政府与非营利组织之间关系研究——基于社会协作系统视角

司荣博，宋锦洲

(华东师范大学公共管理学院，上海 200062)

一、NPO在我国的发展

对政府与非营利组织(以下简称NPO)间关系的讨论研究是解决公共服务供给这一现实问题的需要，随着NPO在我国的迅猛发展，与之相关的各种问题也相继浮出水面。20世纪70年代以来，NPO在全球范围内迅速崛起，近年来，NPO在我国的发展势头也犹如雨后春笋，其具体数量如图1所示。

图1 我国NPO数量变化曲线图(1988～2008年)

从图1来看，我国NPO的发展已经进入一个崭新的阶段，并展现出旺盛的生命力，同时这也为政府对NPO的管理带来了巨大的挑战，人们越来越多地注意到NPO在社会管理和发展中发挥的作用，政府也不得不将自身与NPO之间的关系问题列入政府管理考量之中。因此，对于政府与NPO关系的讨论研究也就渐渐成为政府与公众关注的热点甚至是焦点。

二、政府与NPO关系的研究历史

对于政府与NPO之间的关系讨论可谓由来已久。NPO最早是以经济学理论为依托产生、发展起来的，学者们从经济学的角度分析了NPO之所以兴起的原因。代表性的理论有三个，分别是美国经济学家伯顿·韦斯布罗德1947年提出的政府失灵理论和市场失灵理论以及美国法律经济学家亨利·汉斯曼1980年提出的契约失灵理论［1］。三种理论都一致认为政府和市场不仅在提供公共物品和服务的全面性方面无能为力，而且都存在内在缺陷，而NPO正是为了解决政府和市场的这个问题才应运而生的。可见，不管政府与NPO的关系定位如何，NPO在提供公共物品及服务方面作为政府的左膀右臂，不可或缺的地位是毋庸置疑的。

香港理工大学博士陈锦棠在其名为《中国非政府组织发展与福利社会化政策》的文章中，从NPO对政府的财政依赖性和NPO为政府提供服务两个角度分析了NPO与政府之间的三种关系［2］:一是以政府提供财政资助，NPO提供公共服务为基础的合作互补关系;二是以NPO自行负责筹款只是弥补政府未能满足的公共服务要求为基础的补充关系;三是以NPO作为社会公众利益代表进而推动政府改进公共政策为基础的对抗关系。三种关系对NPO之于政府作用的诠释可谓是泾渭分明，但大部分学者对于合作互补关系的关注远远高于后两者，而笔者认为合作互补关系也是正确反映政府与NPO之间关系的最佳模式，第三方治理理论和治理理论就是在这个关系模式基础上发展起来的。

1．第三方治理理论——政府与NPO的合作伙伴关系

基于志愿失灵基础之上，美国学者莱斯特· M·萨拉蒙提出了第三方治理理论。萨拉蒙在《公共服务中的伙伴:现代福利国家中政府与非营利组织的关系》一书中探讨了第三方治理的概念，并将政府与NPO之间的关系界定为合作伙伴关系［3］。萨拉蒙认为，政府与NPO之间的这种合作伙伴关系主要是强调把政府筹集资金方面的优势与NPO公共服务提供的优势充分结合在一起:这意味着政府一方面可以利用NPO充分地实现其公共目标;另一方面则可以只做公共服务项目的管理者和资金的提供者。

第三方治理理论的确为政府与NPO进行了明确的角色定位和项目分工，但是NPO基于对政府的财政依赖，就要直接接受政府的指导和安排。这样，NPO或多或少有“受制于人”之嫌，而NPO也就与政府的下属机构或派出部门别无二致了。这不仅使NPO的优势难以发挥，更会影响NPO运作的独立性和管理的灵活性。

2．治理理论——政府与NPO的合作网络

治理理论产生于20世纪八九十年代的西方社会，同样，治理理论也是基于对市场和政府在社会资源配置中存在内在缺陷的认识而产生的［4］。对政府与市场、政府与社会的关系分析贯穿整个治理理论产生和发展的过程。

学者陈振明教授总结了治理理论体系的三种研究途径:政府管理的途径、公民社会的途径、合作网络的途径［5］。其中，合作网络途径强调政府与私营部门及NPO协作的重要性，主张三者联合起来共同建立相互依赖相互协作的网络关系，比之第三方治理理论所倡导的合作伙伴关系又是一个进步。该理论着重强调了政府与NPO间是相互依存的关系，是地位相互独立、相互对等的主体，给予了NPO一个主体地位而非仅仅是政府完成公共服务的一个功能补充性的组织机构。

英国曼彻斯特大学教授格里·斯托克是西方研究治理理论的权威之一，尤其在地方治理研究方面颇有建树。斯托克对现有的治理观点进行梳理后，总结出治理意味着对于涉及社会经济问题的公共事务各个社会机构都有责任且存在权力依赖，出自政府意愿但又不限于政府行为，且参与者最终将形成一个自主的网络。［6］可见，治理理论所提倡的正是政府与私营部门与NPO等多方的合作网络系统，这与本文之前所提及的建立政府与NPO之间的良性互动的双赢模式可谓如出一辙。

三、社会协作系统视角的政府与NPO关系研究

1．社会协作系统理论

社会协作系统学派又称为社会系统学派，其产生可以追溯到第二次世界大战以前的一个管理学学派。社会协作系统学派的创始人是美国高级经理、管理学家切斯特·巴纳德，他的代表作是1938年出版的《经理人员的职能》一书。

组织理论是社会协作系统学派的研究重点，社会协作系统学派主要从社会学的角度来研究组织这一客体。创始人巴纳德提出，社会中的各级各类组织都是一个社会协作系统，都可以视为一种人与人的相互关系系统。巴纳德总结出了在一个正式组织中建立这种社会协作系统的三个前提条件:第一，组织内部要有一个能够满足组织成员间彼此沟通交流的信息交流系统;第二，组织中的每一个成员都要有协作的意愿，志愿为组织目标的实现作贡献;第三，组织成员有共同的目标［7］。他还分析和说明了这个协作关系系统的存在取决于三个条件:协作的效果，即组织目标能否成功实现;协作的效率，即在组织目标实现的过程中，协作各方主体的付出与收益比的最小化;组织目标与环境的适应程度，即组织的目标是否符合周围环境的要求。

从巴纳德对其组织管理理论的分析可以总结出:巴纳德首先是运用社会心理学的分析方法，把对人性的理解和分析作为其理论的立足点，并由此引申出管理者必须提供足够的激励因素来激发成员的协作贡献意愿，进而推动组织的生存和发展。［8］

由此可见，社会协作系统理论在关注各参与主体协作的同时，还注重整个协作系统的信息沟通和参与者参与意愿的调动。异曲同工，放在政府与NPO的协作关系系统当中，就意味着研究政府与NPO的关系就要将二者放到政府、市场以及社会三者共同构成的关系系统当中，即政府部门、私营部门与NPO三方的协同运作，而非单纯地就二者本身而论。因此，尽管治理理论所提及的政府与NPO的合作网络模式独树一帜，却也未能尽善尽美。要彻底理清政府与NPO之间的关系，就要在更大的系统中进行讨论研究。

2．政府与NPO的社会协作系统

在讨论政府与NPO之间关系之前，还要引入一个非营利组织失灵的概念。市场失灵与政府失灵的同时存在，为NPO的产生发展提供了广阔的空间，在此过程中，NPO发挥着政府和市场不可替代的作用。但是，由于社会资金、人员支持不足以及经济利益等诸多因素，使得NPO在实现社会公益组织目标、完成社会公益使命的过程中心有余而力不足，也即非营利组织失灵现象。

(1)非营利组织失灵

非营利组织失灵(以下简称NPO失灵)与市场失灵、政府失灵一样，表现形式也是林林总总。

NPO失灵最普遍最直接的表现形式是志愿失灵。无论是在西方社会还是在东方社会，NPO都不可能单纯地依靠社会志愿捐款来维持组织生存发展，即便是NPO发展最为成熟稳健的西方发达国家也是一样，更毋宁说经济发展一般的发展中国家。“独立不足”是志愿失灵首当其冲的表现，即在NPO的成立、运作、发展等各方面过度依赖政府，政府“计划”主导NPO，包括NPO高层领导由上级机关统一任命调度，普通员工的招聘、工资福利由政府部门决定;NPO运行经费主要依靠政府拨款等［9］。所以，政府要给予NPO以独立性，绝不能让NPO成为政府的下属机构甚至是附庸，争取组织自身的独立性正是目前我国NPO所面临的一大挑战。“慈善不足”——慈善的供给不足是志愿失灵的又一瓶颈，主要包括组织资金不足和志愿人员缺失两方面。

也有部分学者认为志愿失灵亦指NPO失败，即NPO偏离了其服务社会公益的初衷，单纯地以追求经济利益为目标的信念和行为，以致给社会公众或生态带来负面效应。［10］

市场失灵、政府失灵和NPO失灵的同时存在表明，在公共服务的供给体系中，三者缺一不可，一个健全的社会系统必须依靠这三种力量的相互协作才行。

(2)政府与NPO的社会协作系统良性互动关系的构建

对于市场、政府及NPO在社会公共治理中的先后顺序，一般学者都赞同市场优先，政府其次，最后是NPO来弥补的顺序;还有一部分学者赞同市场优先，NPO其次，政府兜底的顺序。从三个失灵我们可以看到，市场失灵和志愿失灵都要靠政府来弥补，而一旦政府与市场同时失灵就要靠NPO来解决，当然NPO也不是无所不能的，志愿失灵就会使NPO遭遇短板。

从宏观角度进行分析，政府对公共服务的提供要立足政府与社会、政府与市场、社会与市场之间的关系。从微观角度分析，政府在利用NPO满足公共需求时，也要关注NPO自身的发展，在为其提供资金支持的同时也要给予NPO一定独立运作的自主性，并建立畅通的信息沟通渠道。综合考虑宏观和微观两方面，政府与NPO的社会协作系统就一目了然了，具体如图2所示。

图2 政府与NPO的社会协作系统

图2主要从宏观(虚线)和微观(实线)两方面对政府与NPO社会协作系统进行说明的。微观层面上，首先，政府不仅要对NPO给予资金的补助，也要关注NPO组织专业技术的提升正所谓“授之以鱼不如授之以鱼”，NPO在我国的发展尚不成熟，幼年化、业余化是其主要特点。为此，政府可以有针对性地为NPO的工作人员提供专业性的培训和技术理论指导等。其次，NPO弥补政府公共服务之不足。政府要保证二者信息沟通的及时畅通，这也是社会协作系统理论的必然要求。比如，如果NPO有任何问题可以向当地政府咨询，NPO面临志愿失灵等问题在政府一方不会求助无门;有任何相关政策的变化，政府有义务也有责任及时告知。当然，尤其要注意的是，在二者沟通的过程中要注意二者绝不是上级和下级的关系，对于NPO的运作政府要给予其独立自主性，避免家长式作风，否则NPO只能沦为政府的下属机构，进而失去其作为民间组织的意义和特性。

宏观上，市场失灵要求助于政府的支持;而政府面对庞杂的公共服务需求有时也是爱莫能助，因此就要靠NPO来弥补短缺;如果面临志愿失灵，就要依靠政府进行相关政策支持来增加NPO的资金来源和志愿人员数量，比如，给予个人或私营部门慈善行为减免税收、要求学校将志愿服务纳入学生评价体系等，最后达到弥补志愿失灵的目的;若三者失灵同时出现，那么，市场、政府及NPO的协同运作就显得势在必行，共同提供公共服务满足社会需求。政府与NPO的宏观社会协作系统就是这样在公共服务供给中发挥作用而建立起来的。

四、社会协作系统下的政府与NPO良性互动关系的构建途径

无论是组织人员结构还是财政状况和职能作用，中国的NPO与西方相比都存在很大的差异。我国学者王名指出了目前我国NPO所存在的四个不足之处:即人均拥有量不足、经费不足、能力不足及结构不合理。［11］因此，建立政府与NPO之间的良性合作关系，有助于政府公共服务的提供，更有助于NPO自身的发展壮大。

1．明确各自地位，保持NPO的独立性与自主性

在西方，NPO最初是作为弥补“市场失灵”和“政府失灵”应运而生的一种独立组织，其主要作用是为政府查缺补漏，满足政府与市场所无法实现的管理与服务。然而，在我国更多的NPO是因政府意志而生，政府创建、政府指导并为政府服务。因此，转变政府对NPO的控制指导观念显得尤为重要，明确政府的主导地位与NPO的相对独立地位，给予NPO更多的发展空间与自治权限十分必要，这是最为根本也是我国NPO所面临的最大的问题。

政府应认识到NPO不是政府的附庸更不是站在政府的对立面与政府争权抗争的力量，而是在一个成熟的公民社会中公民发挥自主意识的最为有力的载体，政府应该鼓励并帮助NPO发展壮大。另一方面，NPO也绝不是专门解决政府公共服务效果和效率的问题工具，NPO作为公民社会自发组建的组织形式，目的是解决政府与市场失灵对公共利益造成损害的问题。也正因为如此，NPO才应该成为独立于政府和私营部门的第三部门，成为社会协作系统中不可或缺也不可替代的重要力量。

2．增进相互沟通，实现NPO的社会职能

NPO作为连接政府与公众的中介组织，能够及时、准确、真实地收集并反映社会舆情，对于政府的科学民主决策具有举足轻重的作用。因此，政府应主动加强与NPO间的沟通，充分利用NPO的社会公益职能，合理采纳其意见和建议，使NPO有效发挥上传下达的信息传递和反馈的作用。另一方面，NPO也应主动与政府进行沟通。NPO在我国更多的是依附于政府，NPO若想要充分发挥自身的作用，就应主动加强与政府间的沟通，进而通过完善自身建设、承担更多的社会职能来赢得社会公众的信任，让自己成为社会公众依赖、政府认可的社会主体。

3．完善政府支持体系，促进NPO发展

(1)完善政策法律支持体系

第一，改革现有的登记管理制度［12］。当前我国NPO的登记管理制度门槛过高却监管不力。我国可以借鉴日本NPO登记机关有选择性、标准多样性的NPO登记管理模式，进而实现NPO的分层分类管理。第二，修正和完善有关NPO的法律制度，尤其是税法制度。目前我国关于NPO的税法条例不但模糊不清而且分散，实行起来缺乏统一标准。因此，建立统一可行的相关税收政策体系刻不容缓，如为那些以服务社会大众和以社会公共利益为组织最终宗旨的NPO给予免税或者减免待遇等。

(2)完善资金支持体系

资金缺乏在我国NPO所面临的各种问题中可谓是首当其冲，也是影响我国NPO发展的最严峻的问题之一。要完善NPO的资金体系，政府首先要引导公众捐赠。一方面，政府可以通过加大慈善事业的宣传，号召公众捐赠;另一方面，还可以发挥高收入阶层或团体的捐赠作用，这一群体是慈善捐助的中坚力量。第二，将扶持NPO的专项资金纳入财政预算。政府可以从每年的税收中，抽取一定比例的资金，用于扶持NPO的发展并建立完善的绩效考核体系。这样才能实现NPO在社会公共服务的提供中有心有力。

五、结 语

NPO作为市民社会的一个重要力量，已经不只是作为市场失灵和政府失灵的一个公共服务的替补。NPO不仅在完善公共服务方面起着不可估量的作用，更成为衡量一个社会发展程度的指标。在我国，政府与NPO有着广阔的合作前景，其中最为重要的是必须清楚地意识到合作双方都是独立的，合作应建立在相互尊重和理解的基础上。这样，政府与NPO的良性合作关系不仅有利于提高政府公共服务的效果和效率，更有助于推动我国“小政府大社会”的市民社会的建立和发展，并最终进一步对我国的民主建设起到推波助澜的作用。

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