从空间整合到功能整合——论天津滨海新区行政管理体制改革的深化与完善

闫 蓓，张薇平

（1．天津滨海新区政府办，天津 300450、南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071；2．天津滨海新区区委党校，天津 300451）

从空间整合到功能整合
——论天津滨海新区行政管理体制改革的深化与完善

闫 蓓1，张薇平2

（1．天津滨海新区政府办，天津 300450、南开大学周恩来政府管理学院，天津 300071；2．天津滨海新区区委党校，天津 300451）

滨海新区管理体制改革全面启动以来，打破了过去各区各自为政、无序竞争的局面，破解了过去制约全区发展的体制机制束缚，有力地促进经济社会又好又快发展。但滨海新区目前仍处于转轨期，还没有完成从空间整合、公章整合到功能整合、流程整合的过程。随着行政管理体制改革的逐步深入，一些更深层次、更复杂的体制机制问题逐渐暴露。本文通过对滨海新区行政管理体制改革的总结分析，对滨海新区行政管理体制改革的深化与完善提出了对策建议，从而推动新区尽快建立起“统一、协调、精简、高效、廉洁”的行政管理体制。

公共管理；政府行政；滨海新区；管理体制改革；空间整合；功能整合

2009年10月21日，国务院批复了天津市政府报送的《关于调整天津市部分行政区划的请示》，同意撤销塘沽、汉沽、大港现行建制，建立滨海新区行政区。是年11月9日，天津市委、市政府召开滨海新区管理体制改革动员大会，标志着滨海新区管理体制改革全面启动。2010年1月11日，滨海新区政府正式挂牌成立。在两年多的行政管理体制改革过程中，滨海新区行政管理体制的稳步推进，打破了过去各区各自为政、无序竞争的局面，初步构建起了“精简、统一、效能”的行政管理框架，破解了过去制约全区发展的体制机制束缚，凝聚了加快滨海新区开发开放的强大合力，有力地促进经济社会又好又快发展。滨海新区管理体制改革虽然取得积极进展，但目前仍处于转轨期，既有的行政管理体制改革主要集中在空间整合和公章整合，而没有真正完成功能整合和流程整合。随着行政管理体制改革的逐步深入，一些更深层次、更复杂的问题逐渐暴露，深化和完善行政管理体制改革的任务依然十分艰巨。

一、滨海新区行政管理体制改革的主要成效

滨海新区管理体制改革的全面实施，整合了行政资源，完善了体制机制，初步构建起了“精简、统一、效能”的行政管理框架，为滨海新区全力打好开发开放攻坚战、成为贯彻落实科学发展观排头兵提供了制度保障。

（一）探索了大部门体制，体现了精简、统一、效能原则

在机构设置上突出管理顺畅、运转高效，采取“合并同类项”的方式，推行大部制改革，高度精简机构，科学配置职能，比较彻底地消除了区域内职能部门重叠、管理权限交叉的弊端。区级四套班子工作部门、内设机构、领导职数、人员编制均不大于原塘沽区规模。区委机关只设立了6个工作部门（含纪委机关），区政府只有19个工作部门。区人大和区政协机关分别设6个工作部门和4个工作部门。滨海新区成为全国同类区域部门机构最少、人员编制最少的地区。

（二）实施了经济职能与社会职能相对分开的管理模式

根据滨海新区实际，行政管理体制改革组建了两类区委、区政府派出机构：一类是城区管理机构，成立塘沽、汉沽、大港三个工委和管委会，主要行使社会管理职能，保留经济管理职能，强化教育、卫生、文化、社会保障等工作；一类是功能区管理机构，主要行使经济发展职能，集中精力搞产业开发、抓经济建设。

城区管理机构作为新区的派出机构，代行部分社会管理权，充分切合了滨海新区行政体制改革实际，避免了改革力度过大带来的人心不稳、工作衔接不力等问题，是滨海新区行政体制改革的一大创新。在新区区委、区政府机构刚刚组建过程中，尚不能够全面开展各项经济社会工作，尤其是不能够接纳原塘沽、汉沽、大港行政机构的所有工作人员。设立城区管理机构，其事实上承接了原行政机构和大多数工作人员，继续行使了经济社会管理职能，保持了行政管理职能平稳运行，保证了行政体制改革平稳过渡。通过组建城区管理机构，滨海新区在全国率先开展经济开发与社会管理职能的相对分离管理模式的探索，为政府职能转变奠定了基础。区委、区政府和两类派出机构形成了整体推进、重点聚焦、相互促进的发展格局，开创了区委区政府统筹管理全区经济社会发展，城区管理社会、功能区主抓经济的新局面，探索了经济职能和社会职能各有侧重、互补协同的新型管理模式。

（三）建立了“一级政府、分类服务”的管理服务体系

在推进行政体制改革的过程中，滨海新区不断探索，逐步明确新区政府与城区、功能区、街道的关系。区政府主要抓宏观、统全局、出政策，对规划、土地、环保、行政审批等事项进行集中统筹，建立全区统一的行政审批服务中心和分中心，合并审批事项、压缩审批时限、提高审批效率，提供“保姆式”服务。塘沽、汉沽、大港等城区管委会重点加强社会管理职能，强化教育、卫生、文化、社会保障等部门，同时设立经济发展局、街镇工作局等经济部门，重点推动街镇经济、农村城市化和城镇化进程。功能区管委会按照各自发展定位和实际情况，社会事务已经发展起来的继续统筹经济社会发展，社会事务尚未起步的则卸掉社会事务包袱，一门心思抓经济。街镇重点强化经济职能、社会管理职能和公共服务职能，建立便民服务中心，加强社区公共服务。

（四）推动了“新区的事在新区办”的运行机制

为了使滨海新区活的更大自主发展权、自主改革权和自主创新权，天津市委市政府要求，在天津市权限范围内，滨海新区能办的事，由滨海新区自己决定。经过深入系统研究，市政府已经于2011年2月1日和2012年3月1日，先后两次向滨海新区下放市级行政审批权限和职能事权。同时，天津市行政许可服务中心进驻部门在滨海新区行政服务中心设窗口延伸服务的行政审批事项18项。行政审批权限的下放和扩大，进一步增强了滨海新区的投资优势，优化了投资环境，保证新区具有率先改革、率先发展的体制机制优势。

（五）实现了改革与发展两手抓、两不误、两促进

管理体制改革的稳步推进，激发创新与发展活力，大项目好项目快速聚集，城市载体服务功能日益完善，宜居生态城区建设加快推进，综合配套改革持续深化，民计民生持续改善，滨海新区经济社会保持了健康快速的发展势头。伴随着两年多的管理体制改革，地区生产总值分别跨国5000亿、6000亿台阶，2011年实现全区生产总值6206．9亿元，增长23．8%；规模以上工业总产值12732亿元，增长29．4%；财政总收入1379．3亿元，增长37．1%，其中地方财政收入917．3亿元，增长47．2%；全社会固定资产投资3702亿元，增长32%；全年实际利用外资85亿美元，增长20．8%；实际利用内资459．4亿元，增长30．4%；外贸进出口总额711．2亿美元，增长27．1%；社会消费品零售总额882．5亿元，增长24．3%。

滨海新区管理体制改革虽然取得了较大成绩，但新区目前仍处于转轨期，随着行政管理体制改革的逐步深入，一些更深层次、更复杂的体制机制问题逐渐暴露，主要表现在：“新区的事在新区办”工作机制需要进一步落实，新区、城区和功能区、街镇之间的事权财权划分需要进一步明确，行政层级的增加影响了行政效率的提高，条块分割问题仍不同程度地存在，缺乏推动行政管理体制改革的法律支撑，等等。滨海新区行政管理体制改革需要进一步的深化和完善。

二、深化和完善滨海新区行政管理体制改革的基本原则

借鉴其他地区行政管理体制改革的成功经验，结合滨海新区目前行政管理体制的特点，滨海新区下一步行政管理体制改革应遵循四个基本原则：

（一）坚持解放思想、实事求是、与时俱进

滨海新区行政管理体制改革是一个探索、尝试、创新的过程，正确处理继承与创新、立足新区实际与借鉴先进地区成功经验的关系，因地制宜地依法推进行政管理体制改革的深化与完善。及时准确掌握改革发展中的新变化，广泛听取各方的建议和意见，及时处理解决改革过程中的问题，确保改革沿着正确方向前进。

（二）坚持积极稳妥、循序渐进

行政管理体制改革关系部门职能调整，关系群众根本利益，关系经济社会发展大局，要做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。

（三）坚持责权利相统一，事权财权相匹配

科学合理地划分和明确各级政府和管理部门间权责，理顺新区、城区（功能区）、街镇之间事权关系，实现权力与责任、事权与财权、管理与服务的统一。

（四）坚持层级扁平化，职能下属化

制度经济学中的职能下属化原则确立了财政分权和公共物品分层供给的理论，指出政府的大量职能都可以被分散化，并由相互竞争的机构来承担，因此主张将集体行动中的每一项任务放置在尽可能低的政府级别上。布雷顿提出的响应原则与辅助性原则，正是这一原则的两个层面。所谓响应原则，是指行政体制架构中处于较低级次的政府与民众更接近，对公民的偏好能够更好地反映，因此，只有当下级政府不能在技术上承担行使一项权力或者职能的责任时，才应当将其指派给一个更高的管辖级次。而辅助性原则是指一项权力或者职能不应该指派给行政体制架构中一个更高的级次，如果下级可以同样程度或者更好地履行该更高级次所承担的责任。

三、深化和完善滨海新区行政管理体改革的基本思路

按照滨海新区综合配套改革试验总体方案和“规划”要求，充分发挥先行先试政策优势，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，尽快形成统一、协调、精简、高效、廉洁的行政管理体制。

（一）完善法律体系：明确城区、功能区法律地位

完善的法律体系是建设法治政府、推动依法行政的前提，是深化行政管理体制改革的依据。当前，我国尚缺乏对城区、功能区的法律界定，要通过地方立法，明确城区、功能区的法律地位，为理顺新区、城区和功能区、街镇职权关系奠定法律基础。

天津市有关部门应尽快修订《天津滨海新区条例》。在新修订的《天津滨海新区条例》中，要授予滨海新区充分的先行先试权，支持和保障滨海新区综合配套改革试验和创新措施的有效实施。进一步创新区域发展模式，争取在经济发展、对外开放、城乡一体化、社会管理创新、行政管理体制等重点领域和关键环节上取得突破，努力消除制约经济社会发展的突出矛盾和体制性障碍，为加快新区开发开放提供保障，为全国改革发展提供经验和示范。

区政府按照法定职责，组织编制滨海新区国民经济和社会发展规划、城市总体规划、产业布局规划、土地利用规划等规划；统一规划、管理滨海新区大型公共基础设施；统一筹集、管理和使用滨海新区建设发展专项资金。明确城区管委会、功能区管委会作为滨海新区人民政府的派出机构，接受区人民政府的领导和管理。特别需要明确作为市政府派出机构的开发区、保税区、高新区、东疆港、生态城管委会，委托滨海新区人民政府管理。区人民政府可以根据经济发展和管理实际需要，设立或者调整城区、功能区及其管理机构和职责。

（二）理顺纵向关系：做实两头、完善中间、扁平化管理

“做实两头”即做实区政府和街镇两端，进一步明确区政府在全区经济社会发展中的领导、统筹和协调作用，推行管理重心下移；加强基层建设，提升街镇行政管理和公共服务能力。“完善中间”即调整优化城区、功能区管委会财权事权，形成统一领导、责权明确、分工协作、精简高效的行政管理框架。同时，推行管理结构扁平化，理顺区政府、管委会和街镇的权责关系。

1．进一步落实“新区的事在新区办”。在承接好前两批市政府下放的行政审批事项和职能事权的基础上，积极争取市级部门下放更多的行政审批事项和职能事权。真正实现天津市委、市政府的要求，即在天津市权限范围内，滨海新区能办的事，由滨海新区自己决定。滨海新区需要报送国家的审批事项，市有关职能部门不再审批，按程序报送。建立市级部门统一对口新区政府及所属职能部门的工作部署、考核渠道和文件报送收转程序，进一步完善新区统计渠道和统计制度。

2．加强区政府的统一领导。区政府着力做好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的工作，为全区经济社会营造良好的发展环境。各城区工委、管委会是滨海新区区委、区政府的派出机构。区委、区政府本着精简、高效、便民的原则，根据管理实际需要，可以设立或者调整、撤销派出机构，并确定其管理职责，报市委、市政府同意后实施。天津经济技术开发区管委会、天津港保税区管委会、天津滨海高新区管委会、中新天津生态城管委会和东疆保税港区管委会履行法律、法规、规章规定的职能，接受滨海新区政府的领导和管理。滨海新区政府可以根据经济发展和管理实际需要，设立或调整其他经济功能区，并根据经济功能区设置要求和职能确定其管理机构及相应的管理职责，按规定程序报市政府同意后实施。

3．建立全区统一的财政体制。建立财力与事权相统一的财政管理体制和全区统一的财政预算体制，切实提高区级财政统筹发展的调控能力。进一步完善预算管理制度，规范预算编制程序，改进预算编制方法，建立健全部门预算基本支出定员定额标准体系。加强财政预算监督管理。理顺新区和各管委会财政预算编制审批程序，研究制定滨海新区财政预算审批管理办法，明确各级财政部门职责分工，规范预算编制、执行和决算的报批流程。在财政预算安排上充分体现统筹区域发展的特点，避免各管委会各自为政、随意安排支出，确保资金投向形成合力。完善财政预算的报送内容，在现有基础上将区本级政府组成部门的部门预算总表和财政拨款支出预算表，以及各管委会财政收支预算总表一并报送，形成新区完整的预算报表体系。

4．下放职能事权。按照充分授权、重心下移、避免重叠、提高效率的原则，在区政府的领导下，根据各城区管委会和功能区管委会的职责分类，结合实际需要委托审批事项。下放的行政审批事项全部进入同级行政许可服务中心，实行“一站式”集中审批服务。各管委会既承接区政府委托的职权，也要承担相应管理和服务责任。以利于推进区域开发建设、推动各区域联动发展；使城区和功能区管委会作为企业、居民办事和政府服务的综合集成平台。

5．夯实街镇发展基础。科学配置街道机构和人员编制，规范新区各街道办事处工作内容和运行机制，明确事权财权划分，建立责权到位、分工明确的街道管理体制。强化新区街道工作部门的组织协调职能，加强各职能部门对街道相关业务的指导服务，形成新区、管委会、街道、社区四级工作推动机制，促进街道事业发展。全面推进街镇行政服务中心建设。明确行政服务中心职能，将劳动就业、社会保险、社会救助、社会福利、社区社会组织、计划生育、农用地审批及涉农补贴等纳入行政服务中心办理，将面向社会、企业和群众的管理权尽可能下放到街道办事处，实行“一站式”、“一条龙”服务，探索推进“一口式”业务受理模式。完善农村城市化、城镇化地区管理。创新农村城市化、城镇化地区社会管理体制，做好村民自治向居民自治的转变，推进政府社会管理和公共服务向农村城市化、城镇化地区延伸。强化社区服务功能，做好转型农民的就业服务和社会保障服务。鼓励社会各类组织和个人参与农村城市化和城镇化地区的社区建设，广泛开展城乡单位、城市社区与农村社区之间结对帮扶活动。

（三）理顺横向关系：明确责任、优势互补、联动发展

区政府各工作机构之间在履行职责中应当相互协调，对于跨城区或功能区的事项要积极沟通协调。城区与功能区、功能区与功能区管理机构之间应在上级部门的统一协调组织下，结合自身优势特点和功能定位，建立有效地沟通协调机制，促进各城区和功能区互惠互利、共同发展。

1．建立条块分明、纵横协调的责权关系。区政府要注意发挥垂直管理部门的作用，增强垂直管理部门的工作力量，发挥垂直管理部门通过条的方式进行管理的作用，减轻城区、功能区的负担。增强政府机构纵向执行能力，提高基层政府执行力，强化城区、功能区一级的行政执行力。各城区、功能区管委会依据区政府的授权委托，履行好辖区内经济管理和社会管理职能。主要包括：经济和社会发展规划的组织编制和实施；预算、决算制度的完善；相关基础设施的规划、建设和管理；城市规划、建设和管理；投资项目的审核、批准和管理；各项社会事务和公益事务；企业劳动行政管理；街镇事务管理；科技管理；综合执法及社会管理等。区政府相关部门对垂直管理部门进行直接领导。区政府其他委办局对各城区管委会、功能区管委会相关职能部门进行业务指导，并逐步推进新区各委办局与各管委会对管委会相关职能部门的双重领导。

2．推动城区与功能区联动发展。鼓励城区与功能区、街道与功能区在协商自愿的基础上开展招商引资、飞地经济、社会管理、公共服务合作。功能区围绕功能定位和产业发展方向重点发挥经济引擎作用，社会管理和公共服务职能可由城区及其街道行使，实现城区社会管理职能向功能区延伸。城区及其街道在继续发挥社会管理、公共服务职能的基础上，利用功能区在经济建设、项目引进等方面的优势，做好项目承接、产业链延伸、产业配套，实现功能区经济职能向城区延伸，使城区在服务中加快发展，在发展中改善民生。

（四）深化大部制改革：构建合理适度的“小政府”

政府职能转变是体制创新的核心。经济和社会可持续发展所需要的是“有效政府”，政府只有在适当的职能范围内，与市场、社会进行良性互动，才能发挥有效的作用。

1．合理界定政府的职能边界，正确处理政府与市场、社会的关系。面对滨海新区新的发展形势和发展任务，政府的职能应定位于有限的经济发展管理和完善的社会公共服务功能。区政府的职能主要是决策，着力做好经济建设、城市管理、社会管理和公共服务等方面的工作，为全区经济社会营造良好的发展环境。各城区、功能区管委会依据区政府的委托，履行好辖区内经济管理和社会管理职能。主要包括：各项社会事务和公益事务；企业劳动行政管理；街镇事务管理；科技管理；综合执法及社会管理等。城区管委会重点强化社会公共服务功能，功能区管委会重点强化功能区开发建设和经济发展。

2．探索公共服务多元化。通过清晰界定行政管理职能和定位，明确哪些是必须由政府做，哪些政府可以不做。将政府可以不做的，通过政府购买服务实现供给。制定《滨海新区人民政府职能转变总体方案》，梳理政府的现有事权，设计政府的合理事权，强化政府的公共事权，厘清“政府事务”与“非政府事务”，将应由市场和社会承担的职责归还给市场中介组织和社会组织。实现政府与社会组织在主体、机构、职能、资产、住所及人员上实行“六分开”，政府部门与社会组织之间不能有行政隶属关系，政府部门工作人员不在社会组织中兼任领导职务，从而推动了彻底的“政社分开”，达到“政社互动”的目的。

3．进一步深化行政审批制度改革。以行政审批事权下放为契机，进一步向城区、功能区管委会下放事权，形成区政府、城区（功能区）政府、街镇分级审批的行政审批制度，下一级审批的事项只需在上一级政府备案，无需重复审批。审批制度改革不仅要从精简事项、扩大准入、优化流程等方面入手，推进行政审批标准化、信息化和扁平化改革，做到高效审批、快速审批；对于原先摸索的审改先进做法，如：并联审批、联合年检、“一站式”服务、企业设立联动登记等有效做法也要进一步深化和推广，覆盖全区。要围绕推进开发建设做好服务，简化程序，加快审批，强化审批后的跟踪服务和监管。在行政审批过程中，可以辅之以行政指导的方式，通过劝告、建议、协商，示范、制定导向性政策、发布官方信息等，引导行政相对人实施符合公共利益的行为，达成行政管理目标。

（五）合理激励：充分调动公务员工作积极性

人是活动的主体，是决定改革成败的关键。能不能持续推动综合配套改革，关键取决于改革策划者和执行者——公务员。因此增强公务员对新区的认同感，充分调动公务员工作积极性，是十分必要的。

1．加强思想道德教育。着眼于滨海新区开发开放的新形势新任务，从新区干部来自四面八方的实际出发，把思想教育作为建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工作。要加强区情宣讲教育，逐步使广大干部了解新区、认识新区、融入新区，形成对滨海新区的认同感和归属感。深刻认识滨海新区肩负的新使命、面临的新机遇、遇到的新挑战，激励干部增强实施国家战略的责任感和紧迫感。号召广大干部树立全区一盘棋思想，无论来自哪里，都要用全新的事业来统一思想、凝聚共识，把大家的心思和精力引导到团结干事上来。要自觉克服“官本位”思想的不良影响，牢记全心全意为人民服务的宗旨，深化对新区改革方案实施的重要性和紧迫性的认识，尽快树立起现代观念，增强适应、配合改革和参与竞争的意识。在新形势下要树立不断提高行政效率的意识，才能够应对新的工作机制中出现的不确定因素，才能够帮助解决可能出现的管理幅度过大的问题。

2．推动公务员工资体系改革。根据新区目前工资体系不统一的现状，尽快制定滨海新区公务员工资体系改革方案，规范津贴补贴，使在同一系统工作的干部，按照同样的工资体系享受工资和福利，彻底消除“同工不同酬”现象，维护广大公务员的工作积极性。同时，根据各城区、各功能区的不同情况，允许不同地区存在一定的工资福利差异，体现“多劳多得”，体现收入与发展和劳动生产率同步增长。

3．加强业务培训。要加强对因为改革而需要适应新工作岗位的公务员的培训，使其尽快熟悉和适应工作内容的调整与变化，重点是帮助其提高岗位的技能。滨海新区的行政区域空前扩大，每一位公务员所要承担的工作是成倍增加的，唯有提高工作技能以提高工作效率才能保证改革的顺利进行。要改变传统的办公方式，逐步实现无纸化办公、电子政务等。

4．完善绩效考评机制。政府公共服务能力和行政效能的提高，与政府工作人员的工作积极性、主动性息息相关。大部制、扁平化的行政管理体制对于政府工作人员的业务能力、协调能力、工作效率和综合素质提出了较高的要求。需要一套科学可行的绩效考评机制对相关工作人员的工作绩效进行评估。滨海新区内各城区、功能区、街镇之间，同一区域内不同领域差异比较大，应根据不同区域、功能、层级、岗位制定具体的分类评价标准。在实施考核评价时，既要注重考核显性业绩（比如招商部门）也要注重隐性业绩（比如政府办公室）；既要考虑工作人员的工作成果，也要考核其所处的工作环境和条件；既要纵向比较，也应横向比较；从而形成科学、合理、可操作的绩效考评体系。

［1］夏书章主编．行政管理学［M］．广州：中山大学出版社，2008．

［2］张永桃主编．行政学［M］．北京：高等教育出版社，2009．

［3］周冬雪．天津市滨海新区行政体制改革经验分析及其对长株潭一体化建设的启示［J］．法制与社会，2011，（01上）．

［4］季明．上海：浦东的“扁平化”实践［J］．瞭望新闻周刊，2011，（04）．

［5］李军鹏．大部门体制的一般规律、理论基础与现实意义［J］．学习论坛，2008，（03）．

［6］中共中央．关于深化行政管理体制改革的意见［N］．人民日报，2008－3－5．

From Spatial Integration to Functional Integration——On the Improvement and Perfection of the Administrative System Reform in Tianjin Binhai New Area

YAN Bei1，ZHANG Wei－ping2
（1．The Government Office of Tianjin Binhai New Area，Tianjin，China 300450，Zhou Enlai Government Administration College，Nankai University，Tianjin，China 300071，2．Party School of Tianjin Binhai New District Committee，Tianjin，China 300451）

Since the management system reform in Binhai New Area started，the situation of district fragmented and disorderly competition in the past has changed．The past restriction of institutional mechanisms of the regional development has lifted，all of which is bound to promote sound and rapid economic development．However，Binhai New Area hasn＇t completed the process from spatial integration and seal integrated into functional integration and process integration，for it is still in a transition period．With gradual development of the administrative reform，more underlying and complex problems in institutional mechanisms have been gradually emerged．This paper puts forward the suggestions on the development and perfection of the administrative reform in Binhai New Area by analysis and summary to promote the construction of the administrative management system into a“unified，coordinated，streamlined，efficient and probity”．

public administration；government administration；Binhai New Area；the reform of management system；spatial integration；functional integration

D035．1

A

1673－582X（2012）07－0053－06

2012－04－20

闫蓓（1978－），男，天津市滨海新区人民政府办公室、南开大学周恩来政府管理学院，公共管理硕士研究生；张薇平（1978－），女，天津市滨海新区区委党校，西南大学经济学硕士学历、学位。