我国税收征管现状及“大征管体系”的构建

陈意琛 刘济勇

（1.华中科技大学，武汉 430074；2.中南财经政法大学，武汉 430073）

税收是反映经济的晴雨表。经济社会发展变化了，与之密切相关的税收征管理念、方式、方法也要随之不断调整、完善、创新。同样，税收征管体系往往也会随着经济社会发展而不断地发展进步。从西方发达国家税收实践发展变化来看，税收征管和服务从最初的应收尽收到后来的风险管理、纳税遵从等理念的引入，总体呈现出从“管理”到“服务”的发展变化趋势。总体看来，就是从无所不管、无所不包，存在大量费时费力的传统粗放式管理模式向纳税人自行管理、有针对性的遵从管理的集约式管理新模式转变。改革开放30多年的成功，在使中国经济成为世界重要一极的同时，也给税收征管工作提出了挑战，而应对挑战的关键是要提高税务机关的征管水平，特别是要通过业务模式、组织架构、业务流程、信息技术的重新构建，通过各方面资源的整合来系统提高税务部门的征管能力。立足我国税收征管实际，积极借鉴国际有效经验，创造性地构建税收大征管体系，逐步探索和完善科学合理的税收征管模式，不断提高征管的质量和效率，势在必行。

一、我国税收征管的现状分析

新中国成立以来，税收征管工作作为税收管理的核心，经历了一个曲折的发展过程。随着我国经济社会全面发展，经济结构不断调整优化，科技水平日益提高，我国税收征管模式的发展历程先后大致经历了三个阶段：从计划经济时期，一直延续到20世纪80年代中期的专管员管户模式；80年代中期至90年代中期的征、管、查分离模式；以及1997年开始至今的“以申报纳税和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的模式。

经历了半个世纪，特别是改革开放以来三十多年的税收征管改革实践，我国已初步建立起了一个适应社会主义市场经济体制、符合国际税收征管一般原则和作法、有较先进技术手段、走上了依法治税轨道的税收征管体系。税收征管的质量和效率都有了根本性提高，有效地促进了税收工作的顺利开展。但是，随着经济社会发展对税收工作要求的进一步提高，当前征管模式中存在的问题与不足也日益显露出来，具体表现在：

1.税源监控乏力。随着经济的发展，税源的分布和构成也发生了很大的变化，原有的税源监控手段已不能适应税收管理的要求，漏征漏管户也相应增多，且有上升趋势。传统的管户制、管片制取消后，没有从制度上拓展纳税人信息来源渠道。目前依然沿用的“管户”为主的征管模式，使得管户与管事脱节，对税源的掌握只停留在纳税人所提供的静态信息上，缺乏对税源动态变化的监控机制与手段，影响了对纳税人的有效控管。同时由于与工商、银行、海关等部门之间缺乏有效的信息交换、业务沟通、工作协调制度等，导致征、管、查等环节职责不明或相互脱节，造成税源监控乏力，在一定程度上助长了纳税人偷逃税的投机心理。

2.纳税服务质量和水平较低。一是纳税服务的观念不足，还没有树立起“以纳税人为中心”的理念，没有把纳税服务贯穿于税收征管的全过程。二是纳税服务的层次不高，把纳税服务片面地理解为硬件环境的改善和使用文明用语、礼貌待人，而忽视了对纳税人合法权益的保护和为纳税人排解实际困难。三是纳税服务的机制不全，办事程序复杂，各环节之间工作统筹、协调不够，多头向纳税人索要申报资料和进行评估检查，给纳税人带来不便。四是纳税服务的范围不广，尤其实行集中征收后，仍然袭用传统的上门申报纳税方式，以至于增加了偏远地区纳税人的纳税成本，而纳税人急需的诸如税收政策、发票等方面的服务不能满足纳税人的要求。

3.计算机的依托作用未能有效发挥。基层税务人员的计算机应用水平较低，多数地方计算机的使用仍停留在录入、输出、开票、文件处理等较低层次的应用上，未能将现有计算机网络资源用到税收征管实践中去，实现人机的有机结合。税收征管的信息化建设缓慢，部门之间的资源共享率低，涉税信息采集不充分、不及时，缺乏对税源的严密监控，影响了征管的质量和效果。

4.税收征管效率偏低。由于受税源、机构设置、征管手段、税制等因素的影响，在征管工作中，投入了大量成本，使得机构费用和人员经费支出大幅增长。同时，在税收征管信息化建设上，由于缺乏统一规划，导致信息应用系统建设自成体系、重复开发、功能交叉，设备、网络利用率低，造成了人、财、物的巨大浪费。

二、国际税收征管的经验与借鉴

税收征管的终极目的是实现税收遵从，使税收的作用得到全面的发挥。发达的市场经济国家在长期的税收实践中，形成了一些有效的征管制度安排，这些国家尽管国情不同，经济发展水平也有差异，但在税收征管方面仍存在一些共同的特点，总的看来，主要体现在以下几个方面：

1.法律法规健全。欧美发达国家均建立了健全的税收法制体系，使整个税收征管工作都纳入法制化的轨道。税务机关拥有至高无上的税务行政权力，确保了税收征管工作的有效开展。税法还规定，各级政府机关、银行、司法、审计、会计等相关职能部门必须全力护税、协税，支持税收工作，否则将被控有罪。同时，法律对税款征纳双方的权利义务进行了详尽的界定，税务机关和纳税人双方法律责任明确，纳税人对自己申报纳税行为负法律责任，税务机关在为纳税人实现申报纳税提供方便的同时，对纳税人申报缴纳税款的情况进行审核检查。

2.征管现代化水平高。在近半个多世纪以来，随着电子技术和网络技术的发展，在税收征管领域广泛开发运用电脑和互联网，是税收征管手段现代化的重要标志。计算机技术和网络技术的广泛运用，引起全世界税收征管的一场革命，使税收征管发生了质的飞跃，不仅大大简化了征管流程，降低了税收成本，而且也减少了信息不对称，使税务当局对税源的监控更为有效，税收征管的质量和效率空前地提高。

3.纳税服务体系健全。一些发达国家伴随“新公共管理运动”，重新明确了税收工作定位，并实现了纳税服务理念和方式的重大转变。主要是工作导向由规制导向向服务导向转变，纳税人定位从监管对象向服务对象转变，纳税服务从单纯行政服务向行政服务与社会化服务并重转变等。相应地，纳税服务方式也发生明显变化，税务机关普遍视纳税人为“客户”，服务领域和内容不断拓展。同时，通过实施法律援助等措施，确保纳税人合法权益得到有效保护。

4.征管社会化程度高。由于通常税法体系都比较专业和繁杂，普通纳税人一般很难完全理解和掌握，故大部分纳税人均委托会计师、税务师事务所等中介机构代理纳税事宜。发达国家尽管有完善的税收法规、先进的征管手段，仍十分注重广泛调动和利用社会力量，其办税社会化程度都很高。

5.重视税收培训和宣传。发达国家普遍重视对税务人员的培训和教育，使税务人员不仅精通税收政策和相关业务，而且具有较高的征管技能。同时，各国对税务人员的从业道德、法制观念也十分看重，以提高其公正执法、抵制腐败的能力，从而维护政府的税收权益。此外，欧美等发达国家也注重通过税务宣传提升社会的纳税意识和纳税人的纳税遵从度。

三、构建“大征管体系”的主要内容与建议

大征管体系，是以税收征管业务为核心，以税源管理为重点，以各部门协同配合为基础，以统一的税收管理信息平台为支撑，以全面提高税收征管质效、提高纳税人满意度、提高税务人员能力为目标，涵盖决策、规划、组织、实施、考评等各个环节的综合性税收管理体制。构建大征管体系是为应对全球化条件下我国经济发展新形势新情况的需要。建立适合我国国情和经济发展水平的现代化税收大征管体系，需要从以下几个方面入手：

（一）树立现代税收征管新理念

1.确立税收遵从理念。税收遵从（tax compliance）是纳税人基于对国家税法价值的认同以及对成本和收益的权衡而表现出的主动遵守服从税法，自觉履行纳税义务的具体体现，是相对不遵从（non-compliance）而言。税收遵从度越高，税收流失率就越低，税收也就越能发挥资源配置和收入再分配等宏观调控作用。因此，建立税收遵从理念，研究税收遵从影响因素进而通过机制设计提高纳税人税收遵从水平具有重大理论和实践意义。根据我国当前的经济社会环境和纳税人遵从状况，在相当长的时期内，我们的征管资源配置和征管策略主要侧重于纳税监控，辅助以纳税服务，也即：税收执法+纳税服务=税收遵从。随着经济社会环境发展和纳税人遵从状况的改善，逐步向监控与服务并重、以服务为主监控为辅的方向演进。

2.确立税收风险管理理念。现代管理学认为，风险是对组织目标实现产生消极影响的不确定性。税收管理中的风险包括遵从风险和执法风险两个方面。构建大征管体系主要是把遵从理念和风险理念有机结合，对税务机关有限的征管资源进行重新整合，并将其优先用于风险大的纳税人，对不同类型纳税人的不同风险采取不同的风险应对策略，从而使税收不遵从风险控制在最小限度内。

3.确立公共服务理念。20世纪90年代以来，在以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的公共管理学者提出的“新公共服务”理论的引导下，西方各国政府由传统的“管理主义”公共行政模式向“以公民为中心”的治理系统进行转变，各国的税收征管实践也向服务主导型转变。构建适应当前税收征管需求的大征管体系，就是要以纳税人为中心，以纳税人需求为导向，以促进遵从为目标，充分发挥纳税服务在税收管理中基础性作用。纳税人是税务机关提供纳税服务的客户，在办税服务中要坚持从了解纳税人需求入手，满足纳税人普遍关注的服务需求，给纳税人提供有价值有针对性的优质服务。

（二）全面推行税收征管信息化建设

税收信息化是税收管理变革过程，是一项复杂的系统工程，是利用信息技术实现先进的管理理念，并与征管改革、业务重组、机构建设相配套，全面提升税收管理水平的过程。税收大征管体系正是基于税收信息化平台而对现行征管体系进行优化重组形成的，税收信息化的最终成果是体现科学管理思想的大征管体系的运行。要全面提高税收征管质效，只有进一步深化税收征管改革，建立起依托于现代化计算机网络的税收征管体系。

1.建立税源监控网络体系。计算机在税收征管中的应用正在日益广泛，成效也逐渐增大，通过统一征管软件，建立信息中心，税源的监控能力和税收征管水平将会得到本质提高。

2.建立申报纳税监控网络体系。有效的计算机系统可以根据纳税人信息与资料及时准确发现纳税人的不履行行为，从而有效遏制偷逃税款的现象。

3.建立业务流程检验控制网络体系。将税收管理的各个主要环节都纳入计算机管理系统中，积极参与业务流程的控制过程，利用对业务流程的环节控制，贯彻征管工作的管理意图。

4.建立高质量的纳税服务体系。一方面要建立税法宣传、税法咨询网站，通过提供电话自动查询系统和电话人工查询系统，利用电子邮件向纳税人定期提供税收法规、政策信息宣传，进行有效的税法辅导等手段，让纳税人可以及时了解税收国家政策、涉税事项等准确信息。另一方面，通过建立基于互联网的虚拟办税厅，提供全方位的纳税人在线服务系统，使纳税人足不出户就能办结全部涉税事项。

5.做好跨部门信息共享工作。要实现国地税、工商、银行、海关等部门的信息资源共享与交换，加强工作协调，建立跨部门的横向联动机制。要充分利用各种外部信息，加强各独立信息源之间的对比分析，不断提高税源控管水平。

（三）大力促进税收征管专业化发展

专业化涉及税收工作的各个层级、各个方面。构建大征管体系，实行专业化的管理方式，既包括对服务和管理对象进行科学分类，也包括对工作环节和内容进行合理分工，还体现在建立专业化管理的运行机制上。

1.实行分类分级管理。分类管理是管理学的基础手段，它根据管理对象不同的风险等级采取差异化的管理措施。在分类管理中，可按规模、行业、属地、税种、涉税事项等类别分类。因地制宜，结合各地不同的产业结构、税源分布、经济发展水平和机构人员实际状况，逐步探索适合本地实际的分类方式，从而提高管理的针对性和实效性。一般来说，以规模和行业及其缴纳的税种为主，兼顾风险和存续期，大体上将纳税人分为重点税源、一般税源和个体税源三类，根据税源的不同特点探索管理规律。

2.建立分工明晰的岗责体系。这是有限的税收征管资源应对不同风险类型纳税人的必然选择。只有通过整合有限的税收征管资源，将人、财、物更多地配置到税收规模大、风险点多的领域，才能有效地提高税源管理水平，避免平均用力带来的低效管理。要结合本地实际情况，综合考虑经济发展水平、管户特点、地域分布、人力资源状况等因素，因地制宜地调整机构职能职责和岗位职责，逐步探索适合本地税源专业化管理的岗责体系。

（四）广泛推行税收征管集约化管理

构建大征管体系的目的，就是要按照资源配置规律，实现组织机构设置、管理职能及权责划分、人力等管理要素的优化组合，提高征管质量和效率，促进纳税遵从。因此，管理的集约化是构建大征管体系的重要手段和基本方式。

1.科学合理地设置税收管理机构。建立一个适应税收工作发展需要、科学高效的组织机构是大征管体系的可靠组织保证。一是各层级税务部门管理职能实体化。按照遵从管理的要求，转变省、市、县三级行政管理职能，充实和强化遵从管理职能，逐步实体化。二是机构层级扁平化。根据纳税人分布密集度及其对遵从管理的实际需求，统筹规划、科学调整税收管理机构的布局。根据遵从管理不同层次的要求，加大税源管理上收力度，推进征管机构扁平化，在征管机构之间形成梯次化的税源管理结构和相应的资源配置结构。三是内设机构流程化。设置内设机构要由职能导向转为流程导向，从有利于体现税收遵从风险管理流程运行出发，建立职责清晰、分工明确的管理格局。四是保持形式的一致性。税收管理机构的基本形式要保持统一，不能形态各异。在保持机构基本形式一致性的前提下，可以根据不同地区的纳税人分布结构及其密度，对相同性质的机构可以在数量上有增有减。

2.优化业务流程。优化业务流程的根本目的在于设计符合现代税收征管特点的卓越的业务流程。一是业务流程的清除。业务流程的清除就是取消业务流程的无效环节、冗余环节。取消已失效的业务流程，减少业务流程内部或不同业务流程之间的重复活动。二是业务流程的简化。业务流程的简化是对业务流程运转过程中各环节的传递程序、传递资料和表证单书的简化，同时简化部分事前审批，强化事后管理。三是业务流程的合并。合并类似的管理活动过程，重点解决税务机关对纳税人多头找，多次找的问题。归并调查活动，将可以合并的调查活动归并到一个部门，将串行流程改造为并行流程。

（五）整合资源，建立完备高效的大征管运行机制

现代纳税服务机制是大征管体系不可或缺的重要组成部分，建立比较完善的现代纳税服务体系是传统税收管理向现代税收管理转型的一个重要标志。

1.依法促进税务中介组织发展。通过规范涉税中介服务，加强与社会组织协作，发挥社会主体的服务优势和杠杆作用。一方面，发挥涉税中介作用。优化涉税中介机构执业环境，健全涉税中介行业制度，为涉税中介机构守法、中立、公正开展服务营造良好环境。加强涉税中介机构的监管，杜绝指定或强制税务代理现象，促进涉税中介机构健康发展。加强涉税中介执业质量评估监控和行业诚信体系建设，促进行业自律，提高服务质量。向涉税中介机构提供有针对性的培训和指导，提高涉税中介机构服务能力，发挥涉税中介机构在纳税服务工作中的积极作用。另一方面，加强社会组织协作。通过加强与财政、公安、工商、银行以及社区组织、行业协会等部门和组织的合作，为纳税人提供更加便利的服务。

2.大力推进内外协作的社会综合治税网络的建设。社会综合治税是以税收法律、法规为依据，依靠各级政府、部门和社会机构的支持，实现第三方信息采集共享，且依托社会资源对部门税收委托代征的一项管理措施。其中最主要的是实现税务机关与外部的信息交互，促进除纳税人和税务机关外的第三方涉税信息的高度共享，为信息管税提供必要的数据资源。构建适应当今社会需求的大征管体系，必须提高社会综合治税水平。首先，要提高综合治税的法治化保障，将其明确载入法律及以上层级的制度规范中。其次，要在各级政府的领导、组织和协调下，建立“政府领导、地税主管、部门配合、司法保障、社会参与”为主要内容的社会综合治税体系，推动政府各部门和社会各界积极参与协税护税。要利用政府政务信息系统，加强与政府相关部门和社会各界的沟通协作，拓展从第三方获取信息渠道，建立国地税数据交换平台，接入政府公用信息平台中的涉税信息，建立经济税源信息（第三方信息）的共享机制，畅通信息共享渠道，实现与各部门涉税信息的即时传递，着力解决征纳双方信息不对称问题。再次，要加强部门协作，建立健全与财政、房产、土地、金融、公安、教育、劳动等部门的协作制度，结合税收征管需要和各部门工作特点，建立信息采集、交换、处理反馈等一系列制度，并设计适应委托代征、发票监管不同需要的工作流程，确保信息数据传递的及时、完整、准确，进而提高税源监控质量和效率。

〔1〕[美]哈维·S·罗森，特德·盖亚.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2009.

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