，欧琴

(1.重庆大学法学院，重庆400044;2.重庆市公安局，重庆401147)

一、志愿者组织① 在当前有关志愿者问题的理论研究与实践方面所使用的概念中，与“志愿者组织”相近的还有“志愿组织”、“志愿服务组织”等。之概说

追溯国外志愿服务的历史，志愿服务起源于19世纪初西方国家的宗教性慈善服务，慈善组织与睦邻组织——汤恩比馆和英国在伦敦成立的“慈善组织会社”是志愿服务的早期团体，在一定意义上也可以说是早期的志愿者组织。这些组织的成立源于基督教“神爱众人”的人道主义价值观，因此这一时期的志愿服务带有浓厚的宗教色彩。19世纪末20世纪初，欧美国家为解决社会福利等问题通过了一系列相关法律、法规，促使大量的社会志愿者投身整个社会福利计划，志愿服务也因此逐渐受到政府的重视和鼓励。二战以后，西方国家的志愿服务工作进一步规范化，并且扩大成为一种由政府或私人社团所举办的广泛性的社会服务工作。［1］直到今天，志愿者组织在调整社会关系结构、帮助弱势群体改善生活等方面发挥着重要作用，已为越来越多的国家所支持，志愿服务活动呈现出法制化、政府化、机制化、全民化、社区化的发展趋势。在我国，最早的志愿者来自联合国志愿人员组织，在20世纪80年代后期开始出现自己的志愿者和志愿活动，其中包括社区志愿者组织和20世纪90年代初共青团系统中形成的中国青年志愿者组织，当然还有许多民间自发成立的志愿者组织。虽然我国志愿者组织发展起步较晚，但却在经济社会发展领域发挥了重要作用。然而，由于我国法制建设相对滞后，至今尚无志愿服务全国立法，因而导致对志愿者组织主体资格的法律规制的缺失。志愿者组织作为志愿服务法律关系的重要主体，在组织志愿服务活动中具有重要地位和作用，厘清志愿者组织的法律主体资格，对于保障志愿者的权益，促进志愿服务事业的发展，无疑具有重要意义。

在社会学中，“组织”是指追求特定目标的社会群体，是群体活动方式的一种类型。［2］对于志愿者组织的界定，联合国组织指出，志愿者组织是公民所成立的地方性、全国性或国际性的非营利、志愿性组织。它们以促进公共利益为工作导向，提供多元的服务，发挥人道的功能，用人民的需求传递给政府，监督政府政策，鼓励人民参与地方事务，并提供政策分析与专业技能，建构早期的预警机制，协助监督与执行国际协定。②参见联合国网:http://www.un.org/MoreInfo/ngolink/calendar.htm.在北欧和英国较为流行将志愿者组织的概念替代非营利组织的概念，主要为了强调其志愿性的特征，认为志愿者组织就是指具有非营利性质、非政府性质和志愿性质的组织。［3］萨拉蒙、奥斯本等专家学者认为，只要符合“是正式建立的组织、是独立于政府的私立组织，对组织的拥有者和董事没有营利分配、有自我管理并具有控制自己活动的能力、有一些有实质意义的志愿内容”的组织都可称为志愿组织。［4］然而，在我国，学界对志愿者组织的界定持不同观点。有学者认为，志愿者组织是以志愿精神为动力，无偿为社会提供志愿服务的非营利性组织。［5］7也有学者认为，志愿者组织是公民在不计报酬，自愿奉献自己的时间与精力为他人服务的过程中自发组织起来的民间组织。［6］实践中，多个省市颁布的地方性志愿服务条例大都对志愿者组织进行了界定，虽然在具体表述上有所差异，①对此，本文将在后文有关我国目前对志愿者组织的法律主体资格规定存在的问题部分作相关说明。但对志愿者组织的定位认识在本质上却是同一的。

据此可以看出，志愿者组织具有明显的志愿性、无偿性、公益性和相对独立性等特征。鉴于志愿服务的特殊性及其集中体现出来的志愿精神，②志愿精神是一种自愿的、不为报酬和收入而参与推动人类发展、促进社会进步和完善社会工作的精神，是公众参与社会生活的重要方式。参见江汛清:《关于志愿服务若干问题的探讨》，载《中国青年政治学报》2002年第4期。对志愿者组织可以作出如下定义:志愿者组织是指依法成立，以志愿精神为动力，为推动人类发展、社会进步和社会福利事业，无偿为他人和社会提供志愿服务的非营利性社会团体。在我国，志愿者组织既非西方国家的纯粹民间行为，又有别于政府的官方行为，因此，通常大体上都是根据其发展模式从普遍意义角度进行分类。具体而言，主要可划分为以下三种:［7］一是“自下而上发起，自上而下推广”型，以社区志愿者组织为典型代表;二是“自上而下发起并推广”型，以青年志愿者组织为典型代表;三是“自下而上发起，自下而上发展”型，以民间志愿者组织为典型代表。尽管如此，无论哪种类型的志愿者组织从事志愿服务活动的目的和根本宗旨并无二致。

二、我国现有志愿者组织主体资格规定的法律评价

(一)目前有关志愿者组织主体资格的法律规定

法律主体资格(legal personality)，也称“法律人格”，是指“在法律上作为一个法律主体的法律资格，该法律主体能够维护和行使权利，履行法律义务和承担法律责任。”［8］也就是说，法律主体资格是法律关系主体享有权利、承担义务和责任的前提条件或依据。我国目前对志愿者组织的法律主体资格问题，也即志愿者组织符合什么样的条件才能成为法律关系主体的问题，由于缺乏全国统一的志愿服务立法，因此没有具体的法律规定。但从我国志愿者组织分类情况来看，志愿者活动通常是通过社会团体和民办非企业单位这类载体来进行的，因此志愿者组织适用《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的相关规定。

《社会团体登记管理条例》第2条规定:“本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”据此，志愿者组织完全符合该条例对社会团体的定义。首先，志愿者组织由成员组成，属于成员的集合体;其次，志愿者组织的宗旨是为他人和社会无偿提供志愿服务，属于成员的共同愿望;再者，志愿者组织本身具有非营利性特征。此外，该条例对社会团体的法人属性、成立程序、成立条件等均作出了明确规定。

《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条规定:“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”从该定义来看，志愿者组织属于社会团体，而社会团体又属民办非企业单位中的一部分，因此，民办非企业单位中包含了志愿者组织，且民办非企业单位最重要的特征就是非营利性，而志愿者组织恰好契合了这一特征。同样，该条例对民办非企业单位的成立程序、成立条件等都作出了明确规定。

从上述两个条例的规定可以看出:第一，志愿者组织必需具备法人条件。《社会团体登记管理条例》第3条明确规定，成立社会团体应当具备法人条件，志愿者组织属于社会团体，因而在成立时也需具备法人条件。第二，申请成立志愿者组织需业务主管单位审查同意。从两个条例的内容来看，业务主管单位应为国务院有关部门和县级以上地方各级政府有关部门、国务院或县级以上地方各级政府授权的组织。第三，志愿者组织需有规范的名称、组织机构、固定场所及与业务活动相适应的专职人员。第四，志愿者组织需有合法的财产和资金来源。第五，志愿者组织需有一定的会员数。第六，设立志愿者组织需到登记管理机关进行登记。依据两个条例的规定，这里的登记管理机关应是国务院民政部门和县级以上地方各级政府民政部门。而《社会团体登记管理条例》又将社会团体分为全国性的、地方性的和跨行政区域的三种类型。也就是说，全国性志愿者组织由国务院民政部门负责登记管理;地方性志愿者组织由所在地政府民政部门负责登记管理;跨行政区域的志愿者组织由所跨行政区域的共同上一级政府民政部门负责登记管理。

(二)现有志愿者组织主体资格法律规定的不足

1.统一立法缺失

当前，虽然我国政府高度重视志愿服务活动，在具有法律效力的《中共中央关于建设社会主义精神文明若干问题的决定》和《国民经济和社会发展“九五”规划和2010年远景目标纲要》中倡导志愿者活动和精神，但还没有制定出一部完整的《志愿者组织登记管理条例》，更没有制定出统一的全国志愿服务法，志愿服务的有关规定散见于各省市的地方性志愿服务条例，对志愿者组织的界定也缺乏统一的规范表述，①在这些地方性志愿服务条例中，对于志愿者组织，有的定义为非营利性社会团体(如北京市)，有的定义为社会公益性组织(如广东省、上海市)，还有的定义为非营利性社会组织(如江苏省、浙江省、昆明市、宁波市、青岛市)。而且在各省市的地方性志愿服务条例中也找不到对志愿者组织法律主体资格的具体规定。

现有对志愿者组织法律主体资格的把握，规范依据只能来自上述两部条例的有关规定，但两者却存在着内容交叉重叠且不协调等问题。例如，二者均未表明志愿者组织应具体适用哪部条例，且对志愿者组织的设立条件的要求也有所不同。《民办非企业单位登记管理暂行条例》并没有明确志愿者组织的设立必须具备法人条件，该条例所规定的登记机关发放的登记证书类别表明，民办非企业单位在形式上只有法人、合伙、个人三种。由于志愿者组织是成员的集合体，因此直接排除个人的存在形式。也就是说，该条例允许志愿者组织以合伙的形式成立，这与《社会团体登记管理条例》中的规定不一致，影响了法律适用的准确性和一致性，造成目前对志愿者组织法律主体资格认定的混乱。

2.成立形式单一

根据我国民法通则的规定，法人分为企业法人和非企业法人两类，而非企业法人又可分为机关法人、事业单位法人和社会团体法人。非法人社会团体是指不具备法人资格的社会团体。根据1998年修改前的《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体可以以非法人的形式成立，是否具备法人资格视其是否具备法人条件而定，立法上并不排斥非法人社会团体的存在。②该条例第14条规定:“经核准登记的社会团体，发给社会团体登记证书;对具备法人资格条件的，发给社会团体法人登记证;对于不具备法人条件的，发给社会团体登记证。”但1998年该条例修改后，明确规定成立社会团体必须具备法人条件。因此，目前我国志愿者组织只能采用社会团体法人的组织形式成立。而根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，社会团体可以合伙的组织形式成立，也就是说，志愿者组织可以非法人社会团体的形式成立。但2000年颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》将未经批准与未经登记的社会团体规定为非法民间组织。于是，不具备法人条件的志愿者组织无法获得登记，因而被认定为“非法组织”。

对此，笔者认为，不应将不具备法人条件的志愿者组织认定为“非法组织”。首先，违反宪法规定的公民结社自由权。法国著名思想家托克维尔曾指出:“结社自由是仅次于自己活动自由的最自然的自由。”［9］而结社自由目前已在全球范围内作为一项宪法性权利被各国立法所承认，我国宪法也将结社自由作为公民的基本权利之一加以规定。宪法中的结社自由包括以各种形式结社的自由，当然也包括以非法人社会团体形式结社的自由。其次，不利于登记管理机关的管理。虽然我国不允许社会团体以非法人形式存在，但在现实生活中却大量存在着未经登记的志愿者组织，政府管理部门对此也缺乏明确态度，实践中往往对其熟视无睹。最后，不利于志愿者组织的发展。未经登记的志愿者组织的法律地位的不稳定性使得这些组织的活动呈现短期性，一旦出现某些不稳定因素，就有可能被依法取缔，相关人员也会因此而受到处罚。

3.许可制度过于严格

从严格意义上说，登记并不等同于许可，登记本身并不必然与社会团体的合法性产生关系，仅与其是否取得法律主体资格有关，而许可才是社会团体合法存在的前提条件。但由于《取缔非法民间组织暂行办法》将未经批准与未经登记的社会团体规定为非法民间组织，登记便成为社会团体合法存在的必要条件。虽然现行法律在用语上使用了“登记”一词，实际上并非真正意义上的登记，而是一种许可。因此，称之为许可登记制似乎比较贴切。［10］

根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，申请成立志愿者组织首先需要取得业务主管单位的审查同意，①这里的业务主管单位也就是国务院有关部门和县级以上地方各级人民政府有关部门、国务院或者县级以上地方各级人民政府授权的组织。然后再到县级以上各级民政部门进行登记，除县级以上各级民政部门外，其他任何部门不得对志愿者组织的成立进行审批和颁发证书，只有经过审核并授予《社会团体法人等级证书》的志愿者组织才能成为法律关系中的主体，享有民事权利，承担民事义务和责任。也就是说，志愿者组织的成立需要经过主管机关和登记机关的双重许可，即筹备许可和成立许可。但在实践中，要找到一个业务主管单位，首先需要确定自己所从事的志愿服务活动的性质。如“义乌施粥事件”②参见新华网 http://news.xinhuanet.com/society/2009－04/07/content_11142023.htm，2012－02－07。中温州商人所从事的施粥活动无法确定其业务主管部门，因此也就无法成立志愿者组织。即使有些志愿者组织找到业务主管部门，但由于存在一定的政治风险，多数政府部门都尽量拒绝或逃避责任，造成大量志愿者组织因得不到注册而处于非法状态。在这种情况下，原有的志愿者组织缺乏完善自己的动力，新的志愿者组织也得不到合法身份的承认，而且还有可能被取缔，从而使得志愿者组织的发展举步维艰。

4.准入门槛过高

根据《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，成立志愿者组织需要具备一系列法定条件。这对于规模较小的民间志愿者组织而言显得过于苛刻。以重庆市绿色联合会为例，他们从1995年发起成立到2000年取得合法资格，其中，注册资本3万元都是找他人借助的。［5］21正因为这些准入条件的苛刻，使得目前我国的NGO正式注册的只有10%，而90%都没有进行注册。［11］同时还造成业务主管部门和登记管理机关监管上的难度，因而无法通过合法渠道注册的志愿者组织只好避开条例规定，寻找其他权力部门的认可。在教育、卫生、环保、扶贫、社会福利等志愿者组织比较集中的领域，相应的政府部门具有一定的审批和许可权。此外，党政系统的相对独立使得志愿者组织得到党政机关的认可和支持后取得事实上的合法性。因此，在现实中形成社会对志愿者组织的多元认可局面，从而增加了监管难度。

三、完善我国志愿者组织主体资格的路径

(一)完善立法体系

如前所述，目前我国法律、法规中尚无对志愿者组织的具体规定，现有法律依据仅为国务院颁布的前述两部条例，但其法律效力层级较低。国家应当根据目前我国志愿者组织的发展情况，借鉴国外立法经验，制定和完善不同层次、相互配套的有关志愿服务的法律、法规及规章。重点规范民间组织的行为，使民间组织不断制度化、规范化、法制化，这也是多数学者呼吁《民间组织法》尽快出台的初衷。在这部组织法中需要重申《宪法》规定的公民结社权，明确各类社会团体的性质与地位、权利与义务、组织形式与管理体制、财产关系及其与成员、社会、政府的关系等。鉴于志愿者组织在完善社会保障体系与市场经济中道德重建方面起着重要作用，因此，可同时制定单独的《志愿者组织登记管理条例》，对志愿者组织的法律界定、成立宗旨、成立条件、登记管理、经费来源等作出明确规定，有效规范志愿者组织的管理及其行为。

(二)扩大成立形式

在我国，具备独立法律人格的法律主体有两类:自然人和法人。法律主体资格是法律主体享受权利和承担义务责任的前提条件。非法人社会团体的性质有别于自然人，因它属于组织而非个人;同时又有别于法人，因它不能独立承担法律责任。因此，其性质更类似于个人合伙，可以团体的名义从事活动，设立自己的账号，以协议的方式约定内部章程和有关事项，但没有独立于成员的财产，不能独立承担法律责任。由于完全适用个人合伙的规定会造成一定的困难，因此各国关于非法人社会团体倾向于赋予其一定的主体资格。例如，德国民法典规定，非法人社会团体原则上适用关于合伙的规定。但是，根据此规定会出现社员对社团债务承担无限连带责任，严重阻碍了新成员的吸纳，因此，德国司法判决和学说寻找了各种可能性，将社员对社团的责任限制在社团财产的范围内。［12］因此，笔者建议借鉴德国经验，对于志愿者组织的成立，符合法人条件的，授予其法人资格;不符合法人条件的，适用个人合伙相关规定;属于个人合伙性质的志愿者组织在法律责任的承担问题上，成员承担的法律责任以社团财产为限。这样既有利于保护志愿者的积极性，又有利于保护志愿者组织及志愿者的合法权益。

(三)转变双重许可制度

笔者认为，立法上首先应取消成立志愿者组织须先经业务主管部门批准的规定。因为该规定严重限制了志愿者组织的发展，变相地为志愿者组织的成立设立了一个较高的门槛，如果志愿者组织找不到其服务活动的主管部门，便无法获得法律上的认可而沦为非法组织，游离于制度边缘。因此，志愿者组织只要具备法律规定的成立要件，即可在民政部门登记成立，无须事先得到业务主管部门的批准。对于符合法人条件的志愿者组织，可在现行民间组织管理局的基础上成立独立的民间组织监管委员会，统一行使对志愿者组织的备案、登记和监管的职能。考虑到一些从事卫生、环保、教育等志愿者组织的专业要求，应当由相应的业务主管部门或政府授权的中介组织进行必要的业务指导和资质认证。对于不符合法人条件的志愿者组织，有学者认为可以采取备案制的形式成立。［13］从法理上讲，备案是将非法人团体的相关情况在登记主管部门记录在册的行为，并不需要具备一定的条件。但笔者认为，若是要以志愿者组织的名义从事志愿服务活动，则需具备一定的条件。

(四)降低设立门槛

《社会团体登记管理条例》对志愿者组织成立条件的规定实际上是排除了较小规模、较为灵活的志愿者组织生存和发展的空间。因为根据该条例的规定，成立志愿者组织不仅要求有会员数额50个以上，且全国性的志愿者组织还需有10万元以上的活动资金，地方性的志愿者组织也需有3万元以上的活动资金。具有公益性和服务性的志愿者组织所提供的服务本来就是无偿的，其经济条件也相对不利，条例对成立志愿者组织的资金条件要求过高，使得大量志愿者组织自设立就陷入困境。因为从社团发展的角度说，大规模、有代表性、组织和管理水平高的社团的充分发展，一定是建立在大量存在的、小规模和较松散的社团的基础上的。［14］因此，笔者认为，应降低志愿者组织的设立门槛，对于志愿者组织的设立条件，仅需有自己的名称、组织机构、固定场所、专职人员和与其所从事的志愿服务活动相适应的活动资金即可，而无需在成立要件上对资金的要求作出具体的硬性规定，以有利于拓展志愿者组织的规模，促进志愿者组织的发展和壮大。

［1］丁元竹.国外志愿服务的发展.社区，2005(4).

［2］郑杭生.社会学概论新修(第三版).北京:人民大学出版社，2002:25.

［3］王名.非营利组织管理概论.北京:人民大学出版社，2003:29.

［4］［美］萨拉蒙.美国的非营利领域(第一章)∥［美］奥斯本编.志愿领域的管理(第一章).转引自叶雯.志愿活动中的政府治道分析［D］.首都经济贸易大学硕士学位论文，2006:9.

［5］关黎明.我国志愿者组织运行和发展的法律规制研究.西南政法大学硕士学位论文，2007.

［6］祝灵君.志愿者组织、志愿精神与政党领导.中共中央党校学报，2005(3).

［7］邓国胜.中国志愿服务发展的模式.社会科学研究，2002(2).

［8］［英］DAVID M.WALKER.牛津法律大辞典.李双元，等，译.北京:法律出版社，2003:863.

［9］［法］托克维尔.论美国的民主(上卷).董果良译.北京:商务印书馆，1991:216－218.

［10］林莉红.民间组织登记之法律问题研究.湖北社会科学，2005(2).

［11］赵灵敏.给 NGO“补钙”.南风窗，2007(2).

［12］［德］卡尔·托伦茨.德国民法通论.王晓晔，等，译.北京:法律出版社，2003:236.