城市旧区改造中社会第三方作用与参与机制

黎明琳

（上海市黄浦区行政学院 公共管理系，上海 200011）

旧区改造是一项复杂的民生工程。而旧区改造动拆迁被称为“天下第一难”的工作，甚至成为制约民生改善和城市发展的主要因素之一。由于旧区改造涉及政府、开发商与被拆迁人三方的利益博弈，政府、开发商与被拆迁人之间的利益平衡就成为影响城市旧区改造的关键所在。上海目前制约旧区改造动拆迁工作的因素很多，包括政策法规配套问题、资金房源筹措问题、队伍素质以及社会舆论环境等问题，但更主要的是在动迁过程中，少部分人对动拆迁政策的不理解、对动拆迁操作的不信任、对利益诉求的不理性。因此，有必要引入社会第三方全程参与和监督动拆迁工作，保障整个动拆迁过程“公平、公开、公正”，进而有力推进上海的城市旧区改造工作。

一、社会第三方参与城市旧区改造的作用

本课题所指“第三方”，是指与城市旧区改造无直接利益关系的主体，独立于旧区改造中的拆迁方、被拆迁方以及其他利益相关主体。第三方在拆迁工作中具有“润滑剂、粘合剂、清洁剂”的作用，主要表现在以下几个方面。

（一）利益博弈方之间的平衡作用

博弈理论认为，博弈方的行为始终都是为实现自身利益的最大化为唯一目标，除非为了自身利益最大化目标的需要，否则不会考虑其他博弈方或社会的利益。在这种非合作的博弈中，由于博弈各方均寻求一种自身利益最大化的决策，因此容易出现“纳什均衡”局面。［1］从经济学的博弈思维来看，政府的城市拆迁政策行为，常常处于冲突和竞争的环境。城市拆迁中包含有许多随机的、不确定的因素，城市拆迁政策的行为过程纠缠着许多冲突对抗的利益关系，充满了私人目标与社会目标、个人利益和公共利益的矛盾。城市拆迁中的许多问题，都反映了这些利益主体博弈的特定后果。城市拆迁政策的出台过程，要么是政府与政府之间博弈的结果（中央政府与地方政府），要么是政府与某一特定博弈方（拆迁人或被拆迁人）进行博弈的结果，要么是政府、拆迁人和被拆迁户等各个利益集团博弈的均衡结果。显而易见的是，一项城市拆迁政策最终能否有效和可行，也就取决于这个博弈均衡解与政府政策目标是否吻合，即所采取的策略和配套的法律法规是否符合动态博弈均衡达成的条件。

因此，建立市场经济条件下的利益均衡机制，是解决社会矛盾和冲突的根本途径。而社会独立第三方的参与和介入，则是一种有效的利益均衡机制，可以抑制利益格局日益倾斜的危险趋势，协调不同社会群体之间的利益关系。

（二）矛盾冲突的调解与缓和作用

解决纠纷的过程是一个博弈的过程，博弈需要占有更多的有效信息，但任何一方当事人都不可能占有能够准确决定纠纷解决结果的信息，也就是说任何一方都不可能绝对预测纠纷解决的结果。这是因为在高速发展的信息社会中，任何人都无法事先掌握完整的信息然后再据此做出行为决策。从某种意义上说，有限理性的存在决定了机会主义的必然，所以解决纠纷的目的在于以当事人各自的有限理性促成某一可能结果的实现。选择有第三方参与的纠纷解决机制的原因在于，当事人在心理上认为第三方能够从中立公正的角度，更加充分地收集和运用信息进而对纠纷进行处理。在城市旧区改造中，居住在旧区中的市民作为被拆迁方，一方面既迫切希望政府早日进行征地拆迁，但另一方面又希望尽可能多的获取征地拆迁补偿。因此在征地拆迁谈判的过程中，作为拆迁方的政府、开发商与被拆迁方之间始终是利益博弈的矛盾方。加上被拆迁方对一些问题和拆迁政策的不了解以及对拆迁方的不信任，因此矛盾和冲突便不可避免。［2］

这就需要在拆迁方和被拆迁方之间引入一个双方都可信赖的独立第三方。一方面通过具有公信力的社会第三方的解释和说明，相关的拆迁政策方案更容易被拆迁方所认可和接受，从而缓和矛盾气氛；另一方面，通过具有公信力的社会第三方的调解，一些冲突和矛盾可以得到调解和化解。毕竟城市旧区改造说到底是惠民工程，拆迁方与被拆迁方并非是零和博弈关系，双方之间的博弈冲突只要有相应的调解机制，是可以缓和化解的。

（三）动拆迁全过程的监督作用

旧区改造是涉及重要的民生问题，必须体现社会公平的价值追求。因此，不能采取简单化的处理方式，而应该将旧区改造作为一个完整的社会问题，对问题的各个阶段、各个过程和环节加以综合考虑。从全过程来看，旧区改造涉及的重要环节有：拆迁改造意愿的征询；动迁安置房的规划、建设；拆迁补偿安置方案的制订；拆迁协议的谈判、签订与执行等。这些重要的环节，如果没有有效的监督，则难以保证公开、透明和公平公正。而在现有的监督体制中，法院的监督显然是滞后的，因为司法的职权本身没有主动性而是被动性的；检察机关的监督、纪检监察机关的监督虽然不完全是被动性的，但主动性仍然是不足的；行政机关自身的监督又无法完全让社会公众信服；人大、政协由于职权和权力行使程序的问题，难以进行及时和有效的监督。而作为社会力量的第三方，则既能够全过程的主动参与到旧区改造中，进行全过程的监督，而且由于其具有社会性和公信力，其监督的效果也大大增强，并被社会所认可和接受。［3］（P59）

二、社会第三方参与城市旧区改造的主要机制

上海市杨浦区和黄浦区的旧区改造任务都十分繁重。为了顺利推进旧区改造和城区发展，两个区都积极开展探索创新，率先试点引入社会第三方参与旧区改造动拆迁工作。从杨浦区平凉西块拆迁、黄浦区董家渡13B、15B动迁地块的试点实践来看，引入第三方平台参与到旧区改造的动拆迁中后，既保障了整个拆迁过程的公开、公平和公正，较好的平衡了拆迁各方的利益，增强了被拆迁人对拆迁政策、拆迁操作的理解、信任与支持，对推进旧区改造工作起到了重要的作用。主要有以下几方面的机制。

（一）第三方公信平台组成机制

社会第三方要在城市旧区改造中发挥重要作用，关键在于必须保证其独立性和公信力，才能获取拆迁利益相关各方尤其是被拆迁民众的支持。因此，社会第三方公信平台的搭建便成为重中之重，第三方人员组成应具有代表性和公信度。应该整合经济、法律、社会等多方资源，建立由人大代表、政协委员、法律人士、专业人士、新闻工作者、社区工作者等具有一定社会知名度和公信力的人士组成第三方机构，努力增强第三方的社会公信力。而在这方面，政府应发挥积极的主导作用。黄浦区的董家渡13B、15B动迁地块系上海市实行“两轮征询”、“数转头、套型保底、拖地保障”政策的旧区改造试点基地，区政府从全区众多律师事务所中选派具有专业特长和丰富经验的优秀律师组成“董家渡13B、15B地块法律服务律师志愿团”，作为社会独立第三方参与动拆迁工作全过程提供法律服务。“法律服务律师志愿团”严格遵守“三个不”，即不曲解政策法规，不损害动迁居民合法权益，不代理所涉案件被拆迁人、拆迁人或拆迁实施单位的动迁案件，从而确保了拆迁工作依法合规，维护被拆迁人合法权益，及时化解动迁矛盾，维护社会稳定。而杨浦区在平凉地块18街坊拆迁启动之初，就成立了由人大代表、政协委员、法律专业人士等组成的公信评议组，而后又在这一基础上总结发展，增加了社区工作者和新闻工作者，以增强第三方公信平台的代表性和公信力，使拆迁工作更好地接受社会和媒体的监督。

（二）全过程参与机制

旧区拆迁改造是项复杂的系统工程，涉及城市拆迁规划、民意征询、拆迁安置房源配置建设、安置补偿方案设计等众多环节。其中任何一个环节如果缺乏民众的信任和支持，都容易产生矛盾冲突，从而阻碍拆迁工作的进程。［4］（P104）为此，黄浦区的动迁“法律服务律师志愿团”、杨浦区的社会第三方公信平台等社会第三方对动拆迁工作的参与是全过程和全方位的，贯穿于旧区改造动拆迁的整个过程。从改造动迁意愿的征询，到动迁补偿安置方案的设计，再到动迁协议的协商、签订和履行等，第三方全程提供法律咨询、政策解读、沟通协调、监督保障等。对动迁双方在房屋面积、房屋评估、应安置人口、动迁政策口径、拆迁补偿安置标准等发生争议时，对相关事实进行调查核实，搭建沟通平台，依据事实和法律，以“第三方”法律服务工作者的公正立场，及时消除分歧。以杨浦区为例，在平凉地块动迁过程中，仅第三方公信平台中的律师们，通过举行动迁基地现场集中咨询接待、个别访谈、上门约谈等形式，共接受动迁居民咨询6000余次，出具各类法律文书400余份，搭建调解平台900余次，获得了拆迁民众的广泛赞誉，顺利推进了拆迁工作。

（三）个性化服务机制

在城市旧区改造拆迁的利益博弈各方中，被拆迁人由于掌握政策和信息的不足，相对于政府和开发商来说，始终是处于被动地位，处于相对弱势状态。因此，极易产生抵触情绪和不信任，进而引发矛盾冲突。杨浦区和黄浦区在引入第三方参与动拆迁中，十分注重对被拆迁人的解释和引导工作，注重对被拆迁人的个性化服务，以增加对拆迁相关政策的理解、信任和支持。比如黄浦区董家渡13B、15B动迁地块拆迁中，“法律服务律师志愿团”积极掌握动迁政策、操作口径、操作流程，促进拆迁工作依法合规，确保公开、公平、公正。除了设立律师咨询接待室、举行动迁基地现场集中咨询接待形式外，还通过个别访谈、上门约谈等个性化服务形式，向动迁居民讲解动迁政策法规，解答居民遇到的法律问题。对动迁双方在房屋面积、房屋评估、应安置人口、动迁政策口径、拆迁补偿安置标准等发生争议时，“法律服务律师志愿团”还对相关事实进行调查核实，搭建沟通平台，依据事实和法律，以“第三方”法律服务工作者的公正立场，及时消除分歧，化解矛盾冲突，维护了被拆迁人合法权益和维护社会稳定。而杨浦区的第三方公信平台更是在动迁前期阶段即介入到动迁工作中。他们不仅对房屋拆迁告居民书文本和对房屋拆迁意愿征询书文本等相关文件进行修改审定，还亲自上门针对“两次征询制”为动迁居民细心讲解政策，有的甚至还亲自把《房屋拆迁告居民书》和《房屋拆迁意愿征询意见书》交到动迁居民手中。这些人性化的服务，使参与动拆迁改造的社会第三方获得了动迁利益相关各方的信赖和支持。

三、结语

在公民权利意识觉醒、利益日渐多元化的今天，唯有在旧区改造全过程中增强公开透明度，增强社会的监督，让阳光照耀着旧区改造的每个环节，方是根本之策。

当然，第三方参与城市旧区改造在发挥着重要作用的同时，也存在需要不断完善的地方。一是第三方参与的制度化、规范化问题。要将杨浦、黄浦两区的试点经验进行总结提炼，而后加以规范化和制度化，使这项好的做法加以推而广之。二是如何防止社会第三方与政府之间形成利益共同体的问题。从上海目前的探索实践来看，杨浦区和黄浦区在动拆迁工作中引入的社会第三方，都是在政府主导下建立的。必须努力在第三方公信平台与政府之间建立一道防火墙，确保第三方的人员组成具有代表性和公信度。可以整合经济、法律、社会等多方资源，建立由人大代表、政协委员、法律人士、专业人士、新闻工作者、社区工作者等具有一定社会知名度和公信力的各方人士组成第三方机构，而不仅仅是法律界人士诸如律师，以增强第三方的社会公信力。三是如何充分发挥社会第三方在旧区动拆迁改造中的作用问题。不仅要使社会第三方能全过程的参与到旧区改造的每个重大环节中来，更要通过健全科学的参与的程序和制度，来确保社会第三方作用的发挥更加全面有效。

［1］郭磊.博弈论简介［J］.山东经济，1999（6）.

［2］彭小兵.城市拆迁中的公共利益与博弈［J］.中国经济时报，2007（5）.

［3］陈华.吸纳与合作，非政府组织与中国社会管理［M］.北京：社会科学文献出版社，2011.

［4］王克稳.城市拆迁房屋问题研究［M］.北京：中国法制出版社，2007.