公安科技创新体系组织结构及机制变革分析

2012-02-26牛惊雷

郑州航空工业管理学院学报 2012年4期

牛惊雷

(中国人民武装警察部队学院管理系，河北廊坊 065000)

建立公安科技创新体系是新形势下公安工作发展的必然要求。创新体系如何有效运行直接影响着我国公安科技事业的快速发展，是公安科技管理工作迫切需要解决的研究课题。目前公安科技创新体系在管理机构设置、推进力度及基础工作等方面存在一些问题，影响了科技创新的效应。公安科技创新要取得良好经济社会效应，在一定程度上取决于创新体系是否有着合理的管理组织结构，有效的创新要素配置和适合公安科技特点的运行机制。

一、公安科技创新动力本质分析

公安科技创新动力是创新体系内部各种管理因素耦合作用的结果，反映出体系各系统运行的内在规律，从而决定着创新体系运行的效果。从本质的角度来看，动力直接决定着体系需要建立什么样的管理组织结构和以什么样的管理机制保障创新体系有效运行。

1．公安科技的公共产品属性决定了创新动力本质是主导动力

一方面，公安科技发展是为保障社会治安服务，关系到国家安全和社会稳定，具有公共产品属性，从而决定其实施不能是完全的市场化行为，应是国家行为，是一种主导行为;另一方面，公安科技创新的实施是一个系统工程，涉及众多部门的配合，单单依靠某个部门是难以有效推动的，必须从政府层面上进行整体设计和主导推进。

2．公安科技的发展目标决定了创新动力本质是主导动力

公安科技发展的目标是建立持续、协调、全面发展的公安战斗力。历史原因以及各地经济发展的不平衡造成各警种、各地区间公安科技水平存在差异。这种差异在一定程度上影响了公安科技整体水平效应的提升，使得一些公安创新技术在实际应用过程中出现技术断层，阻碍了新技术的全面推广和应用效果。这些问题是市场机制无法解决的，必须在统一规划下，立足公安科技资源现状，依靠政府的主导力量，改变目前各地各警种科技建设的随意性和重复性弊端，整合优势资源，优先解决急需的和具有共性的关键技术。

3．金盾工程建设验证了公安科技创新动力本质是主导动力

公安部通过“金盾工程”建设，进一步推动了公安机关科技强警战略的实施，逐步将科技力量转化为公安战斗力，增强了公安系统统一指挥、快速反应、协调作战、打击犯罪的能力，公安工作和队伍建设的应用效益也显现出来，工作效率和侦察破案水平有了大幅提升。例如，信息化技术得到广泛应用，通过在逃人员信息查询、犯罪指纹比对、DNA鉴定等信息系统，采取网上侦查、网上串并案件等新型工作方法，显著提高了公安机关侦查破案打击犯罪的能力和水平，也强化了基层公安基础工作。可以说，公安战斗力的提升在实践上证明了公安科技创新推动力的主导性地位。

二、加强宏观调控指导是公安科技创新管理组织结构变革的方向

1．明确公安科技创新管理层次

公安科技管理部门作为公安科技创新政策执行的主体，主要通过运用政策主导性资源，以政策推动力积极引导和调控创新资源有效配置。根据主体责任层次，政策主体分为决策责任主体、管理责任主体、实施责任主体三个层次。

决策责任主体是主管公安科技计划的具体执行部门，具有决策建议权;管理责任主体是由科技管理部门选择符合一定条件的部门、机构，行使部分计划管理职能，并通过签订合同、协议等方式，建立正式的授权或委托关系;实施责任主体是由项目责任人所组成，实行项目责任人负责制，主要由各业务部门以及实战单位承担。

2．构建统一领导、协调有序的管理组织

首先，通过建立较高层次的领导机构——公安科学技术委员会，对跨部门、跨地区的创新活动实行强有力的统一领导、指挥和决策。

公安科学技术委员会的职责是制定全国公安科技研究与开发政策和审批公安科研计划。委员会对内在顶层设计和决策机制的框架下，负责整合科技资源，协调科技部门与各业务局、省厅协作关系，统筹协调部属各类科技创新计划，把所有科技创新计划纳入公安科技创新管理的“总盘子”;对外负责加强与国家发改委、国家科技部沟通联系和协调融合，将公安科技创新规划纳入国家科技创新规划之中，取得国家各部委、各级政府的大力支持和资源共享，最终确立目标一致的公安科技创新中长期发展战略、科技发展方向和重点突破方向。它的建立有利于整合资源，集中力量，从全局方面有力推动公安科技创新发展。

其次，建立科学合理、监控严格的管理机构，主要包括预算部门、科技创新战略发展和评估中心、项目管理部门。

预算部门主要负责经费预算和拨付，并在创新期间对创新项目进行项目成果转化效益评估，保证经费使用效益，并在全局项目预算的基础上，做好各地区、各层次的科技自主创新投入的协调衔接，从纵横两方面为创新项目相互转化和孵化做好经费扶持和衔接工作;公安科技创新战略发展和评估中心由来自公安科技一线不同领域的专家、安防行业的开发人员及相关法律专家，组成科技创新立项审批专家组和科技创新评估专家组两个专家组，实行动态管理模式。主要负责科技创新投入目标决策、创新项目风险评估和绩效考核及评价，指导各项目相互转化，发现基础理论创新突破点和提高项目科技成果的市场化水平;项目管理部门负责组织项目立项、审批，确立项目的经费资助来源，实施科技推广，以竞争机制优化科技资源，实现科技资源有效配置，提高科技投入的经济和社会效益。

公安科技创新管理组织构成见图1。

图1 公安科技创新管理组织构成

三、保障有效运行是公安科技创新管理机制变革目标

1．科学定位管理部门职能，增强项目管理的政策指导性

建立健全各级公安科技管理机构，制定相应的规章制度，改变偏重对一定财政预算下公安科技项目实施管理的传统模式，从过去更多地抓项目管理转向“制定规划政策、设立市场规则、抓好监督管理、营造创新环境”上来，通过政策指导、引导和倡导的方式，加强和改进项目管理各个环节有效控制力，提高整体效率。

首先，项目申请必须根据本单位科研实力和各地经济发展状况，结合公安科技中长期发展规划，提出5～10年科技创新项目指南，明确各部门科技研究方向。

其次，项目评审必须由公安科技创新立项审批专家组对项目可行性、发展前景及成果转化进行论证评价，提出修改及进一步研究相关建议。预算机构根据报批项目，做科技创新投入经费“大盘子”，提交项目管理部门进行集中协调。

第三，项目管理部门根据预算机构制定的年度预算编制、经费分配方针、追加预算等具体方案，确立项目立项，并反馈给各层次科技创新活动主体。根据创新项目投资规模确立管理审批权限，并在立项申请报告中详细阐述创新情况、项目经济和社会效益比较分析，以及专家对项目效益的评价，经主管单位论证同意后方能立项，装财部门严格按照项目进度拨款，并纳入定期审查计划。

第四，对纳入公安科技创新自助计划的项目，由管理部门与项目申报单位签订合同书，按合同规定实施。合同实施期间，公安科技创新评估专家组、预算部门和项目管理部门对项目研发和专项资金使用情况进行全程管理，推行绩效评价制度，实施项目合同管理、过程监督、考核验收、追踪问效和经费审计检查等监管。

2．改进科技创新评估制度，提高科技创新成果价值

公安科技创新需要进一步强化创新评估制度，采取符合客观规律的公安科技创新价值评估方法，加快科技成果市场转化进程。

一是牢牢把握“加强应用推广，提高科技强警”这条主线，对项目可行性、经费使用合理性、合同履行情况、项目完成情况、在实战中发挥作用及产生的社会安全效应等进行综合检查评估，以正确评价科技项目产生的成效。

二是规范激励行为，保障知识产权收益。在市场经济运行基础上，必须承认科技创新的产权收益。这是激发和强化创新主体实施创新的动力关键所在。科技创新项目获得知识产权后，主管部门应根据相关设计和研发人员的实际贡献给予相应报酬。

三是加强公安科技创新成果管理。广泛应用科技成果，提高投入产出比和转化效率，发挥科技创新的社会效益是公安科技成果管理目前阶段的主要任务。一方面，加强创新项目成果检查和验收。通过及时了解项目执行情况，对项目执行过程中出现的问题，针对性地给予调整和解决;另一方面，重视科技成果推广工作，充分利用公安信息网络的优势，解决科技成果推广应用过程中信息不对称问题，促进公安科技工作延伸到基层，解决公安业务的科技需求和技术应用的信息互动问题。

3．加大科技平台建设，巩固科技创新基础

经过多年投入，我国公安机关已拥有一批较为先进的重点实验室和大型科学仪器设备。但由于信息的局限和管理制度的不配套，一些重点实验室和大型仪器在本地区、本单位的综合使用率比较低，产生了重复购置和浪费现象。

为此，科技创新管理要加大“三大科技平台”建设(图2)，即以一些重点院校、科研院所和大型企业为依托，形成以重点实验室、工程技术研究中心等为主体的研究开发平台，以大型科学仪器设备、信息资源库为基础的共享核心资源平台，以若干先进技术研究应用中心或科技创新园区为依托的成果转化平台。

图2 科技平台

4．采用多种投入形式，优化投入结构，保障公安科技创新投入

公安科技的社会属性决定了公安科技创新必须以政府投入为主，采用有效的辅助方式，科学引导各种形式的社会资金，强化科技投入。

首先，采取多种技术采购方式，从末端对创新进行分别支持。对公安应用技术创新研究采用“定单式”的技术采购方式;对具有自主知识产权的应用技术推广给予采购政策扶持;对基础性公安科技理论创新研究采用“拟成果购买制”方式，即将对项目研究投入的科研资金改为实际科研投入加高额利润的“购买科研成果”模式。

其次，发挥部属资金的引导作用，协调各业务局、省厅及各地政府，从各级公安科技创新投入经费中按一定比例提取相关经费，加上地方安防企业的支持，帮助组建公安科技创新风险投资基金，彻底改变过去各地公安机关向地方财政“要”的经费申请机制，建立相对稳定的“分”的科技创新经费保障机制。

第三，转变公安科技创新资金配置方式，提高经费使用效果。一方面，根据公安科技创新研究成果的不同性质，分别采用不同的投入机制。对具有基础性研究价值的科技创新要依靠地方财政投入加大扶持力度，支持公安科技自主创新能力的培养;对于具有应用推广价值的科技创新研究投入要更多以市场需求为导向，积极引导社会资金的参与;另一方面，应明确相应的投入重点。部局投入支持的科技创新项目应侧重基础性研究和试验发展活动的上游阶段，各地公安机关投入支持的科技创新项目以提高装备战斗力为目的，重点集中在具有应用推广价值的研究项目和试验发展活动的中、下游阶段。

5．改进投入管理方式，提高创新投入效率

首先，通过转变预算方式，指导经费投入必须遵循公安工作实际情况和科技未来发展方向的原则。公安科技经费应由以往按处室划块的资金预算管理模式转变为以科技研究领域为主的预算管理模式，促进公安科技经费管理和科技项目计划管理紧密结合。

其次，加强对科技创新项目的全程预算管理，改变传统的“半页纸(指立项申请书)定预算”现象，构建严格的监控机制，加强事前预算评估、事中经费监督检查、事后经费使用验收和审计的全程预算，以实现公安科技创新项目预算的目标相关性、政策相符性和经济合理性。

第三，通过科学的评价机制，运用科技创新项目转化模式有效提高创新资源的分配效率。以效益为指导方向，以科技创新项目的市场需求和应用性为标准，构建公安科技创新绩效评价体系，对各类创新项目的基础性、市场性及应用性进行评价，科学指导公安科技创新计划项目之间合理有效调整转化。通过评价体系，有应用价值的基础性研究及前沿开发项目，可以通过采取横向课题管理模式，将其转化为应用技术研究开发项目，以市场推广前景吸纳多种社会资金参与，有力推进基础性研究成果转化;在开发过程中应用基础性科技创新研究，如果显现基础理论创新价值时，应及时转变管理模式，通过专项基金资助，纳入基础性科技创新研究，为实现自主创新提供资金保障;当显现应用价值时，则转化为横向课题管理模式，加快成果市场转化过程;对于基层单位的应用技术研究可以采取投入较少经费孵育模式，根据研究成果深入开发价值逐步分化。将具有科技创新价值高的项目纳入上级部门全额资助，应用前景明朗的转向专项攻关计划或采取横向课题模式加快市场转化，见图3。