土地开发整理规划实施评价指标体系的构建*

王小丽，佴玲莉，沈秀峰，施海霞

（江苏省土地勘测规划院，江苏 南京 210024）

“土地开发整理规划”是指在土地利用总体规划的指导和控制下，对规划区内未利用、暂时不能利用或已经利用但利用不充分的土地，确定实施开发、利用、改造的方向、规模、空间布局和时间顺序[1]。它是涉及工程技术、经济、行政、管理等多个领域的系统工程。规划的实施关系耕地总量动态平衡战略目标的实现，涉及土地政策实施和土地利用中社会、经济及生态环境的各个领域，因此对土地开发整理规划实施进行评价是一项综合性很强的工作。

一、土地开发整理规划实施评价现状

2010年10月15日，国土资源部发布《国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求全面评价上一轮土地规划相关工作情况。通过规划实施评价可以及时发现上一轮土地开发整理规划编制及管理过程中的成功经验和存在的问题，为下一轮规划编修提供有益借鉴。

目前，土地开发整理规划实施评价的实践工作刚刚起步，相关理论、研究方法尚处于探索阶段，其成果多零星见于土地利用总体规划评价中的上一轮规划评价部分，评价深度亦多停滞在浅显的单指标数量对比评价。在评价内容上，国内学者给予较多关注的是土地整治项目的效益及相关方面的评价研究，对土地开发整理规划实施评价的理论研究、评价方法研究、评价内容和评价程序研究较为欠缺，尚未形成系统、可行的评价指标体系。

随着土地整治规划研究工作和实践工作的深入，需从全面、定量和可操作的角度科学地综合评价上一轮土地开发整理规划的实施情况，因此有必要构建评价指标体系，用科学的发展观和先进的规划理念指导新一轮土地整治规划的编制。

二、土地开发整理规划实施评价的主要内容

（一）土地开发整理规划实施评价内涵界定

目前，学界对土地开发整理规划实施评价的概念界定还极为鲜见。本文借用杜金峰博士关于土地利用总体规划实施评价的概念——“在土地利用总体规划编修前，由当地土地行政主管部门委托具有一定资质的专业机构，对土地利用总体规划实施后对规划区域的土地利用与社会经济发展产生的作用进行审视与评估，分析存在问题的原因，提出改进规划编制、实施与管理的建议”[2]，引申出土地开发整理规划实施评价概念，即在土地整治规划编修前，由当地行政主管部门委托具有一定资质的专业机构，对土地开发整理规划成果实施后对规划区域的土地利用与社会经济发展产生的作用进行审视与评估，分析存在问题的原因，提出改进规划编制、实施与管理的建议。

从土地开发整理规划实施评价预期目标来看，实施评价是对实施后的影响结果进行评价，属于规划后评价。在规划实施后，根据一定标准，采用定量与定性分析方法，准确计量和描述规划目标实施情况，评定特定整治地类数量、质量、实施措施及实施影响的过程。

（二）土地开发整理规划实施评价的主要内容

土地开发整理规划实施评价内容主要包括：通过对规划实践活动的总结分析，明确规划目标在数量、质量两个方面的执行情况或完成情况；通过对规划整治后地类尤其是耕地的质量和经济、社会、生态效益进行评价，进一步衡量规划实施效果；通过评价研究，提出规划实施中存在的问题及产生的原因并提出改进意见，推动土地整治工作的可持续发展。本文按照结果分析、过程监控、影响分析与原因分析的思路，将土地开发整理规划实施评价划分为规划目标实现程度评价、规划实施过程与措施评价、规划实施影响评价等三个方面内容。

三、评价指标选取与建立

（一）评价指标选取原则

土地开发整理规划实施评价指标体系的设计应具有以下三大特征：一是反映区域土地开发整理规划系统本质和行为轨迹“量化特征组合”；二是衡量规划系统变化和质量优劣“比较尺度标准”；三是规划调控系统结构和优化功能的“实际操作工具”[3]。具体来说，土地开发整理规划实施评价指标体系选取需要符合以下原则：

1.完整性和全面性原则。评价指标体系必须完整、全面，选取的指标需要涉及到规划的各个方面，各类指标能充分反映土地开发整理规划的内在机制，能够保证各项指标的完整性。

2.指标控制原则。在土地开发整理规划实施评价时，应坚守补充耕地总量等约束性指标红线，严格控制底线，保证耕地总量动态平衡，并将约束性指标的执行情况作为衡量规划成效的重要标杆。

3.定性与定量相结合原则。评价指标尽可能采用量化指标支撑，对于具有重要性的定量指标也可通过一定方式进行转化使其量化，在量化过程中采用同量纲指标，使定量指标与定性指标相结合。

4.科学性和可操作性兼顾原则。指标的物理意义必须要有明确的定义，数据的取得也应以客观存在的事实为依据，同时指标的设置也要注意指标数据的可得性，而且指标要具有可测性和可比性。

5.独立性原则。土地开发整理规划实施效果往往存在指标间信息的重叠，因此在选择指标时，应力求内涵清晰，相对独立。指标体系应层次分明，简明扼要。

（二）评价指标体系构建

根据土地开发整理规划自身特点，综合考虑选取指标的获取性，构建规划实施评价指标体系（图1）。

1.规划目标实现程度评价指标体系构建。规划目标的实现程度是通过对比规划指标在评价时点的数值与规划目标值之间的增减变化，评价规划目标的实现程度。根据土地开发整理规划目标的设置，将规划目标实现程度分为规划实施数量评价、规划实施质量评价、规划空间布局审核评价等三个方面（表1）。土地开发整理规划指标可分为约束性指标和预期性指标两类。约束性指标是必须确保实现的指标，具有强制性，如补充耕地指标；预期性指标是欲努力实现的指标，如土地开发整理总规模、新增其他农用地数量。对于补充耕地质量评价，由于国家尚未建立统一的补充耕地评价标准体系，尚未制定切实可行的补充耕地质量考核办法和实施细则。规划补充耕地质量评价可以基于农用地分等成果确定的评价区全域耕地的平均自然等别为比准基础，进行研究区规划期内补充耕地的质量评价[4]。规划目标实现程度，采用成对比较方法进行执行情况评价后，其后续主要进行相关指标数量和质量的完成情况分析、土地利用情况分析、土地利用数量和结构变化等分析，并在此基础上找出规划实施过程中存在的问题及产生的原因，提出改进性建议并作为新一轮规划编制制定土地整治目标的基础和依据。规划空间布局审核评价是通过实地调查、核实图件，查验已实施的开发整理项目位置、面积等情况是否与规划布局相符。

图1 土地开发整理规划实施评价体系框架

表1 土地开发整理规划目标实现程度评价指标体系

2.规划实施过程与措施评价指标体系构建。规划实施过程与措施评价是分析规划实施过程中各相关管理部门（主要是当地国土资源管理部门与农业、水利等相关部门）为促进规划目标的实现而提出的规划实施措施及措施的有效性和协调性，考察规划实施过程中相关管理部门与社会公众对规划认可、遵守程度及满意程度（表2）。规划认可、遵守程度及满意程度通过设计调查问卷来获取相关数据。在分析规划实施过程中与措施评价的基础上，加强对规划实施过程中存在问题及其根源的探究，进而提出针对性建议，通过建立良好的反馈机制，完善土地整治规划编制办法，加强规划执行过程的监控，提高规划实施的效力。

3.规划实施效益评价指标体系构建。规划实施评价的主要目的是通过后评价全面分析规划实施成效，其中又以效益分析为关键。规划实施效益评价指标可从社会效益、经济效益、生态效益三个方面选取指标，具体评价由规划实施而引起的评价区社会、经济与生态环境效益变化情况决定（表3）。规划实施效益表现为规划实施前后经济、社会和生态指标的改善。规划实施的效益评价指标，要从主要影响因素入手，既反映数量水平，又反映质量水平，从而使指标体系能够准确的反映规划实施后效益变化状况。

（三）指标无纲量化和权重确定

土地开发整理规划评价方法可采用定量化评价，根据评价区实际情况选用多指标综合评级法、模糊综合判断法、多元统计综合评级法、神经网络法、遗传算法、专家系统法等方法进行规划评价。其思路基本是，首先构建规划实施评价指标体系，进而采用数量分析方法建立评价模型，求算评价分值，最后对评价结果进行分析。

表2 土地开发整理规划实施过程与措施评价指标体系

表3 土地开发整理规划实施效益评价指标体系

评价指标之间的量纲可能存在不统一的情况，并且不具有可比性，因此指标体系的完善需要对指标体系各指标进行无纲量化处理，可通过建立指标标准化模型使各指标统一量纲。选取指标的重要程度不一样，对评价系统的贡献大小也不相同。为了真实反映各个指标对规划实施效果的贡献程度，使评价体系更具科学性，需对各项指标赋予权重，可通过德尔菲法（Delphi Method）、层次分析法（APH）和专家打分等方法进行。

四、结语

本文在借鉴相关研究的基础上，引申出土地开发整理规划实施评价的概念、内涵、内容等，构建了一套完整的评价指标体系。规划评价指标体系由规划目标实现程度评价、规划实施过程与措施评价、规划实施效益评价等三个部分组成。在评价指标的选取和权重确定时，可依据评价区面临的主要问题和数据的可得性做相应地调整。如城乡建设增减挂钩项目试点地区，可在规划目标实现程度方面对建新区和拆旧区相关指标做相应的评价。在今后实施评价的实践操作中，可结合GIS技术，建立土地开发整理规划实施评价信息系统，提高规划评价的科学性、客观性和准确性。

最后，本文在目标实现程度评价中着重进行了以新增耕地为目的的实施评价指标体系构建，主要源于规划目标结构相对比较单一。今后随着土地开发整治规划目标设置多元化，规划目标实施评价指标也应多元化。此外，随着规划实施工作的深入与完善，还应加强对规划编制方法、内容与规划实施管理与执行过程评价。根据评价对象的具体特点，科学合理地构建评价指标体系，明确必须指标和备选指标，促进评价工作的规范化。

[1]彭补拙，周生路.土地利用规划学[M].南京：东南大学出版社，2003：46

[2]杜金峰，冯长春.当前中国土地利用总体规划实施评价中主要问题研究[J].中国土地科学，2008（10）：74-80

[3]中国科学院可持续发展研究组.2000年中国可持续发展战略报告[M].北京：科学出版社，2000：209-235

[4]林艳丽.土地整理复垦开发规划实施评价方法研究——以济阳县为例[D].济南：山东师范大学，2011