调整居民收入分配结构的财税路径选择

余丽生

（浙江省财税政策研究室，杭州 310012）

针对居民收入分配结构不合理，居民收入差距不断扩大的问题，党的十七届五中全会提出，提高居民收入占国民收入的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，即提高“两个比重”。要提高“两个比重”，必须对居民收入分配结构进行调整，而财税政策是政府调整居民收入分配结构的重要手段。因此，选好着力点，发挥好财税的职能作用，加强对居民收入分配结构进行调整显得尤为重要。

一、调整居民收入分配结构既要政府参与，又要市场调节，重在政府参与

生产、交换、分配和消费构成了经济的一个整体，而分配又是生产过程的重要组成部分。在社会主义市场经济条件下，劳动、资本、土地、技术等作为生产的基本要素，按照各自在生产过程中所发挥的作用和贡献大小，获取相应的报酬。市场经济在市场机制的作用下，具有内在的功能来调节收入分配关系，以确保市场经济正常的运转，而人为地违背市场经济的规则，必然会受到市场的惩罚。这几年沿海地区出现的“招工难”就是生动的写照。沿海发达地区，如“珠三角”、“长三角”等地区出现的“招工难”，一方面是由于国家“西部大开发”、“东北振兴”、“中部崛起”等区域发展战略的实施，我国中西部地区经济的迅速发展，留住了本地的劳动力，不少人不需要外出“打工谋生计”，可以在家门口就业；另一方面，这些地区劳动力工资长期偏低，不少地区工资长年没有调整，劳动力的价格没有反映劳动力价值，“招工难”是市场机制内在调节的自然反映。要解决这些地区的“招工难”问题，除了加快产业转型升级，减少对劳动力的需求外，重在提高工资标准，提高劳动报酬在国民收入初次分配中的比重。但是，市场不是万能的，市场机制有自身的缺陷。上世纪二、三十年代的大危机更是表明，市场经济不能拯救“资本主义”，而是政府干预的“凯恩斯主义”拯救了“资本主义”。在收入分配调节上，尤其需要发挥政府的调节作用，把市场“无形的手”和政府“有形的手”结合起来。这几年地方政府纷纷调高最低工资标准，推广企业工资的集体协商，出台政策治理企业“欠薪”等办法来调整收入分配结构，尤其是从2008年起推行新的《劳动合同法》，更是从法的高度来规范和确保劳动者的合法权利，这些都是政府参与收入分配结构调整的有力举措。

调整居民收入分配结构既要发挥市场机制的调节作用，又要发挥政府的调节作用，孰重孰轻，要因地制宜，根据需要作相应的调整。改革开放以来，我国在收入分配上，一直强调“效率优先，兼顾公平”，鼓励一部分地区、一部分人先富起来，注重市场自身的调节作用。政策导向的结果确实有利于发挥劳动力低成本竞争优势，推动了我国经济的快速发展，但也导致收入差距的不断扩大，财富的过度集中，这越来越不利于社会分配的公平，也不利于内需的扩大，这种发展方式是不可持续的，必然阻碍经济的发展。当前，在调节居民收入分配结构上，我国更应该重视政府的参与，发挥政府的调节作用。按照“十二五”规划提出的提高“两个比重”要求，发挥政府财政的职能作用，积极主动地参与居民收入分配结构的调整。一方面，政府可以通过财政的转移支付，将财力重点向经济欠发达地区或贫困地区倾斜，以改变区域发展的不平衡，增强经济欠发达地区或贫困地区的发展能力；另一方面，政府可以通过财政税收政策，对困难家庭和贫困人口给予更多财政资金的补助，在就业和创业上给予更多的税收优惠，从而逐步缩小贫富差距并实现区域的协调发展，使社会从贫富差距较大的“哑铃型”社会向以中产阶级为主的“橄榄型”社会发展。

二、调整居民收入分配结构既要重视国民收入的初次分配，又要重视国民收入的再次分配，重在国民收入的再次分配

居民收入分配既是市场行为，又是政府行为，这其中又以市场为主，政府不能越俎代庖；而调整居民收入分配结构，政府的作用又举足轻重，是弥补市场缺陷，发挥政府职能的所在。而政府调整居民收入分配结构，主要在国民收入的初次分配和再次分配两个环节。国民收入的初次分配就是在国民收入“蛋糕”既定的前提下，如何处理好国家、集体和个人的分配关系，实质是如何处理好积累和消费的关系。这个关系处理的好坏直接关系到居民收入分配结构的调整。改革开放以来，随着国家减税让利和减政放权的推行，国民收入开始向个人倾斜，政府的财政收入占GDP的比重一度降到11.7%的最低点，直接影响了国家财政的调控能力。从1994年分税制财政体制改革以来，国家明确提出要提高财政收入占GDP的比重。经过十多年分税制的改革，国民收入的分配结构有了明显的调整，财政收入占GDP的比重已超过20%，如果加上政府的各种基金收入和非税收入，国民收入中政府财力集中度更高，已影响到国民收入分配和居民收入分配结构的调整，社会上要求国民收入分配向个人倾斜以改善居民收入分配结构的呼声颇高。可见，国民收入分配的初次环节，既不能过多的向个人倾斜，以影响国家的宏观调控能力，又不能过多地向国家集中，以影响社会消费和居民收入分配结构调整。

国民收入的再次分配就是在国民收入初次分配的基础上，通过政府财政对国民收入的重新分配，以调节国民收入分配的结构，确保政府职能的实现。在计划经济时期，我国实行的是统收统支的财政体制，财政支出主要用于经济建设，财政属于“建设财政”，财政的再次分配对居民收入调整的作用力度有限。改革开放以来，随着国家财权的下放，国家财政集中度下降，财政的职能受到削弱，国家财政基本上属于“吃饭财政”，国家财政再次分配对居民收入分配结构的调整力度有限。分税制改革以来，尤其是党的十六大以来，按照统筹城乡经济社会发展的要求，我国财政转向公共财政，财政加大了对教育科技、医疗卫生、社会保障等公共服务的投入，开始向民生倾斜。无论是中央财政，还是地方财政的60%以上，不少地方甚至70%以上的财政支出用于改善民生，财政成为名副其实的“民生财政”，财政对居民收入分配结构调整能力和力度大大增强。在西方发达国家，建立了“高税收、高福利”的社会制度，主要是发挥了财政对国民收入再次分配的调节作用，以实现居民收入分配结构的合理和社会的稳定发展。

从对居民收入分配结构调整的立足点出发，国民收入初次分配固然重要，国家可以通过提高最低工资标准等来对居民收入分配结构进行调整，但初次分配更多的是市场行为，应坚持“效率和公平兼顾”，国家既不能不干预，又不能过多的干预，否则，就会违背市场经济的分配原则，在国民收入初次分配环节，国家对居民收入分配结构调整的力度有限。国家应把对居民收入分配结构调整的重点放在国民收入的再次分配环节。现在，有一种声音认为，在国民收入中企业和居民的税收负担太重了，政府集中太多了。企业和居民的税收负担是否太重了，我们姑且不论，但就居民收入分配结构调整来说，国民收入向政府集中有利于居民收入分配结构的调整，因为在北欧等高福利国家，企业和居民的税收负担远远高于我国，问题的关键是政府集中的国民收入如何使用。与西方发达国家相比，我国居民的社会福利不仅水平低，而且覆盖面窄。因此，在国民收入再分配环节，国家要加大对民生的投入，尤其是对低收入家庭和低收入人群的扶持，增加低收入家庭和低收入人群的收入，解决低收入家庭和低收入人群的上学难、就业难、就医难、住房难、养老难等社会问题，以缓解社会分配的不公问题。

三、调整居民收入分配结构既要保低，又要限高，重在保低

居民收入分配结构不合理主要表现在居民收入差距过大，而居民收入差距过大不仅是个经济问题，也是个政治问题，严重了会导致政局的不稳和社会的动荡。2011年以来，北非、西亚的一些阿拉伯国家发生的社会变革，社会分配不公、贫富差距过大是个重要原因。美国发生的“占领华尔街运动”，也是因为贫富差距过大，穷人要求改变社会分配现状所发出的呐喊。要调整居民收入分配结构，缓解社会分配不公，目标是既要保低，又要限高。保低主要是保障低收入者的收入，维护社会弱者的利益。国家采取的政策措施主要有提高最低工资标准，增加低收入者的社会保障等。2010年以来，我国不少地方政府纷纷调高最低工资标准，从2010年7月1日起，北京、河南、深圳、陕西、安徽、海南等多个省市同时提高最低工资标准，平均增幅都在20%以上，其中最高的浙江省把最低工资标准提高到每月1310元、深圳市提高到每月1320元。限高主要是控制高收入者的收入，国家限制垄断行业高管的收入标准，从2008年就开始要求年收入12万元以上的高收入个人自行申报纳税，以增加高收入者的税收，让高收入者承担更多的社会义务和责任，这些都是限高的举措。

调整居民收入分配结构方向主要是调整两头，即调高的，抬低的，增加中间的，以实现社会和谐和稳定。收入差距过大会引起社会的不稳和公众的不满，但财富的积累又是创造社会财富、提高效率的需要。财富的平均虽然有利于社会的稳定，但不利于社会财富的创造，我国有这方面的教训。邓小平同志所说的“贫穷不是社会主义”就是这个道理。社会主义不等于贫穷，我国经过改革开放30多年的发展，已改变了贫穷落后的面貌，但我国仍然是世界上最大的发展中国家，“人口多，底子薄，地区发展不平衡是我国的基本国情”，发展仍然是我国当前和今后相当一个时期的第一要务。调整居民收入分配结构要限高，提高高收入者的税收负担，但调整的重点要放在抬低上，即增加低收入者的收入，以缓解社会分配不公和贫富差距的扩大。增加低收入者的收入我国还是有许多政策可以采用的。我国虽然不少地方的最低工资标准有了提高，但最低工资标准仍然偏低。根据国际上最低工资衡量标准，主要采用最低工资占人均GDP的比例，标准约为60%，目前我国不少地区低于这个标准，调整的空间还很大。各级地方政府应根据经济的发展水平，不断提高最低工资标准，增加劳动报酬占GDP的比例。同时，对因价格因素造成的低收入者，主要是从事农业生产的农民，国家应不断提高农产品的价格，使农产品的价格反应价值，缓解农产品价格的“剪刀差”，以改变农业增收不增效、农民增产不增收局面。

四、调整居民收入分配结构既要减税，又要增税，重在减税

税收是调整居民收入分配结构的重要经济手段，在各种调整居民收入分配结构的手段中举足轻重，有其他手段不可替代的作用，有时甚至可以起到立竿见影的效果。一般来说，用税收手段调整居民收入分配结构，要么增加税收，要么减少税收。增加税收主要是对高收入者增加税收，因为高收入者负担税收的能力强，是国家税收的主要负担者。美国“股神”巴菲特主动提出的“富人要给国家多缴税”就是要求国家“对高收入者增加税收”。高收入者也非常清楚由社会财富分配差距过大而引起的社会不稳影响最大的是高收入者。对高收入者增加税收，一方面，要对高收入者当年的收入增税，国家可以提高个人所得税，可以采用累进税率。如我国2011年9月1日执行的新的个人所得税就体现了这种精神。同时，国家要加强对高收入者的税收征管，防止高收入者偷税和漏税，我国在个人所得税征收中就明确要求年收入超过12万元的高收入者要主动申报纳税，就是国家对高收入者加强税收征管的体现。另一方面，要对高收入者的财产收入增税，国家可以开征房产税，对高收入者拥有的房产征税；国家也可以开征资本利得税，对高收入者的投资收益征税。同时，对高收入者的遗产或财产转移征收遗产税或赠与税。减少税收主要是对低收入者减税，甚至免税。因为低收入者纳税能力弱，国家对低收入者征税的税收成本也高。对低收入者减税一方面是对低收入者的工资薪金收入减税，主要是降低低收入者的个人所得税。我国新的个人所得税把免征额从月收入2000元提高到3500元，可以使我国6000万低收入者免税，税收的政策性效应非常明显。另一方面是对低收入者的就业和创业减税，给那些吸收劳动力就业多、分布广的个体工商户和小微企业更多的税收优惠，使更多的低收入者受益。

在我国国家运用税收手段调整居民收入分配结构，向高收入者增税固然重要，但向低收入者减税更为重要。经过改革开放30多年的积累，我国2010年的财政收入已超过8万亿元，2011年突破10万亿元，已成为世界第二财政收入大国，税收收入已连续多年以20%以上的速度增长，大大超过GDP的增速，国家具备减税的财力条件。同时，社会上对国家减税的呼声也比较高，中小企业的税收负担比较重，不少企业经营困难。在这种情况下，国家更应把调节居民收入分配结构的重点放在减税上。国家一方面要积极贯彻新的个人所得税法，让更多人享受到税收优惠，同时，国家也要不断完善个人所得税法，将来也可以采取美国的做法，以家庭为单位申报缴纳个人所得税，使个人所得税负担更合理。另一方面，国家要鼓励就业和创业，对个体工商户和小微企业采取更低的税收，提高个体工商户和小微企业的增值税或营业税的免征额，以促进创业和就业。

五、调整居民收入分配结构既要重视居民收入分配的公平，又要重视机会的均等，重在机会的均等

公平、公正、公开是市场经济的基本原则，公平分配国民收入、实现居民收入结构的合理是公共财政对居民收入分配结构调节的作用所在。但公平不等于平均主义，平均主义藐视公平，实质是最大的不公平，因为这种公平是以牺牲效率为代价的，其结果是“干多干少一个样，干好干坏一个样”。同样，一味地强调效率也是不公平的，因为效率是建立在公平基础上的，否则效率是不可持续的。公平和效率是一对永恒的矛盾，需要把市场“无形的手”和政府“有形的手”很好的结合起来进行调节。而机会均等也是一种公平，是公平的高级形式，它避免了出生、门第、等级等方面的限制，主要凭借能力和机会，这就为居民提供了奋斗的方向，避免了贫困的代际传承，有利于社会的稳定和和谐。从历史的长河看，在四大文明古国中我国之所以能保持封建社会的长期性和相对稳定性，就跟封建“科举制度”有一定的必然联系。因为科举的“机会均等性”，使得社会知识分子和年轻人有奋斗目标，有“朝为田舍郎，暮登天子堂”的可能性。建国以来，我国由于过度强调公平，结果造成分配的平均主义，导致全社会的贫困。改革开放就是从打破分配的平均主义和“铁饭碗”入手，以解放生产力，提高生产效率和经济效益，在此基础上，国家重视居民收入分配的公平。

公共财政改革目标确立以来，公共财政通过加大向农村倾斜，建立农村社会保障制度，为农村困难学生提供免费教育，扩大农村道路、水利等基础设施的投入，把农村纳入公共财政的供给范围，逐步实现城乡基本公共服务的均等化。公共财政通过向中西部倾斜，加大对中西部地区财政的转移支付，增强中西部地区的自我发展能力，已基本实现区域间基本公共服务均等化。同时，国家也出台政策，重视分配上的机会均等，国家逐步打破城乡割裂的“二元经济”结构，鼓励农村富余劳动力向城市转移、向非农村就业转移，政府对农村劳动力免费进行素质培训，以增强农村劳动力的劳动能力和就业技能，增加农民的收入，在不少农村地区，非农收入已成为农民收入的主要来源。对进城务工农民子女的入学，也给予同等的待遇，使农村学生也能享受城市的教育资源，以实现城乡机会的均等。

建立公平的分配制度是居民收入分配结构调整的目标，但公平的收入分配是有限度的，不能以牺牲效率为前提，否则，公平是不能实现的。相对于公平，机会均等对居民收入分配结构调整尤为迫切，问题也更为严重。据有关重点高等院校的调查，在北大、清华等重点高校，2000年至今，考上北大的农村子弟只占一成左右，清华大学农村生源占总人数的比例只有17%。在地方的全国重点高校情况也不乐观，农村孩子比例在浙江大学大概也仅占三成左右。造成高校农村学生比例偏低的原因是多方面的，深层次的原因是教育资源分配的不均衡，农村虽然实现了义务教育，但教育条件、教师的素质远不及城市，导致农村教育水平低，农村学生难以考上重点大学。如果任由这种局面发展，其结果是“农村孩子难进入重点大学，找不到好工作，不愿意读书”，必然导致“新的读书无用论”，进而导致“穷者愈穷”“弱者更弱”的马太效应。因此，国家应以调整居民分配的机会均等为己任，以基本公共服务均等化为目标，公共财政加大向农村、向欠发达地区倾斜，对农村的教育、医疗、社会保障等公共服务，国家可以采取城乡一体化的政策，以“工业反哺农业、城市带动农村”来带动农村和欠发达地区的发展。通过政策的倾斜，缩小城乡、区域之间公共服务的差距，为农村、欠发达地区提供均等的机会。

六、调整居民收入分配结构既要完善现有的制度，又要重视制度的顶层设计，重在制度的顶层设计

调整居民收入分配结构需要有制度为保障，没有制度保障的居民收入分配结构调整不可持续。我国从中央到地方各级政府对居民收入分配结构调整的制度建设十分重视，经过改革开放30多年的发展，我国不仅成功实现了计划经济向社会主义市场经济转型的制度转轨，调整居民收入分配结构的制度也从无到有、从少到多，逐步形成了较为完善的制度体系，如养老保险制度，我国先是建立了城镇职工养老保险制度，随着城市化的推进，许多郊区的农民失去土地和生存的物质基础，国家又推出失地农民的养老保险制度。近年来，国家随着政府财力的增长，又推出农村居民养老保险和城镇居民养老保险，建立了各种养老保险制度。但是，我国的收入分配制度在很多方面是碎片化的，缺乏顶层设计，仅养老保险国家就有城镇职工、失地农民、农村居民、城镇居民等多种类型，而行政事业单位的干部职工养老保险至今尚未破题。同样，医疗保险、最低生活保障等等也是按照身份的不同而多种多样，缺少长远设计、长远规划的制度安排，更多的是“头痛医头，脚痛医脚”，急功近利和实用主义。其中的弊端是显而易见的，一方面，制度的制定和管理部门交叉，相互难以协调；另一方面，制度漏洞百出，出现“开宝马领低保”、“廉租房变成了高档房”等现象，使调整居民收入分配结构的制度效应大打折扣，甚至是制度形同虚设，难以执行或发挥作用。

调整居民收入分配结构，既要完善现有已出台的制度，更要重视制度的顶层设计，因为制度设计和建立需要成本，制度的转轨同样也需要成本，甚至难度和阻力更大，这其中涉及到利益的调整。当前，我国一方面要对现有的制度进行完善，严格制度的执行，堵塞制度的漏洞，更重要的是要对制度进行顶层设计，因为现有碎片化制度的调整，缺少顶层规划的制度是不可持续的。如果不及早进行调整，未来制度调整的成本更大。但有了改革开放30多年的基础和积累，我国已经有能力和有条件，站在市场经济的高度，充分吸收发达国家的经验并结合我国的社会主义初级阶段的基本国情，在现行居民收入分配制度的基础上，对调整居民收入分配结构的制度进行顶层设计，规范居民收入分配秩序。如养老保险制度，国家不应人为划分企业的性质和居民的身份，应建立统一的居民养老保险制度，统一缴纳比例和支付标准，而企业可以根据企业的效益为职工建立补充养老保险，至于行政事业单位的公务人员，政府也可以为其建立补充养老保险。同样，其它的调整居民收入分配的制度也可以以此类推，从而确保制度的规范和制度的统一。