“大而不存”是否“大而不倒”的有效解决办法?

张小平

(鲁东大学外国语学院，山东 烟台 264005)

一、引 言

2007年以来，由美国次贷危机引起的全球性金融危机已对世界的金融和经济发展造成了不可估量的损失。而由此引发的关于“大而不倒”(TBTF)、“系统重要性机构”(SIFIs)的定义以及“系统重要性机构”监管的问题，成为各大监管机构的主要监管目标和世界性经济会议的主要议题。随后各项法案相继出台，以确保今后如“雷曼兄弟”一样的金融机构不会再因其规模巨大，关联性过强以及过度的风险投入而造成政府在其发生危机时处于“救”与“不救”的两难境地。从1984年美国伊利诺伊大陆国民银行因规模巨大而不能倒闭过渡到2008年金融危机后划定的“系统重要性金融机构”，“大而不倒”案一直悬而未决。许多学者和监管机构在划定金融机构“大”的范围和进行有效监管的同时，主张应从金融机构的规模入手，将“大而不倒”的风险降到最低，也就是“大而不存”。与此同时，许多相反的观点认为，规模大、关联性强虽然是“大而不倒”的主要根源所在，但如何判定金融机构的倒闭所带来的后果，以及如何设定“大”的监管标准，仍是一个技术性及操作性难题。因此“大而不存”不过是一种理想的意愿，而不是解决问题的根本所在。

本文从“大而不倒”的历史溯源开始，阐述了从“大而不倒”到“系统重要性金融机构”理论的演变过程。在列举了“大而不倒”的危害性以及“大而不存”作为解决“大而不倒”问题的优劣势之后指出，如果要从根本上解决“系统重要性金融机构”倒闭所带来的风险和危机，除了在金融机构扩张时限定它的经营范围，资产规模以及所投入的风险之外，加强对这些机构的监管以及增加有效的预防措施，如安全性基金、有效风险税收等，才是解决“大而不倒”风险的理性方向。

二、从“大而不倒”到“系统重要性金融机构”

“大而不倒”起源于美国，是指政府因为大型商业银行规模巨大而不能让其倒闭。规模巨大的商业银行一旦倒闭，很可能引发系统性风险，甚至给整个金融体系和经济体系造成崩溃①宋清华，曲良波，陈雄兵:《中国商业银行规模、治理与风险承担的实证研究》，《当代财经》，2011年第11期。。所谓系统性风险，是指由金融体系整体或部分损害引起的，对实体经济具有潜在的严重消极影响的金融服务扰乱风险。换句话说，大型金融机构的倒闭具有极大的负外部性，可能引起一系列金融机构连锁倒闭，进而可能造成整个金融体系乃至实体经济的严重损害，引发系统性金融危机。“大而不倒”问题的来源有两个方面，一是该机构对宏观经济至关重要，二是政府或中央银行对其进行救助②巴曙松，孙兴亮，朱元倩:《如何应对“大而不倒”问题?―基于软预算约束理论的视角》，《国际经济评论》，2012年第4期。。美联储学者斯特恩和费尔德曼指出，在金融体系中，有些银行等金融机构由于其巨大规模和在金融体系中的重要性而受到政府的关注，制定应对这些重要金融机构倒闭的政策一直是一件令人头痛的公共政策问题。这些金融机构的倒闭会给其他金融机构和金融体系甚至经济社会秩序带来巨大的风险。因此，发达国家和不发达国家的政府都不得不保护其债权人不受损失，这样的金融机构被称为“大而不倒”。

“大而不倒”的演变经过了几个阶段:20世纪30年代经济大萧条后，美国银行监管的主要目标是防止银行倒闭。为了这一目的，美国创立了储蓄保险制度对存款人一定范围内的存款进行保护。根据《联邦储蓄保险法案》的规定，联邦储蓄保险公司(FDIC)有权对符合条件的银行采取救助措施。FDIC开始运作之后，政府和保险银行的倒闭有利益相关性，而且有了更大的干涉权力。之后的近40年里，FDIC几乎对所有倒闭银行的濒临倒闭进行救助。1984年5月，伊利诺伊大陆国民银行濒临倒闭，FDIC与其他监管机构担心该银行倒闭会引发银行系统崩溃，对其采取了公开银行救助政策，购买了该银行持股公司10亿美元的优先股，从而保证其持续经营，保护其所有债权人。当时的货币监理官托德·康诺佛在众议院银行委员会上为FDIC的行为辩护时称，不会让11家大型跨国银行中的任何一家倒闭。这一政府的公开承诺标志着“大而不倒”问题正式产生。从1984年的大陆银行开始到2007年的次贷危机，“大而不倒”政策达到了空前规模:1985年英格兰银行挽救约翰曼特利银行家公司、1994年法国政府拨款救助里昂信贷银行、1998年美联储拯救长期资本管理公司。2007年次贷危机爆发后，面对这场百年罕见的金融危机，为了恢复市场信心、遏制金融危机扩散和蔓延，防止金融体系乃至实体经济的崩溃，世界主要国家的政府共同联手进行了史无前例的大规模金融救助行动。例如，美国联邦政府先后斥资4000亿美元救助房利美和房地美，拨款2000亿美元挽救全美最大的保险集团AIG，英格兰银行向北岩银行提供260亿英镑的紧急贷款并最终对其国有化，冰岛政府将国内最大的三家银行收归国有，“大而不倒”已经成为“最后贷款人”制度的重要内容，成为一种监管理念甚至法律，也成为金融监管者无法摆脱的两难选择。

系统重要性金融机构(简称SIFIs)的概念是在2007年金融危机后首次提出的，但其实质是金融领域内“大而不倒”的老问题，只是衡量标准发生了相对变化，由“大而不倒”逐步扩展为“太复杂而不能倒”、“太关联而不能倒”。金融机构也从原来的银行类金融机构扩展到投资银行、保险公司、政府特许企业等。根据国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会的定义，SIFIs是指在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构。2009年10月英国政府在特纳征求意见书中提出从三个方面甄别系统重要性银行:规模、内部关联度和金融机构的分类管理。对内部关联度指标，英国金融服务局进一步细分为银行同业间资金敞口、市场信心和通道、资产保证金螺旋渠道。2010年12月，巴塞尔委员会建议从规模、关联度和可替代性三个方面衡量金融机构的系统重要性。规模是指特定金融机构提供金融服务的总量，常用的衡量指标是资产规模，如资产规模超过1000亿美元或世界排名前200家的银行;关联度是指其与金融体系其他要素的关联程度，衡量标准可以关注资产负债表，关联性和复杂程度越高的机构，其资产方的衍生产品、无形资产、股票和其他投资比例越高，其负债方的衍生产品、次级债务比例也会越高。可替代性是指在该机构倒闭后，其他金融机构在多大程度上可以提供相同的服务，即系统的重要性。2011年1月，巴塞尔监管委员会试算了17个国家的73家大银行数据，初步认定美日欧等28家国际金融机构为全球系统重要。与此同时，美国金融稳定监督委员会界定了非银行金融机构纳入美联储直接监管，并符合系统重要性的六点标准，具体为:规模、金融服务和产品缺乏替代性、同其他金融企业的关联度、杠杆率、流动性风险和期限错配程度、监管审查现状。2011年2月，美联储进一步提出:资产规模超过500亿美元的金融机构，就应被视为系统重要。

三、“大而不倒”的弊端分析

“大而不倒”从其诞生至今，引发无数争议。各国政府往往因为“大而不倒”机构具有“系统重要性”，在其面临倒闭风险时给予某种特别保护。“大而不倒”理念支持者认为:由于大银行的特殊性，有必要对之实施全面保护。允许大银行倒闭对一国乃至国际金融体系有不可接受的体系危机后果和震荡，对银行体系健康有着更大的冲击。反对者则认为，“大而不倒”理念及其实际操作存在着巨大的弊端，在金融体系和金融市场引发道德风险，造成更多的寡头冒险者等一系列恶性后果，因此应允许大型金融机构“风险自负”，而不应由纳税人来为其经营不善买单。然而，无论是反对还是支持，勿庸置疑的是，“大而不倒”理念是危险的。因此，各国政府及金融监管机构都在金融危机发生之后，相继出台了相关的约束机制以期对“系统重要性机构”的经营和风险投入进行有效约束，从而进一步弱化“大而不倒”的弊端。

1.“大而不倒”加剧了金融机构的道德风险

在经济学语境下，道德风险是指一方在风险隔离的条件下，会采取与其完全暴露在风险之下时不同的行动①李玥:《“大而不倒”问题及其解决路径》，《中国市场》，2012年第13期。。由于相信自己不会完全承担其行为的后果，因而不再像完全承担行为后果时那样小心谨慎，从而导致另一方为其行为承担部分后果。“大而不倒”理念的实施，使金融机构的道德风险进一步加剧。

“大而不倒”引发的道德风险，表现在多个方面。对于“大而不倒”机构而言，由于风险投入的巨额损失最终会由政府买单，金融机构相信政府会在任何时候都保全其经营，在进行业务经营时会失去谨慎经营的动力，忽视存款人的资金安全。这种政府救助预期使得这些“系统重要性机构”不会理性地做出审慎决策，相反往往会盲目地追求自身利益最大化，热衷于冒险投资，如降低贷款标准，放弃审慎原则，形成高杠杆的融资、过度的证券化、过度的金融创新甚至追求严重的金融泡沫。从一定意义上说，政府的保险是在鼓励“大而不倒”机构放松风险管理，放任其从事高风险投资和交易业务。因为对“大而不倒”机构而言，经营成功时可以获得超额利润，而在经营失败时则由纳税人纾困。“大而不倒”机构对政府的绑架成功，进一步刺激了这些金融机构日后从事更大规模、更高层次的风险经营，而且在一定程度上鼓励了金融机构竞相扩大规模，并增加业务复杂性和系统关联度，因为规模越庞大、业务越复杂，系统关联度越高，所带来的系统性风险就越大，因而获得救助的筹码就越多，则越是“不能倒”。

“大而不倒”引发的道德风险还表现在金融市场参与者对市场监管的漠视。如果大型金融机构面临倒闭时会得到政府救助，那么，就没有人愿意花精力去关注这些机构的经营行为，金融系统的市场约束机制可能会受到影响，股东、债权人、存款人、担保人、保险人等利益相关者对金融机构的制约和监督可能会弱化。例如存款人在选择存款银行时更多地考虑银行的规模而不是质量，考虑在金融机构发生风险时政府会救助哪一个而放弃哪一个，而不是金融机构的经营是否完善，金融机构的资源是否能优化配置，导致银行在经营时倾向于规模或复杂性的建设，而不是从根本上约束其经营治理，控制风险的产生。而对于金融机构的股东而言，因为有了政府求助大机构的预期，无需担心其投资血本无归，因而不会重视金融机构的审慎经营和风险状况，反而会支持甚至纵容金融机构的高风险经营，不惜冒险，以求高额回报。相对于其他市场参与者来说，这种“永不沉没的金融航母”预期会加剧他们的冒险和投机心理，因而使“大而不倒”成为一种恶性循环，市场纪律松懈，市场不再遵循优胜劣汰的法则，对中小金融机构形成监管歧视，损害了市场的公平竞争原则和自我纠正机制。尤金.法玛(2010)认为，大而不倒本身是对金融领域的一种破坏行为和逆向激励，不合理的制度设计让纳税人承担经济下行的风险，让金融机构获取经济上行的收益。那些经营问题严重的金融机构不能及时淘汰出局，扭曲了市场的自我修复能力，没有了市场退出的压力。这些因素滋生了大量的道德风险，当这种风险积累到一定程度，金融危机就一触即发①http://www.chicagobooth.edu/news/2011 －10 －28_fama.aspx.。

2.“大而不倒”造成不公平的“垄断经营”

规模经济又称“规模利益”，指在一定科技水平下生产能力的扩大，使长期平均成本下降的趋势，即长期费用曲线呈下降趋势②http://baike.baidu.com/view/1009.htm.。而金融机构做大的原始动力也应该是降低交易成本，管理效益最大化，提升市场影响力，以期为客户提供全球化服务，降低风险，达到多元化经济效益的目的。但是从此次金融危机的结果来看，混业经营的金融机构不一定会增强企业的核心竞争力。相反，这种既大又混业的经营方式会对金融机构的监管造成巨大的挑战，不利于金融稳定。这种规模及复杂式的“垄断经营”使得金融机构可以利用其规模大、对金融市场和整体市场至关重要的自身优势，绑架政府，逼迫政府出手相救。政府不得不动用纳税人的金钱进行救助。这种倒逼式的救助方式不仅损害了公众利益，加重了政府的财政负担，而且会使这些金融机构产生更为明显的“规模经营”动机——获取“大而不倒”的筹码。由于受到“大而不倒”的保证，大型金融机构可以比小型金融机构从事更大的风险活动，从而有可能获得更大收益。向存款人和债权人暗示大型机构不会倒闭，也能以更低的成本吸引更多存款和投资。这种垄断式经营理念的危险在于金融机构由于规模大和复杂性，得到了政府的救助，因而在未来的经营过程中会更肆无忌惮地扩大规模，承担风险;而小型机构也会不惜一切代价，想方设法扩大规模，增加其经营的复杂性和多样性，而忽视经营管理的基础和风险的控制。国际货币基金组织前首席经济学家Simon Johnson曾将一家大而不倒的银行比作大规模杀伤性金融武器。他认为，大规模杀伤性武器不能被不安全力量所控制③http://wallstreetcn.com/node/7537.。

3.“大而不倒”使金融监管机构失去公信力

金融监管机构是根据法律规定对国家的金融体系进行监督管理的机构，其职责包括按照规定监督管理金融市场，发布有关金融监督管理和业务的命令和规章，监督管理金融机构的合法合规运作等④http://baike.baidu.com/view/3528339.htm.。

在应对2007－2009年金融危机的过程中，各国金融监管机构已经在拒绝救市和让即将破产的机构破产这两个方面失去可信力。美国监管当局在运用“大而不倒”政策救助金融机构时可谓一波三折:从2008年3月救助投资银行贝尔斯登引发争议，到2008年9月放任雷曼兄弟破产触发全球金融危机，随后动用问题资产修复计划基金等大规模救助大型金融机构。在雷曼的问题上，公众质疑美国政府的“不作为”。“大而不倒”以反面形式凸显了其控制金融风险的功效。雷曼的前车之鉴，使得美国政府不得不先后斥资4000亿美元救助房利美和房地美，拨款2000亿美元挽救全美最大的保险集团AIG。这些行动，在牺牲纳税人的公共财产的同时，使美国政府面临巨额财政赤字，几乎引发了主权债务风险，使金融监管机构失去了公信力。另外，金融监管机构在使用纳税人的金钱变成了这些大型金融机构的问题资产的同时，也变成了这些问题金融机构的主要股东。然而，虽然金融监管机构拥有大量股权，却没有能力也没有经验监管金融机构管理层的决策风险，也不可能在指引企业未来方向中扮演积极的角色。这种普遍注资带来的尴尬股权使得各国监管机构进一步失去了它们的公信力，其应对政策和执行力在危机面前变得软弱无力，效率和效力都受到公众的质疑。

四、“大而不存”的争议

“大而不倒”问题的解决方案庞大复杂、分歧较多。加强系统重要性金融机构的监管，限制单个机构的规模、复杂性和系统关联性，以降低单个金融机构在系统性风险的集中和传递方面的重要影响，是2007年金融危机后各国金融监管改革的基本走向。在各种解决方案中，“大而不存”备受争议。前文提到金融机构做大做强的主要动力来源于“规模经济”——即扩大经营规模引起经济效益增加的现象。然而由于“大而不倒”的理念使得金融机构在扩大其经营规模时更多地考虑在其面临风险时政府的态度，而不是单纯地考虑经营效率的增强和经济效益的增加。因此，很多学者认为，解决“大而不倒”问题的根本在于，如何阻止金融机构的规模过度扩张。各种论证表明，可以分拆大的金融机构以预防“大而不倒”。但是究竟设定什么标准来表明金融机构过大而需要被分拆呢?这将是难以解决的问题。

支持“大而不存”的学者认为，限制金融机构的规模可以延迟金融机构变得更大，更关联，更复杂的时间，这样不至于让更多的经济资本同风险相伴，也不至于因为“大而不倒”涉及的规模问题而扭曲市场的竞争力。Boyd、Jagannathan和Kwak(2009)认为，由于政府安全网的作用，银行变得越大，它们越有可能从事高风险业务①Boyd J.H.，Jagannathan R.，Kwak S.What Caused the Current Financial Mess and What Can We Do About It.Journal of Investment Management.2009，(7).。Demsez和Strahan(1995)采用美国150家1980－1993年银行控股公司数据得出结论:金融控股公司的非系统性风险和规模呈负向关系;金融控股公司的系统性风险和规模呈正向关系②Demsetz R.，Strahan E.Diversification.Size and Risk at Bank Holding Companies.Federal Reserve Bank of New York Research Paper，1995.No.9506.。Aghion、Bolton和Fries(1999)从道德风险的角度研究了“大而不倒”政策实施过程中存在的问题，认为“大而不倒”会诱发银行无限扩大规模，刺激其追逐风险过高的投资项目，使其承担更高的道德风险③Aghion P.，Bolton P.，Fries S.Optimal Design of Bank Bailouts:The Case of Transition Economies.Journal of Instituational and Theoretical Economies.1999.155.。这些学者普遍认为，解决“大而不倒”问题的根本在于，如何阻止金融机构的规模过度扩张。

反对者则认为，涉及金融机构“大而不存”的改革存在许多问题:第一，难以界定“合理的规模”;第二，即使界定了合理的限定，这种限定会使那些容易引起系统性风险的小型金融机构逃脱金融监管(Stern和Feldman，2009)④Stern G.H.，Feldman R.Addressing TBTF by Shrinking Financial Institutions:An Initial Assessment.The Region.2009.;第三，对金融机构规模进行限定将有损于国家金融产业的全球竞争力，导致市场份额的丧失，失去规模效益的优势;第四，Dermine和Schoenmaker(2010)认为，对金融机构进行规模限定并不是解决“大而不倒”问题的最好办法，因为即使是规模相对较小的金融机构发生风险，政府在救与不救之间也会面临两难选择，而且也面临巨大的救助成本⑤Dermine J.，Schoermaker D.In Banking Is Small Beautiful.Financial Markets，Institutions ＆ Instruments.2010，19.。

五、结 语

从对“大而不倒”治理的争议中可以看出，各方学者对于金融机构过大会导致系统性风险产生的概率上升不存在异议。问题是“大而不存”是否就是“大而不倒”的灵丹妙药?从以往“大而不倒”的金融历史以及此次金融危机后各国金融监管机构及巴塞尔会议推出的一系列“大而不倒”的治理办法和监管法案来看，限制金融机构的规模，也就是“大而不存”，只是监管者一厢情愿的愿景，而真正解决“大而不倒”问题的关键在于，如何从根本上预防金融机构为谋取超额利益而盲目投入过多的风险，如何有效地阻止金融机构规模过度扩张，将金融机构因为“大而不倒”或是追求高额风险回报所导致的规模风险扼杀在萌芽中。显而易见，仅仅依靠“大而不存”无法完成上述的监管任务。

正如Paul Krugman(2010)所说，拆分掉“大而不倒”机构并不能防止危机的再度发生，也不能阻止危机一旦发生所产生的巨额救助。未雨绸缪，加强顺经济周期和逆经济周期对金融机构的监管，增强金融机构的抗风险能力才是解决“大而不倒”的基本之道⑥Krugman Paul.How to Reform Our Financial System.New York Times.2010.。

［1］Aghion P.，Bolton P.，Fries S.Optimal Design of Bank Bailouts:The Case of Transition Economies.Journal of Instituational and Theoretical Economies.1999.155.

［2］Boyd J.H.Jagannathan R.，Kwak S.What Caused the Current Financial Mess and What can We Do About It.，Journal of Investment Management.2009，(7).

［3］Demsetz R.，Strahan E.Diversification，Size and Risk at Bank Holding Companies.Federal Reserve Bank of New York Research Paper，1995.No.9506.

［4］Dermine J.，Schoermaker D.In Banking Is Small Beautiful.Financial Markets，Institutions ＆ Instruments.2010，19.

［5］Stern G.H.，Feldman R.Addressing TBTF by Shrinking Financial Institutions:An Initial Assessment.The Region.2009.

［6］孔爱，卢嘉园:《市场约束、商业银行治理与风险的实证研究》，《金融研究》，2010年第6期。

［7］谷颖捷:《“大而不倒”理念的危险暗示》，《财会学习》，2011年第3期。

［8］王信，周晴:《“大而不倒”问题的解决方案—以次贷危机中的美国金融机构为例》，《经济社会体制比较》，2011年第157期。