公共危机事件的网络传播与舆情治理

李 鹏

（山东建筑大学，山东 济南 250101）

在高度信息化的现代社会，公共危机事件的频发与治理成为社会管理的重要内容，公共危机传播成为决定公共危机管理成败的关键因素。媒体作为政府、公众互动交流的传播系统，已是公共危机管理体系中不可缺少的一部分，特别是移动手机和互联网等新媒体的广泛应用，相较于以往的传统大众媒体时代，公共危机传播产生了诸多新特点和新规律，给公共危机管理提出了新课题。

一、公共危机事件的涵义、类别及特征

公共危机事件，是21世纪以来世界各国直面频发的热点焦点问题，2001年的美国“9·11”恐怖袭击，2003年波及世界的SARS疫情，2008年的四川汶川大地震，2011年以来相继发生在突尼斯、埃及、利比亚、也门、叙利亚等北非及中东国家的政局动荡，日本特大地震及其海啸、核泄漏等系列灾难，不一而足。事实上，快速发展中的我国已然或仍面临着各种传统和非传统、自然和社会的安全风险，应对公共危机的挑战和考验依然严峻。公共危机事件之“公共”意义系指事件的波及公众维度及影响广泛性。“危机”的涵义则众说纷纭，从学理角度，不同的学者给予了略有差异的阐释，较典型的界定:一是“事件”说。美国学者罗森塔尔（Rosenthal）认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”①。吴江认为，“所谓危机事件，就是对一个社会系统的基本价值、根本利益和行为准则产生严重威胁，并且在时间压力极大和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的重大社会事件”②。二是“状态”说。许文惠等人认为，危机是指“有明显抵触的社会力量之间冲突而导致的紧张状态”③。马建珍认为，危机是指社会遭遇严重天灾、疫情，或出现大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家安全遭受直接威胁的非正常状态④。蔡志强认为，“所谓社会危机，乃是指社会处于失序或者失衡状态，社会治理难以有效维持”⑤。张维平认为，“危机就是导致社会偏离正常轨道的危急的非均衡状态”⑥。三是“情势”说。薛澜等人认为，“危机通常是在决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分，事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境的汇聚”⑦。以上所述，或侧重于事实质变的外显结果，或关注于事实量变过程的内化状态或情势，但都揭示了某一事实因自然或社会因素导致剧变，对公众基本生存状态造成或即将造成严重的不利影响，且危机本身充斥着变数和不确定性，人们甚至无法短时间内难以准确对其进行结构性分析和掌控，以至在较大程度上和较大范围内威胁到公众的生命和财产安全，危及社会正常秩序的运转。

从公共管理角度，我国政府根据现实情况，曾就应对公共危机事件出台过不同层级的相应规定、法规和法律。2003年5月，国务院通过《中华人民共和国突发公共卫生事件应急条例》，这是政府应对SARS危机严峻挑战的首次高调回应。以此为契机，政府针对公共危机事件的风险管理开始全面步入制度化和法制化轨道。2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，指出“突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。”概念称谓“突发公共事件”。2007年8月30日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国突发事件应对法》，指出“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”概念称谓“突发事件”，并明确此前的“法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。”尽管二者称谓略有差别，但内容实质相同，并且都将其归类划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四个方面，基本涵盖各个领域。此前，2000年公安部印发《公安机关处置群体性治安事件规定》，2004年中共中央办公厅印发《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，其称谓所称“群体性治安事件”和“群体性事件”均应属于《中华人民共和国突发事件应对法》中的“社会安全事件”类。从以上应对危机事件的单项规定、到覆盖范围更为全面的行政法规和法律相继出台，反映了处于社会转型时期的我国，由自然因素或社会因素诱发的突发事件出现增多趋势，政府强化了有效应对的力度。突发事件有别于一般性的常规事件特别是预先设置的所谓仪式性活动，具有很强的随机性和不确定性，常常伴随着极大的风险，甚至造成重大而持久的灾难，倍受公众关注。政府对突发事件的公共危害程度、影响范围等予以界定，体现了此类事件的公共管理属性。为概念一致，我们统称之为“公共危机事件”。

公共危机事件，以不同的标准有不同的分类。从其发生的动因和性质角度，大致可分为两类:天灾和人祸。前者是由不可抗拒的自然因素导致的各种灾害，如地震、洪水、台风、海啸等;后者则是人为因素引起的各类社会性事件，如战争、恐怖活动、事故灾难等。如果再具体分析，还可细分出一类:既有自然因素，也有人为原因，如矿难、火灾、疫情等。但不管如何分类，公共危机事件大都具有如下特征:一是广泛的关注度，这是由事件的突然发生及本身对社会的重大影响造成的，媒体在其间承担了信息传递功能，并起到巨大的信息扩散效应;二是高度的复杂性，事件大多难以预测或预知，既可能由一些细节而起，也可能是丝毫没有任何预兆的突然发生，并在演进过程中充满变数，无论产生原因，还是发展后果，都是复杂的;三是巨大的风险性，危机事件本身即是危险与机遇并存的对立统一体，其发生、发展及影响具有极大的不确定性，掌控好可以化危机为转机，使事件向好的方向发展，一旦机遇错过或失控，事件迅速演变，秩序失衡，会造成更大的灾难。因此，一般情形下，公共危机事件大多导致物质财产的损失，甚至冲击公众的心理和精神价值体系，致使社会生活秩序偏离正常轨道，直接或间接影响到国家的公共安全与社会稳定。

二、公共危机事件的网络传播及特性

公共危机传播系指针对公共危机事件的传播，公共危机事件的特征决定了公共危机传播不同于一般事实的信息传播。自报纸诞生以来，传统大众媒体最先担当了这种传播角色，而高度发展的传媒多样化信息时代，网络媒体在公共危机传播中显示出愈来愈重要的作用，这里所说的网络媒体，包括以手机为媒体终端的无线互联网。网络媒体，以其传播迅速、时空广泛、内容丰富、多媒体和交互性等特质，超越和融合了以往任何的传统大众媒体，使公众可随时、随地传受任何信息，信息传播方式发生了根本性的变革，具体到公共危机传播，主要有以下特性:

1、传播信息的突发性和快速性

公共危机事件的无法预知或者无法准确预测，使事件具有明显的突发特质，带来信息传播的突然性。2008年“5·12”汶川大地震和2011年日本“3·11”特大地震的瞬间发生，使与震灾相关的信息突然以爆炸性的方式急遽传播，网络媒体和传统媒体随灾难的突然降临迅速报道，成功地发挥了“监视环境”和“协调社会”的媒介功能。但传统大众媒体对于有些危机事件的反应，因其采访、编辑、制作及刊播等诸多环节，加之层层“把关”的惯性和导向性“过滤”选择，相较于网络的交互、即时传播，显现出延迟滞后效应，仅以2003年的SARS疫情为例，当众多主流大众媒体在SARS流行初期集体失语或迟语时，网络媒体的网民已通过各种形式发布与疫情有关的诸多信息，并随疫情发展急遽扩散信息，督促大众媒体严正视听。网络媒体随SARS事件的突发而先行快速传播，对主流媒体的新闻报道纠偏和官方积极应对危机发挥了“监视环境”的积极效用。

2、传播信息的无限海量与高度透明

公共危机事件因波及人员众多、影响面广，以其重要的新闻价值迅速吸引包括网络在内的所有媒体的关注，导致信息量急剧膨胀。传统大众媒体是以媒介组织为主导的单向信息传播，传者处于主导地位，受众处于被动地位，尽管受众可以通过来信、电话和短信等方式进行信息咨询和反馈，但这种参与的力量十分迟缓和微弱，信息的快速对话与循环交流存在滞碍。而网络媒体的即时性、交互性，使信息传播由单向传播变为双向传播、乃至扩展为多向传播，网络用户既是信息接收者也是信息发布者，个个可以借助手机、播客、BBS、WEB、MSN和QQ等交流信息、表达观点，信息得以呈几何式立体化无阻碍海量扩散，远远超越了传统大众媒体的传递速率和信息海量。同时，网络媒体打破了传统媒体一统天下的传播者中心地位，使信息发布权不再主要集中于大众媒体而真正回归到个体人的手中，传统媒体对信息的层层“把关”和“过滤”变得无足轻重，信息传播速度不仅加快，信息的公开化和透明度也大大增强。纵观以往现实案例，众多公共事件在危机潜伏期和初发期往往是由网络率先披露的，不仅满足了公众第一时间的知晓权，而且，其广泛的信息透明度所产生的社会影响，推动着组织及时介入，使事件不致演变为更大的灾难，直至获得圆满解决。再者，危机事件的信息透明，是消除公众狐疑和顾虑的最好办法，也是政府、社会组织赢得公信力的最好举措。从技术层面而言，网络推动信息传播海量和透明的另一个作用，是使传统大众媒体获得新的数字化技术传播平台，报纸、杂志、广播、电视纷纷建立自己的网站，将庞大的内容资源如文字、图片、音频、视频等搬上网络平台，传统媒体获得了新的注意力和影响力，信息传播范围进一步扩大，信息透明度大大提升。

3、传播信息的“碎片化”与“汇聚性”

“碎片化”的原意是完整的东西破成诸多零块，后被借用为形象性地描述当代中国社会传播语境的一个词汇。在传统媒体所主导的大众化传播时代，传播者与受众的角色定位是明确的，那些能够代表社会的“声音”被操纵在少数权威机构手中，受众作为群体中的一个子集，淹没于群体之中，只能被动地选择符合自己需要的信息。而网络化信息时代，网民构建了一个以“我”为中心的信息传播与接受体系，不再单单依附于主流大众媒体和意见领袖来关注公众话题，网民个体的“碎片化”以及网民群体的“碎片化”共同构成更为复杂的信息传播“碎片化”状态，渴望自我实现、获得他人关注成了现代人主体意识的网络诉求，信息传播与接受的自主性得以彰显。对于公共危机事件，一方面，信息传播变得更为及时、丰富、迅速、透明;另一方面，以往承担固定传播者角色的传媒组织——电视、广播、报刊的影响力趋向弱化或下降，点对面的单向传播一定程度上让位于点对点、面对面的非线性、互动的网状传播，这种信息来源的多样化，信息渠道的多极化，信息传播的多级化，也带来公共危机信息的传播庞杂和无序，甚至难以避免其间夹杂着众多不实信息。“5·12”汶川大地震发生后，伤亡情况、财产损失、救援情况等，政府已经及时发布了众多信息，但同样有大量的信息通过非组织渠道产生和传播，其中不乏诸如余震、水污染等不实信息，一定程度上引起了民众的恐慌情绪。与此同时，网络技术为媒体用户和信息源搭建了回传通路，用户信息的回流及信息源的响应形成了互动，这种互动迅速汇聚各类信息流，是“对一种媒体的潜在能力的度量，这种潜在能力能够使用户对媒介沟通的内容和形式施加影响”⑧。形成一个去中心、无边界、多方交织、富有弹性与不确定性的特殊空间，其网民的匿名性消解了社会身份，使原本现实中的角色束缚得以摆脱，各类意见表达短时间内迅速汇聚，构成强大的公共舆论焦点，这种舆情传播在公共危机事件中形成的冲击波尤为剧烈。应当注意的是，由公共危机传播的“汇聚性”所形成的舆论力量，一方面有助于危机事件的尽早干预和解决;另一面，当缺乏主流意见引导时，也可能助推事态向不良方向发展，不利于社会稳定。

三、公共危机传播的舆情引导与治理

早在1916年，美国哲学家、社会学家杜威就指出:“社会不仅通过传播而存在，而且我们可以正当地说社会存在于传播当中”⑨。随着20世纪以来的报刊媒体发展，广播、电视诞生，手机、网络等新媒体的风起云涌，人类现正处于传统媒体和新型媒体的立体传播社会体系之中，因此，“就个人而言，我们被一些矛盾、零散的形象所包围，旧的观念受到考验，注入我们脑海的是支离破碎的弹片”⑩。这句话恰好折射出当今媒介融合时代的信息传播及受众状况。如何区分公共危机事件的类别，把控好公共危机传播的舆情引导与治理，成为摆在当前社会的紧要问题。

1、媒体联动，传统媒体主动并关注网络媒体，第一时间提供全面客观的信息

一般而言，当危机事件处于潜伏阶段时，媒体可发挥监视和预警作用。此时，“碎片化”的网民因置身于社会体系结构中，往往对处于隐性状态的危机事件具有感同深受的敏锐感知力，最有可能在第一时间透露出危机可能发生的变动，此刻，主流媒体应及时捕捉、分析，迅速甄别和厘定正确的信息，通过网络和传统媒介发布预警，以引起全社会的注意，并通过舆论监督促使有关组织采取有效的措施把潜在的危机消灭在萌芽状态，避免危机的升级。当危机爆发时，公众对信息的需求最为迫切，面对“碎片化”的网络信息，有清醒者，有麻木者，有过度敏感者，在缺乏主流媒体引导的情势下，往往对形势的判断模糊不清，如果任由网络传播危机信息，有时会产生各种流言、谣言，形成不利的舆论导向，甚至引起大规模的社会恐慌，导致危机事态的进一步恶化。

经济领域中有一种“劣币驱除良币”的现象，如果将这一原理引申到信息传播领域就是非正常信息充斥社会造成不良后果。当社会公众因对危机事件知之甚少或了解不够全面，此时“碎片化”网络信息会迅疾形成“汇聚性”的力量，尤其当涉及突发的危及个人安全的事件时，人们的心理承受能力降低，往往会对形势的判断不清，甚至会无所适从，公众就会盲目行事，使危机造成对社会更大的损害。因此，传统媒体无论在危机潜伏期，抑或危机爆发期，都应高度关注网络媒体动态，主动与网络媒体联动，充分发挥新媒体的优势，尊重公众知情权，理智对待突发事件，客观分析新闻信息，不偏不倚，力争第一时间全面公正地传递可靠信息，以起到消释危机情绪、正确引导舆论的作用。这种作用对于人为的事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，特别是由社会因素引发的群体性事件，尤为关键和紧要。

2、把握危机类别和进程，选择适宜的媒体策略进行危机传播

无论哪类危机事件，公共组织充分利用网络媒体的快捷和传统媒体的权威，第一时间向公众披露详情，是应对危机的明智选择。但不同类型的危机事件具有不同的特质，媒体介入危机的时机会产生不同的效应。把控危机类别和进程及运用适宜的媒体，是进行危机传播的正确策略。

对于由自然因素引发的各类天灾，有些可提前预测的如洪水、台风等灾害，公共组织应通过传统媒体和网络媒体及早发布预警信息，使公众做到防患于未然，以减少或避免危机带来的损失;有些无法预知的突发灾难，如地震及其引发的海啸等次生灾害，公共组织须在事件突发的第一时间发布灾害信息，并随灾情的发展及时跟进公布最新情况，特别是政府应对灾难的施救措施，要通过各种有效媒体广泛告知公众，以满足公众积极参与应对的心理需求。因为灾难初发期，公众情绪最不稳定，网络用户的自主性和自发性传播，极易产生非理性推断，导致流言甚或谣言泛滥，此时，权威组织通过传递客观全面的信息，就能消释信息失真，稳定公众情绪。在灾难事件趋于平缓时，媒体加大政府和民众抗灾行动的宣传，就能引导公众情绪，激发公众应对灾难的信心，化危机为转机。日本“3·11”特大地震及其引发的海啸、核泄漏系列灾难，正是由于日本及其相关国家、国际组织及时全面地发布信息，避免了日本国民的恐慌，国际社会全力帮助抗灾，并在灾难的后续发展中不间断发布权威信息，使包括日本在内的国际社会从容应对。

对主要由人的因素导致的各类公共危机事件，如事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，从危机潜伏到事件爆发、延续发展，因人参与其中而有别于自然灾难的客观性，其间充斥了更多的不确定性，把控好则危机或能消失，把控不好极易酿成更大的危机。有时，对于公众心理敏感的社会安全事件，因公共组织把关的传统媒体“失语”或“迟语”，导致网络信息大行其道，甚至流言、谣言满天飞，刺激了民众的不满情绪，使原本可控的一般事态进一步恶性发展，以至酿成群体事件。因此，公共组织应充分认识媒体多样化的传播生态，重视发挥网络媒体的传播优势，主动参与到网络互动中，在与网民的亲密互动中把握舆论主动权，增强话语权威性，引导公众认清事实并积极参与化解危机，特别是针对人为因素导致的社会安全事件，应根据危机特点和进程，主动有效地传播信息，及时公布政府和有关组织对事件的处理过程和措施，以稳定公众情绪和社会秩序。

3、掌握网络舆情规律，正确发挥媒体传播效用

与传统大众媒体相比，网络信息的发布成本极低，信息提供者、传播者和接收者之间已无明显的界限可言，公众对于公共危机事件的高度关注短时间内即可形成一个“虚拟社会”，“虚拟社会”与真实社会之间的互动格外显著，并具有参与群体大、实时交互强的社会群体特征。近年来，一些社会热点问题经由网络传播进而形成公共危机事件成为一种新的社会传播现象，如南京周久耕“天价烟”事件、重庆“最牛钉子户”事件、贵州“邓玉娇案”、上海“钓鱼执法”事件、广西“日记们”事件、“我爸是李刚”事件，一经网络曝光，迅即成为社会关注的热点，网民围绕某一事件，迅速发表最直接、最尖锐的观点和评说，有时形成的社会焦点效应远远超出危机事件本身，反映了社会各个层面的舆情动态。必须清楚地认识到，网络传播所带来的网络舆论自由化，具有正负两方面的影响，对于公共危机传播的舆情引导与治理，媒体应把握好两个方面。

一是发挥媒体的舆论缓释作用。众所周之，大众媒体具有监视环境和协调社会的功能，在公共危机事件发生的前后过程中，媒体客观公正地及时披露信息，可以采取先网络发布，后传统媒体跟进，先发主要信息，后披露详情，先报道事实，后剖析原因，对正误混杂的信息，既要纠偏又要全面报道，为危机处置争取广泛的理解和支持。另一方面，也要及时准确地掌握社会舆情动态，利用“议程设置”积极引领社会舆论，提高舆情的分析能力，因势利导，保证组织和个人能够将危机时期集聚的某些不满情绪在法律范围内得到宣泄，以缓解、消释更大的危机。尤其对于由人为因素导致的社会群体事件，舆论缓释是防止不良社会情绪爆发、解决社会冲突的有效手段之一。通过传统大众媒体和网络平台，向受众呈现应对危机事件的积极因素，使受众的心理压力得到缓和释放，引导受众对危机进行理智的分析和判断，从而消除盲目恐慌、不满的心理倾向，维护社会秩序理性发展。福建厦门“PX”事件的圆满结局，就是政府有效运用了包括网络在内的媒体手段，广泛讨论，适时引导，尊重舆情，科学决策，最后成功化解危机。

二是防止网络话语“助燃”危机的消极作用。危机事件本身的不确定性和不安全感极易造成公众的恐慌和不满情绪上升，网络话语的自由和多元更易形成舆论焦点，特别是一些社会热点事件，一般1-2小时网上出现，几小时被网站转载，一天左右网上跟帖和讨论即达到高潮，如果有网民不负责任地对危机过分夸大、无限剖析，甚至任意散布谣言、披露隐私、进行偏激和非理性的谩骂与人身攻击，社会不良心理会被随意放大，就有可能酿更大的安全隐患和社会危机。风靡一时的“我爸是李刚”事件，即暴露了网络不良信息“助燃”社会情绪的问题。因此，媒体一方面客观公正地传播信息，告知公众发生了什么和应该怎样做，为消除公众狐疑和顾虑提供相应的释放机制，谨防出现“谣言倒逼公开”的被动现象;同时，也要密切关注舆情动态，随时纠正不实信息的传播，消解“噪音流”，为公共危机事件的解决营造良好的舆论氛围。

总之，政府在应对公共危机事件的过程中，应将有效的媒体传播及科学的舆情治理纳入到危机管理中来，本着善待媒体、善用媒体、善管媒体的原则，既要发挥传统大众媒体的功能和作用，更要关注和研究新媒体的传播特点和规律，既要报道新闻，又要重视舆论引导，尤其要科学用好网络媒体的危机预防和传播策略，如此，才能在政府、媒体、公众之间形成有效的沟通和传播局面，并最终化解危机。

［注释］

①Rosenthal Uriel，Charles Michael T.ed.Coping With Crises:the Management of Disasters，Riots and Terrorism.Springfield:Charles C.Thomas，1989.

②吴江:《公共危机管理能力》，北京:国家行政学院出版社，2005年版，第2页。

③许文惠等:《危机状态下的政府管理》，北京:中国人民大学出版社，1998年版，第22页。

④马建珍:《浅析政府的危机管理》，《长江论坛》，2003年第5期。

⑤蔡志强:《社会危机治理——价值变迁与治理成长》，上海:上海人民出版社，2006年版，第3页。

⑥张维平:《危机与我国社会危机的特点及分析》，《北京工业大学学报》（社会科学版），2006年第2期。

⑦薛澜等:《危机管理——转型期中国面临的挑战》，北京:清华大学出版社，2003年版，第26页。

⑧［意］玛格赫丽塔·帕加尼:《多媒体与互动数字电视——把握数字融合所创造的机会》，罗晓军等译，北京:人民邮电出版社，2006年版，第109页。

⑨［美］约翰·杜威:《民主主义与教育》，王承绪译，北京:人民教育出版社，2001年版。

⑩［美］阿尔文·托夫勒:《第三次浪潮》，黄明坚译，北京:中信出版社，2006年版，第99页。